Justice pour les atrocités perpétrées en République démocratique du Congo

Au cours des deux dernières décennies, la République démocratique du Congo(RDC, ou RD Congo) a été le théâtre de violations graves du droit international des droits humains et du droit international humanitaire. La Cour pénale internationale(CPI) a ouvert une enquête en RD Congo en 2004 et a délivré des mandats d’arrêt rendus publics à l’encontre de six individus impliqués dans des crimes graves dans le district de l’Ituri situé dans le nord-est de la RD Congo, et dans les provinces du Nord et du Sud-Kivu situées dans l’est du pays. Le besoin de justice reste énorme et c’est aux autorités nationales qu’il incombe au premier chef de traduire en justice les responsables de crimes de guerre, de crimes contre l’humanité et d’actes de génocide.

Comme l’a établi le « Rapport Mapping »^[1]de 2010 des Nations Unies (ONU), qui décrit en 600 pages détaillées les violations les plus graves du droit international des droits humains et du droit international humanitaire perpétrées en RD Congo entre 1993 et 2003, la réponse du système judiciaire congolais face aux crimes graves a, à ce jour, été très insuffisante. Le rapport met en avant le manque de capacités, de ressources, d’expertise et d’indépendance de l’appareil judiciaire congolais pour réprimer efficacement les crimes internationaux graves tels que les crimes de guerre, les crimes contre l’humanité et le crime de génocide.

Au cours des dernières années, certaines poursuites ont été engagées devant des tribunaux militaires congolais à l’encontre de soldats et de quelques officiers présumés responsables de crimes de violence sexuelle et autres atteintes graves aux droits humains. Néanmoins, la vaste majorité des auteurs de crimes n’ont pas été punis ; beaucoup ont au contraire été promus ou récompensés. Lorsque des procédures judiciaires sont engagées, les normes internationales élémentaires ne sont souvent pas respectées, notamment sur le plan de la qualité des enquêtes, du respect du droit des accusés à un procès équitable et impartial, et de la protection des victimes et des témoins. L’ingérence du pouvoir exécutif ou des autorités militaires a rendu pratiquement impossible la traduction en justice des hauts responsables militaires portant la plus lourde responsabilité dans les exactions commises.

Human Rights Watch estime que l’impunité pour les crimes de guerre et les crimes contre l’humanité perpétrés au cours des vingt dernières années est un facteur important à l’origine des cycles répétés de violence qui touchent la RD Congo. L’absence d’enquêtes et de procédures judiciaires à l’encontre des personnes portant la plus grande part de responsabilité dans les atrocités n’a cessé d’alimenter l’apparition de nouveaux groupes armés et la perception que ces crimes seront tolérés, voire récompensés. Bon nombre de responsables des exactions les plus graves commises récemment en RD Congo présentent un lourd passif  en matière d’exactions perpétrées pendant de nombreuses années alors qu’ils passaient d’un groupe armé à l’autre ou servaient dans les rangs de l’armée congolaise. La justice pour les crimes internationaux graves ne constitue pas seulement une obligation au regard du droit international et un devoir à l’égard des victimes qui ont souffert ; elle sera également un élément important dans l’instauration d’une paix et d’une stabilité durables en RD Congo et dans la Région des Grands Lacs.

Les partenaires internationaux de la RD Congo ont une responsabilité importante, celle d’appuyer les mesures visant à accroître la traduction en justice des auteurs de violations graves des droits humains commises en RD Congo. Cela inclut le travail de la CPI ainsi que les initiatives permettant de renforcer les capacités du système judiciaire national pour s’attaquer à l’impunité. Human Rights Watch considère que l’un des meilleurs moyens de renforcer les efforts nationaux contre l’impunité pour les exactions graves perpétrées en RD Congo serait de créer des chambres spécialisées mixtes, un mécanisme visant à renforcer les capacités du système judiciaire national pour enquêter et réprimer de manière équitable et efficace ces crimes. Ces chambres seraient constituées au sein du système judiciaire national congolais mais incorporeraient des juges, des procureurs et autres personnels congolais et internationaux.

Le présent document fournit des informations générales sur la proposition actuelle du gouvernement congolais relative à la mise en place de chambres spécialisées mixtes et sur sa relation avec d’autres propositions de réformes législatives d’ordre judiciaire, entre autres la loi de mise en œuvre du Statut de la CPI au sein du droit congolais.

1)    Proposition de création de Chambres Spécialisées Mixtes au sein du système judiciaire national

C’est en 2004 que des organisations de la société civile congolaise ont proposé pour la première fois la mise en place d’une juridiction spécialisée mixte chargée de réprimer les crimes graves commis en RD Congo. Le Rapport Mapping de l’ONU a appuyé cette recommandation, y voyant un mécanisme important de justice transitionnelle visant à aider le peuple congolais à se remettre des effroyables violences et des exactions généralisées subies pendant des années.

En octobre 2010, le gouvernement congolais a proposé pour la première fois la création de chambres spécialisées mixtes. Après le rejet d’un premier projet de loi au parlement en août 2011, la ministre actuelle de la Justice, Wivine Mumba Matipa, a pris la tête des efforts visant à rédiger une nouvelle version d’une loi relative à la création de ces chambres spécialisées mixtes. L’avant-projet de loi révisé est actuellement examiné par le gouvernement.

Le 23 octobre 2013, dans un discours devant les deux chambres du parlement congolais, le Président Joseph Kabila a souligné publiquement l’importance que revêt la mise en place des chambres spécialisées et a exprimé son soutien à cette proposition.[2]

A)   En quoi consistent les Chambres Spécialisées Mixtes?

Les Chambres Spécialisées Mixtes qui sont proposées ne sont ni un tribunal international  basé sur le modèle du Tribunal pénal international pour le Rwanda, ni un tribunal hybride tel que le Tribunal spécial pour la Sierra Leone.

Les chambres proposées feraient plutôt partie intégrante du système judiciaire national congolais et seraient établies au siège des cours d’appel existant au sein du système judiciaire civil. Depuis l’adoption et la promulgation, en avril 2013, de la « Loi organique portant organisation, fonctionnement et compétences des juridictions de l'ordre judiciaire », les 12 cours d’appel existant en RD Congo sont compétentespour connaître des crimes de guerre, des crimes contre l’humanité et du crime de génocide (voir plus loin une analyse plus détaillée de ladite loi).

Les Chambres Spécialisées Mixtes qui sont proposées sont caractérisées par deux aspects spécifiques :  

1.    Elles traiteront uniquement les affaires relatives à des crimes de guerre, des crimes contre l’humanité et des actes de génocide commis en RD Congo depuis 1990 – par opposition à la vaste gamme d’affaires pénales qui relèvent par ailleurs de la compétence des cours d’appel (d’où leur appellation de chambres « spécialisées »).

2.    Elles comprendront du personnel judiciaire non congolais, à savoir des magistrats, des enquêteurs, des procureurs et des fonctionnaires du greffe, pendant une période limitée (d’où leur appellation de chambres « mixtes »).

La version de l’avant-projet de loi que Human Rights Watch a consultée (datée de septembre 2013) propose la création de trois chambres spécialisées et mixtes de première instance, établies au siège des cours d’appel de Goma, Lubumbashi et Mbandaka.

Chacune de ces trois chambres serait composée de cinq magistrats du siège pour connaître des affaires, d’une unité d’enquête spécialisée et d’un parquet, ainsi que d’un greffe spécialisé. Le greffe serait responsable des aspects administratifs des travaux de la chambre et serait chargé de garantir la représentation légale des accusés, la participation des victimes, ainsi que la protection physique et psychologique des victimes et des témoins.

Ces diverses composantes des chambres incluraient toutes du personnel international en plus du personnel national pendant une période initiale de quatre ans, qui pourrait être prolongée. Les chambres comprendraient également une combinaison de personnels judiciaires auxiliaires congolais civils et militaires.  

Une chambre spécialisée d’appel est prévue près de la plus haute juridiction (la Cour de Cassation, qui n’a pas encore été mise en place) à Kinshasa pour connaître des pourvois formés contre des décisions émanant des trois chambres spécialisées.

L’avant-projet de loi n’est qu’organisationnel – en d’autres termes, il porte création des chambres mais ne traite pas de la définition matérielle des crimes sur lesquels elles exerceraient leur compétence (crimes de guerre, crimes contre l’humanité et crime de génocide). Les chambres appliqueront le droit pénal et procédural congolais ainsi que le droit international.

B)   Pourquoi la RD Congo a-t-elle besoin de ces chambres ?

La proposition de création de chambres spécialisées mixtes en RD Congo s’aligne sur les développements plus généraux qui se produisent au niveau international dans le domaine de la justice pour les crimes les plus graves. Il est de plus en plus reconnu que les crimes de guerre, les crimes contre l’humanité et le crime de génocide donnent lieu à des enquêtes et des poursuites extrêmement complexes. Ces affaires posent des défis plus faciles à relever lorsque le personnel judiciaire a (ou dispose de temps pour acquérir) des compétences spécifiques, notamment dans le domaine des enquêtes (entre autres pour mener des enquêtes médicolégales, interroger des victimes et des témoins vulnérables, enquêter sur des violences sexuelles et établir la responsabilité de commandement) ou pour gérer les problèmes de protection des victimes et des témoins.

Un nombre croissant de pays ont mis sur pied des unités spécialisés de policiers et de procureurs appelés « unités chargés des crimes de guerre » pour  traiter les affaires de crimes de guerre. Parmi ces pays figurent plusieurs pays européens, ainsi que les États-Unis, le Canada et l’Afrique du Sud. Les Chambres Spécialisées Mixtes qui sont proposées se rapprochent le plus de la Section des crimes de guerre[3] établie au sein de la Cour suprême de Bosnie-Herzégovine pour connaître des crimes graves perpétrés pendant les guerres des Balkans. Des chambres spécialisées ont été mises en place en Ouganda pour traiter les crimes de guerre et les crimes contre l’humanité,  et la création de ce type de mécanisme est à l’examen au Kenya. Au Sénégal, une chambre spécialisée mixte (appelée « Chambre africaine extraordinaire ») a été mise en place pour connaître de l’affaire impliquant l’ex-président tchadien Hissène Habré. Elle comprend des juges africains non sénégalais.

Cette approche s’inscrit également dans la tendance, notamment parmi les bailleurs de fonds, à encourager la « complémentarité » avec la CPI, c’est-à-dire à permettre aux systèmes judiciaires nationaux d’engager, au niveau national, des poursuites à l’encontre d’auteurs de crimes relevant de la compétence de la CPI.

La création des Chambres Spécialisées Mixtes serait fortement bénéfique pour le système judiciaire national congolais, des experts internationaux dispensant une formation « sur le terrain » au personnel national (bien évidemment, il s’avérera essentiel de veiller à ce que le personnel non congolais jouisse d’une expérience avérée dans le domaine des enquêtes et poursuites relatives aux crimes de guerre). Les chambres permettront également d’accroître l’attention portée aux affaires de crimes de guerre. Cela devrait dynamiser l’action menée par le système judiciaire congolais dans ce domaine, accroître le nombre d’affaires et, par voie de conséquence, envoyer un signal fort, faisant comprendre que l’impunité est combattue.

Les chambres spécialisées seraient plus qualifiées que les seuls tribunaux nationaux pour garantir des procès équitables, crédibles et impartiaux ainsi que le respect des droits des accusés. Elles pourraient ainsi contribuer à appuyer les demandes d’extradition que les autorités congolaises ont transmises pour des individus soupçonnés de crimes de guerre, notamment les chefs des ex-rebelles du M23 qui se trouvent actuellement au Rwanda et en Ouganda. Les chambres spécialisées seraient également, en théorie, habilitées à engager des poursuites à l’encontre des individus de toutes nationalités portant une part de responsabilité dans les crimes perpétrés en RD Congo.

La présence de personnel non congolais au sein des Chambres Spécialisées Mixtes est une condition essentielle de leur succès. Le manque d’indépendance de l’appareil judiciaire congolais s’est avéré être un obstacle majeur à la lutte contre l’impunité. La présence de personnel non congolais contribuera à protéger les chambres de toute ingérence du pouvoir exécutif et de la hiérarchie militaire.

C)   Où en est l’avant-projet de loi du gouvernement ?

L’avant-projet de loi est actuellement examiné par le gouvernement. Il n’a pas encore été adopté par le Conseil des Ministres. Les partenaires internationaux de la RD Congo devraient exprimer publiquement et bilatéralement aux autorités congolaises leur intérêt pour cet avant-projet et insister pour qu’il soit soumis au parlement lors de sa prochaine session débutant en mars 2014.

D)   À quels éléments essentiels faut-il notamment être attentif pour garantir la crédibilité, l’indépendance et l’impartialité des Chambres Spécialisées Mixtes ?

Il s’avérera indispensable que les parties prenantes intéressées, dont la société civile et les partenaires du développement, évaluent d’un œil critique la version finale de l’avant-projet de loi relatif à la création des Chambres Spécialisées Mixtes qui sera adopté par le Conseil des Ministres.

Un certain nombre d’éléments se révèlent essentiels pour garantir que les Chambres Spécialisées Mixtes seront véritablement compétentes, impartiales et indépendantes. Ces éléments sont notamment : un degré significatif d’implication de personnel non congolais dans le travail des chambres, la compétence des chambres pour connaître des crimes internationaux graves quels que soient les auteurs de ces crimes (des civils ou des membres de l’armée), une procédure de désignation du personnel des chambres qui garantit l’indépendance, ainsi qu’un examen final de toutes les décisions par une chambre d’appel spécialisée mixte indépendante.

2)    Autres lois congolaises pertinentes pour la lutte contre l’impunité en RD Congo

La proposition de création de chambres spécialisées mixtes ne constitue pas une mesure temporaire isolée. Elle fait partie d’un certain nombre de propositions législatives importantes (dont certaines émanent du gouvernement et d’autres de parlementaires) qui visent à établir les bases durables sur lesquelles reposera la répression effective des crimes internationaux graves commis en RD Congo. Le projet de loi de mise en œuvre du Statut de la CPI, connu sous le nom de Statut de Rome, dans la loi congolaise est l’une de ces propositions. Il n’existe pas de contradiction entre ces différentes propositions et elles ne devraient pas être opposées les unes aux autres.

Il convient de noter par ailleurs qu’aucune limite de temps n’est prévue dans l’avant-projet de loi actuel relatif aux chambres spécialisées. Par conséquent, à l’instar des autres pôles spécialisés et chambres en charge des crimes de guerre mentionnés plus haut, les Chambres Spécialisées Mixtes de la RD Congo pourraient devenir un élément durable de la lutte contre l’impunité pour les crimes les plus graves commis dans ce pays  – même lorsque la présence de personnel non congolais aura progressivement disparu au bout de plusieurs années.

D’autres textes législatifs importants sont analysés brièvement ci-après.

A)   Loi organique portant organisation, fonctionnement et compétences des juridictions de l’ordre judiciaire

Cette loi a été élaborée à l’initiative du gouvernement (d’où son appellation de projet de loi). Il s’agit d’une loi générale relative à l’organisation et aux compétences des tribunaux congolais et elle a été promulguée par le Président Kabila en avril 2013.

L’article 91 de ladite loi habilite les cours d’appel au sein du système judiciaire civil à connaître des crimes de guerre, des crimes contre l’humanité et du crime de génocide. Jusqu’alors, la définition de ces crimes n’était incluse que dans le code pénal militaire de 2002.

L’alinéa important de l’article 91 dispose que : « [Les Cours d’appel connaissent également] du crime de génocide, des crimes de guerre et des crimes contre l'humanité commis par les personnes relevant de leur compétence et de celle des tribunaux de grande instance » (italique ajouté par Human Rights Watch). La dernière partie de la phrase semble vouloir restreindre la compétence des cours d’appel auxdits crimes commis par des civils (qui relèvent traditionnellement de la compétence des juridictions susmentionnées) et semble exclure le personnel militaire (qui relève traditionnellement de la compétence du système judiciaire militaire). Selon diverses versions du projet de loi étudiées par Human Rights Watch, il semble toutefois que cette partie de phrase ait été ajoutée au texte de loi après son adoption finale par le parlement et avant sa promulgation, ce qui rend sa légalité très contestable.

Cette loi contribue à ouvrir la voie à la création de Chambres Spécialisées Mixtes au sein des cours d’appel du système judiciaire civil. Nous sommes préoccupés par le fait que l’article 91 pourrait être utilisé pour tenter d’empêcher les Chambres Spécialisées Mixtes d’exercer leur compétence sur le personnel militaire. Les partenaires internationaux de la RD Congo et la société civile congolaise devraient suivre de près la situation afin de veiller à ce que lesdites chambres soient clairement compétentes pour connaître des crimes perpétrés par des membres de l’armée. Cette approche s’alignerait sur les normes internationales en développement ainsi que sur les principes adoptés par l’Union africaine qui recommandent que les violations graves des droits humains telles que les crimes de guerre, les crimes contre l’humanité et le crime de génocide ne soient pas réprimées par des tribunaux militaires, même lorsqu’elles sont perpétrées par des soldats[4]. Par exemple, le principe 29 de l’Ensemble de principes actualisé pour la protection et la promotion des droits de l’homme par la lutte contre l’impunité de la Commission des droits de l’homme de l’ONU de 2005 dispose que : « La compétence des tribunaux militaires doit être limitée aux seules infractions spécifiquement militaires commises par des militaires, à l’exclusion des violations des droits de l’homme qui relèvent de la compétence des juridictions ordinaires internes ou, le cas échéant, s’agissant de crimes graves selon le droit international, d’une juridiction pénale internationale ou internationalisée[5] ».

B)   Loi de mise en œuvre du Statut de la CPI

La RD Congo a ratifié le Statut de Rome en 2002. L’article 88 dudit statut exige que les États parties mettent en œuvre ses dispositions dans leur législation nationale. La loi de mise en œuvre est importante pour garantir une coopération effective avec la cour. Diverses versions de loi de mise en œuvre du Statut de Rome ont été examinées en RD Congo au moins depuis 2006. La dernière proposition actuellement en cours d’examen a été élaborée à l’initiative d’un membre du parlement (d’où son appellation de proposition de loi). La proposition de loi a été adoptée par la Commission politique, administrative et judiciaire de l’Assemblée Nationale en décembre 2013. Il s’agit du stade le plus avancé jamais atteintau parlement congolais par la loi de mise en œuvre du Statut de la CPI.

La proposition de loi couvre les points suivants : définition des diverses formes de responsabilité dans les crimes de guerre, crimes contre l’humanité et actes de génocide à insérer dans le code pénal ; définitions des crimes de guerre, crimes contre l’humanité et actes de génocide et peines applicables à insérer dans le code pénal ; dispositions relatives à la coopération avec la CPI à insérer dans le code de procédure ; et dispositions relatives à la suppression des définitions des crimes relevant de la CPI et autres articles redondants dans les  codes militaires.

Cette loi est importante car elle introduit les définitions des crimes de guerre, des crimes contre l’humanité et du crime de génocide dans la loi congolaise, conformément aux définitions apparaissant dans le Statut de Rome et elle codifie les dispositions relatives à la coopération avec la CPI. Elle a une autre finalité que l’avant-projet de loi sur les Chambres Spécialisées Mixtes mais elle est complémentaire et n’est nullement en contradiction avec cet avant-projet. L’inclusion de définitions actualisées des crimes et des formes de responsabilité serait très importante pour le fonctionnement des Chambres Spécialisées Mixtes.

L’idéal serait que la loi de mise en œuvre du Statut de la CPI soit promulguée avant ou en même temps que la loi relative à la création des Chambres Spécialisées Mixtes. La loi de mise en œuvre du Statut de la CPI n’est toutefois pas un préalable nécessaire au fonctionnement des Chambres Spécialisées Mixtes. Les chambres pourraient encore se référer aux définitions de crimes apparaissant dans le Statut de Rome, sans que les crimes soient codifiés dans le droit congolais – conformément au système juridique moniste en vigueur en RD Congo (en vertu duquel les traités internationaux prévalent sur le droit national). Les tribunaux militaires congolais se réfèrent déjà directement au Statut de Rome de façon régulière.

Les partenaires internationaux de la RD Congo et les organisations de la société civile congolaise devraient appuyer l’adoption de la loi de mise en œuvre du Statut de la CPI ainsi que de la loi relative à la création de Chambres Spécialisées Mixtes, le but étant que les deux lois soient adoptées le plus rapidement possible. Mais les progrès opérés sur le plan de l’adoption de l’une des lois proposées ne devraient pas être bloqués en attendant l’adoption de l’autre loi.    

C)   Réforme du code pénal

Le gouvernement a entrepris une réforme de son code pénal, dont la dernière version date de 2004, et ces travaux de réforme sont en cours depuis plusieurs années. Un avant-projet de loi préparé par la Commission Permanente de Réforme du Droit Congolais est disponible mais il doit encore être validé par le gouvernement et présenté au parlement. On ignore quand le gouvernement envisage de soumettre ce projet de loi.

Parmi plus de 900 articles, le projet de loi comprend également des définitions actualisées des crimes relevant de la CPI à insérer dans le code pénal. Il modernise aussi plusieurs dispositions importantes du droit pénal telles que le droit d’un accusé à un procès équitable. Étant donné que les Chambres Spécialisées Mixtes appliqueront le droit national congolais, il serait utile de disposer d’un code pénal plus moderne, davantage en adéquation avec les normes internationales.

D)   Mise sur pied de la Cour de cassation, de la Cour constitutionnelle et du Conseil d’État

Aux termes de la dernière Constitution congolaise de 2006, la plus haute juridiction unique, la Cour suprême de justice, devrait être remplacée par trois nouvelles juridictions : la Cour de cassation, la Cour constitutionnelle et le Conseil d’État.[6] Cette approche s’aligne sur les systèmes judiciaires d’autres pays où prévaut la tradition de droit civil.

La Cour de cassation devrait être la plus haute juridiction au sein du système judiciaire congolais, connaissant des pourvois en cassation formés contre les arrêts et jugements rendus en dernier ressort par les cours et tribunaux civils et militaires.[7] La Cour constitutionnelle[8] devrait en théorie statuer sur les affaires de violation du droit constitutionnel, tandis que le Conseil d’Etat[9] devrait connaître en appel des recours contre les décisions des cours administratives ainsi que des recours pour violation de la loi, formés contre les actes, règlements et décisions des autorités administratives centrales.

En dépit du fait que ces juridictions sont prévues dans la Constitution de 2006 et que la loi de mise en œuvre s’y rapportant a été adoptée, elles n’ont pas encore été mises en place et ne sont pas opérationnelles.

Comme mentionné ci-dessus, la juridiction d’appel des Chambres Spécialisées Mixtes serait une chambre spécialisée mixte séparée près de la Cour de Cassation. Il est dès lors indispensable pour ce projet (mais également pour le bon fonctionnement de la justice en RD Congo) que ces juridictions importantes soient installées dans les plus brefs délais. Les partenaires internationaux devraient continuer de faire pression sur le gouvernement congolais afin qu’il agisse en ce sens.

E)   La peine de mort

Comme mentionné plus haut, l’avant-projet de loi relatif à la création des Chambres Spécialisées Mixtes est un texte de loi purement organisationnel. Il n’inclut ni la définition des crimes sur lesquels les chambres exerceront leur compétence (crimes de guerre, crimes contre l’humanité et crime de génocide), ni les peines applicables. Mais les chambres appliqueraient le droit congolais, en vertu duquel la peine de mort est actuellement disponible pour ces crimes.

Le projet de loi de mise en œuvre du Statut de Rome inclut spécifiquement la peine de mort pour les crimes de guerre, les crimes contre l’humanité et le crime de génocide.

Human Rights Watch s’oppose à la peine de mort en toutes circonstances car il s’agit d’une peine fondamentalement inhumaine, cruelle et dégradante. Nous sommes conscients qu’un moratoire sur la peine de mort a été observé en RD Congo au cours des dix dernières années. Les partenaires internationaux de la RD Congo devraient continuer d’inciter la RD Congo à s’engager sur la voie d’une abolition complète de la peine de mort dans les plus brefs délais.