En novembre 2025, des diplomates de dizaines de pays se sont réunis à Nairobi, au Kenya, lors d’un nouveau cycle de négociations portant sur l’élaboration d’un traité des Nations Unies visant à renforcer la « coopération internationale en matière fiscale ». Le lieu de cette réunion au sujet du projet de Convention-cadre était en soi important : des représentants du monde entier se sont réunis dans une capitale africaine, sous l’égide de l'ONU, pour définir les règles économiques devant régir un aspect essentiel de l'économie mondiale. Contrairement à la situation qui prévalait lors de l'élaboration de nombreux aspects du régime fiscal actuel, cette fois-ci, tous les pays étaient sur un pied d'égalité.
Une grande partie du système fiscal international a été conçue il y a plus d'un siècle, dans un monde dominé par les puissances coloniales, et où les économies mondialisées et numérisées d'aujourd'hui étaient encore inimaginables. Depuis sa création en 1960, l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), un club de nations riches, a assumé le rôle de forum principal pour les négociations fiscales internationales.
Partout dans le monde, les inégalités économiques alimentent d’une part la montée de l'autoritarisme, et d’autre part des manifestations tenues dans les rues pour réclamer des changements. La politique fiscale est inextricablement liée à ces questions. En 2024, des Kenyans de la « génération Z » ont déclenché une vague de manifestations contre un projet de loi fiscale qui aurait comblé les déficits budgétaires en taxant, par exemple, les produits menstruels et les transferts d'argent par téléphone portable utilisés par de nombreux travailleurs indépendants de l’économie informelle.
Les règles de fiscalité transfrontalière établies dans les années 1920 et affinées par l'OCDE constituent la base de milliers d'accords fiscaux bilatéraux entre les pays. Les entreprises et les particuliers exploitent facilement leurs lacunes, ne contribuant souvent que peu ou pas du tout aux impôts, alors même qu'ils amassent des fortunes supérieures aux budgets de nombreux gouvernements.
Par exemple, les règles fiscales qui traitent les filiales d'une entreprise comme des entités distinctes facilitent la manipulation du système. En manipulant les prix des transactions entre elles (une pratique connue sous le nom de « prix de transfert »), les entreprises peuvent transférer leurs bénéfices vers des paradis fiscaux, ce qui leur permet de choisir où elles paient leurs impôts, indépendamment du lieu où elles réalisent leurs revenus ou de l'emplacement de leur siège social. Cela alimente une « course vers le bas », dans laquelle certains gouvernements abaissent les taux d'imposition ou offrent des incitations afin d'attirer les entreprises à enregistrer leurs bénéfices sur leur territoire.
Dans le même temps, les règles internationales ont longtemps favorisé les pays où les entreprises sont domiciliées ou où vivent les personnes fortunées, privilégiant les pays riches par rapport à ceux où leurs bénéfices sont générés. L'essor de l'économie numérique a accentué ce déséquilibre, permettant aux entreprises de gagner l’équivalent de milliards de dollars dans certains pays grâce à des services en ligne, sans contribuer à leurs recettes publiques. Dissimulé dans des conditions opaques, un labyrinthe de filiales et de comptes offshore empêche les gouvernements de démêler de manière précise la question de savoir qui doit quel montant, et où.
Les particuliers ultra-riches exploitent également ce système opaque pour placer leurs actifs dans des sociétés écrans et des paradis fiscaux, contribuant ainsi à une augmentation extraordinaire de la richesse personnelle largement non imposée. Selon Oxfam, la richesse privée mondiale a augmenté huit fois plus que la richesse publique depuis 1995, la majorité des gains revenant à 1 % des personnes, en haut de la pyramide. Au cours de la dernière décennie, les 3 000 milliardaires les plus riches ont ajouté 6 500 milliards de dollars à leur fortune, soit un montant équivalent à 14,5 % du PIB mondial ; selon Oxfam, ce montant représente 22 fois la somme qui serait requise pour pour mettre fin à la pauvreté dans le monde. Pourtant, à l'échelle mondiale, les milliardaires paient un taux d'imposition équivalent à moins de 0,5 % de leur fortune.
Les conséquences sont stupéfiantes. Les gouvernements du monde entier perdent chaque année des centaines de milliards de dollars de recettes, sans compter que le système lui-même décourage les réformes qui pourraient débloquer des sommes beaucoup plus importantes. Les États-Unis sont l'un des plus grands perdants, avec une « perte » annuelle de recettes potentielles estimée par le Tax Justice Network à 177 milliards de dollars qui languissent dans des paradis fiscaux ; au niveau individuel des citoyens américains, cette somme représente environ 542 dollars par personne.
Si la plupart des gouvernements sont perdants, ce sont les gouvernements des pays du Sud qui sont les plus durement touchés, car ils sont les plus défavorisés par les règles fiscales actuelles et leurs budgets sont également mis à rude épreuve par d'autres facteurs, tels que le coût élevé du service de la dette. Comme l'a observé le spécialiste des affaires fiscales Steven Dean, l'OCDE, qui exerce un contrôle étroit sur la politique fiscale mondiale et ne compte toujours aucun pays africain parmi ses membres, a été fondée en 1961 ; cette année est parfois appelée « Année de l'Afrique », car 17 États africains ont lors accédé à l'indépendance.
Ces pertes ne sont pas seulement fiscales, elles portent atteinte aux droits humains. Le Sri Lanka, par exemple, a vu certains de ses acquis les plus impressionnants et les plus durement obtenus réduits à néant par de mauvaises politiques fiscales, conçues pour répondre aux exigences du système international.
Après son indépendance en 1948, les recettes fiscales du Sri Lanka représentaient environ 20 à 25 % du PIB, finançant des investissements ambitieux dans l'éducation et la santé. Dans les années 1970, son taux d'alphabétisation rivalisait avec celui de pays beaucoup plus riches. Mais lorsque le pays a commencé à réorienter son économie pour attirer massivement les investissements étrangers, son système fiscal n'a pas été en mesure de tirer pleinement parti de sa croissance, de sorte que les recettes – et les dépenses sociales – n'ont jamais suivi le rythme.
En 2022, les recettes fiscales avaient chuté à seulement 7,3 % du PIB, l'un des taux les plus bas au monde. Cela a contribué à déclencher un défaut de paiement et une crise économique la même année, qui ont dévasté des millions de familles. Cette année-là, ses dépenses d'éducation étaient les troisièmes plus faibles au monde en pourcentage du PIB. Nos recherches ont montré que son système scolaire public, autrefois de haute qualité, a désormais du mal à fournir des éléments de base tels que des sujets d'examen. Les directeurs d'école demandent régulièrement aux parents de payer des « frais de développement scolaire » simplement pour payer l'électricité.
Le cas du Sri Lanka n'est pas unique. Il reflète un système mondial qui rend extrêmement difficile pour les gouvernements de percevoir des recettes de manière équitable et les dissuade d'essayer.
Les gouvernements se retrouvent ainsi avec des budgets publics en difficulté et sont contraints de s'appuyer fortement sur les taxes sur les biens et services, telles que la taxe sur la valeur ajoutée, qui touchent généralement le plus durement les populations pauvres.
Un traité fiscal des Nations Unies pourrait commencer à changer tout cela. Le droit international relatif aux droits humains exige des gouvernements qu'ils prennent des mesures « au maximum de leurs ressources disponibles » pour garantir les droits économiques, sociaux et culturels, tels que l'éducation, les soins de santé et la sécurité sociale, tant au niveau individuel que dans le cadre de la coopération internationale. Un effort mondial visant à élaborer des règles fiscales internationales équitables aiderait tous les gouvernements à remplir leurs obligations en matière de droits humains.
Les négociations sur le contenu du traité en sont encore à leurs débuts, et seuls quelques extraits du projet ont été publiés. Les États-Unis se sont retirés des négociations, mais des dizaines d'autres pays, dont les grandes économies européennes et la Chine, y participent activement. Les gouvernements devraient voter sur une convention-cadre et deux protocoles – l'un sur les services transfrontaliers et l'autre sur la prévention et le règlement des différends – lors de l'Assemblée générale des Nations Unies en 2027.
Si la forme définitive du traité n'est pas encore connue, les contours d'un système potentiellement plus efficace et plus juste sont déjà perceptibles. Par exemple, un projet d'article accorderait aux gouvernements des droits d'imposition partout où une entreprise mène des « activités commerciales », y compris là où « la valeur est créée, les marchés sont situés et les revenus sont générés ». Cela mettrait fin au système actuel qui privilégie les droits d'imposition des gouvernements des pays où les entreprises sont constituées ou ont leur siège social (les « pays de résidence »), notamment en limitant les droits d'imposition des pays où l'activité économique est exercée (les « pays sources ») aux bénéfices liés à l'« établissement physique » d'une entreprise.
Le projet actuel ne traite pas encore le problème des prix de transfert, qui peuvent facilement permettre aux bénéfices d'échapper aux percepteurs d'impôts, même lorsqu'ils ont le droit de les taxer. La Commission indépendante pour la réforme de la fiscalité internationale des entreprises (Independent Commission for the Reform of International Corporate Taxation, ICRICT), un groupe d'économistes codirigé par le lauréat du prix Nobel Joseph Stiglitz, ainsi que des dizaines d'organisations de la société civile, ont exhorté les négociateurs à adopter des règles qui traitent les entreprises et leurs filiales comme une seule entité.
Le projet d'articles prévoit également des mesures permettant aux gouvernements de collaborer pour améliorer la mise en œuvre, lutter contre les pratiques fiscales dommageables et endiguer les flux financiers illicites. Bien que des lacunes et des questions importantes restent à résoudre, il existe un potentiel évident pour un système bien coordonné et transparent.
La possibilité pour les gouvernements de mettre en place un système fiscal plus équitable ne s'arrêterait pas à l'adoption d'un traité, car, à l'instar du traité sur le climat, celui-ci créerait une « conférence des parties » que les gouvernements pourraient utiliser pour coordonner leurs politiques fiscales, évitant ainsi la spirale négative de la concurrence qui fait perdre tous les gouvernements. Les enjeux dépassent la justice économique. Une fiscalité équitable peut être essentielle pour aider les gouvernements à augmenter leurs recettes afin de relever le défi urgent de la transition vers une économie à faible intensité de carbone – une question dont les gouvernements ont discuté lors de la conférence annuelle des Nations Unies sur le climat, qui s'est tenue parallèlement aux négociations sur le traité fiscal des Nations Unies.
Alors que les négociateurs s’apprêtent à se réunir à nouveau à New York en février, ils ont l'occasion de faire un grand pas en avant vers un monde où chaque pays dispose des moyens de défendre les droits de sa population.
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