Les États parties au Statut de Rome de la Cour pénale internationale (CPI) se réuniront du 6 au 11 décembre 2021 à La Haye pour la session annuelle de l’Assemblée des États parties (« l’AEP »). Cette session annuelle, au cours de laquelle les États parties procéderont à l’élection du Procureur adjoint, est le point d’orgue une année de changement à la tête du Bureau du Procureur suite à l’élection, en février 2021, du nouveau procureur Karim Khan. La Cour, les États parties et la société civile ont également entamé les premières étapes d’un processus ambitieux visant à évaluer les quelque 400 recommandations formulées l’année dernière dans le cadre de l’Examen par un groupe d’experts indépendants (« le Groupe d’experts » ou « les experts ») et destinées à renforcer l’administration de la justice de la Cour. Le processus d’évaluation et de mise en œuvre doit se poursuivre l’année prochaine et le travail des experts, ainsi que les efforts de révision plus larges qui ont lieu au sein de l’AEP, devraient demeurer les principales priorités de l’Assemblée et des fonctionnaires de la Cour. 

M. Khan, qui a pris ses fonctions en juin 2021, a hérité d’une charge de travail qui s’est considérablement accrue pendant le mandat de sa prédécesseure, Fatou Bensouda. Sous le mandat de Mme Bensouda, le Bureau du Procureur (BdP) a pris des décisions claires pour étendre le champ du travail de la Cour au-delà du continent africain, en ouvrant des enquêtes en Géorgie, au Bangladesh/Myanmar, en Afghanistan et en Palestine, et en demandant une enquête aux Philippines. Non seulement ces décisions ont élargi les possibilités de justice, mais l'inclusion dans le rôle de la Cour de crimes qui auraient autrement été protégés par la politique des grandes puissances a fait progresser l'application égale de la loi, même si cela a entraîné des sanctions punitives sans précédent de la part de l'ancien gouvernement des États-Unis. Le rôle du système du Statut de Rome est de placer le précepte selon lequel « personne n’est au-dessus des lois » au cœur de ses aspiration, afin de consolider l’État de droit et de dissuader les crimes internationaux les plus graves pour le bien des « générations présentes et futures ». 

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Avec l’autorisation de la situation aux Philippines et l’ouverture d’une enquête par le procureur au Venezuela en octobre 2021, la Cour compte désormais 16 situations en cours d’investigation. Bien que certaines de ces situations remontent à ses premières années d’existence, un travail considérable reste à faire pour intégrer y intégrer d’autres affaires et poser les bases nécessaires qui permettront à la Cour de maximiser son impact et son héritage pour les communautés concernées avant la conclusion de son travail sur chacune de ces situations. Dans sept situations, il n’y a pas encore eu de mise en accusation. La communauté internationale doit faire davantage pour prévenir les atrocités et aider les juridictions nationales à s’acquitter de leur responsabilité première en matière de justice, et compte tenu de la prolifération alarmante des crimes relevant du Statut de Rome dans le monde, la CPI est trop souvent la seule voie de justice valable. Malgré les appels de plus en plus clairs de Mme Bensouda aux États parties pour qu’ils s’attaquent à l’écart qui persiste entre la charge de travail de la Cour et son budget, les dirigeants de la Cour et les États parties n’ont pas encore relevé ce défi. Éluder cette question, c’est risquer de remettre en cause les progrès et promesses des mesures prises sous le mandat de Mme Bensouda en vue d’étendre le champ d’action de la Cour, ainsi que l’engagement des États parties, de la Cour et des autres parties prenantes à donner une suite à l’Examen du Groupe d’experts.   

Lors de la session de l’Assemblée qui se tiendra cette année, les États parties auront plusieurs occasions de relever ces défis et d’obtenir les soutiens nécessaires à la réalisation du mandat essentiel de la CPI. Bien que la participation en présentiel soit une fois de plus limitée en raison de la pandémie de Covid-19, les organisations non gouvernementales (ONG) du monde entier suivront les débats en ligne. Cette note d’information donne des recommandations aux États parties pour la session de l’Assemblée dans les domaines prioritaires suivants : 1) faire avancer le processus de révision ; 2) renforcer le soutien politique à la justice, en s’appuyant sur les enseignements tirés des efforts déployés pour contrer les sanctions prises par l’administration Trump à l’encontre des fonctionnaires de la Cour ; 3) maintenir ouvert l’espace de la société civile dans les procédures de l’Assemblée ; 4) l’élection du Procureur adjoint et autres mesures visant à renforcer les élections de l’Assemblée ; et 5) garantir des ressources adéquates, notamment lorsqu’il s’agit de protéger les droits de la défense. 

I. Examen de la Cour pénale internationale et du système du Statut de Rome

A. Retour sur le processus d’examen en 2021

Depuis la dernière session de l’Assemblée et conformément à une résolution, le Bureau de l’Assemblée a nommé en février 2021 des représentants pour le Mécanisme d’examen et des points focaux par pays pour guider les débats sur l’évaluation des recommandations de l’Examen des experts indépendants.[1] La Cour a présenté sa réponse globale au rapport des experts indépendants le 14 avril 2021.[2] Il s’agissait là de premières réactions, vu les changements significatifs intervenus à la tête de la Cour – tant au niveau du Président que du Procureur – au cours de l’année écoulée.

La première tâche du Mécanisme d’examen a été de proposer un classement des recommandations du Groupe d’experts telle que destinées à la Cour, à ses organes spécifiques, à l’Assemblée (et à ses mandats spécifiques), ou conjointement.[3] Plusieurs parties prenantes, dont la Cour, les États parties et les organisations de la société civile, ont fait des commentaires sur la proposition du Mécanisme d’examen.[4] Le Bureau a ensuite adopté le classement qui avait été proposé.[5]

Le Mécanisme d’examen a ensuite fait une proposition de Plan d’action exhaustif, et publié un premier rapport sur l’avancement de ses travaux qui s’appuie sur les commentaires des parties prenantes.[6] Le Plan d’action exhaustif est censé servir de feuille de route pour l’évaluation des recommandations des experts, notamment leur attribution aux organes de la Cour et aux mandats de l’AEP, ainsi que la mise en place de priorités, de calendriers et de plates-formes pour discuter de ces recommandations. Le Bureau a adopté un Plan d'action exhaustif légèrement révisé.[7]

À partir de septembre 2021, le Mécanisme d’examen et les mandats correspondants de l’AEP ont commencé à discuter des recommandations prioritaires par groupe. Ils devaient rendre compte de ces discussions avant le 1er novembre. Avant l’Assemblée de cette année, le Mécanisme d’examen facilitera l’adoption d’une résolution autonome donnant un aperçu global du processus d’examen à ce jour et des discussions envisagées pour l’année prochaine. Le rapport du Mécanisme d’examen sera également présenté à cette session. A l’heure où nous écrivons ces lignes, le projet de résolution n’a pas encore été distribué.

B. Principes pour le processus d’examen à venir

A mesure que cet important processus va de l’avant, il est crucial de ne pas perdre de vue son objectif ultime : apporter les changements nécessaires pour renforcer l’efficacité de la Cour et de son offre de justice. Au vu de nos observations du processus jusqu’à présent, nous suggérons de tenir compte, dans le cadre des futures discussions, des principes directeurs qui suivent. Les États parties devraient insister sur ces principes dans les déclarations qu’ils feront lors de la session de l’Assemblée, notamment pendant la session plénière prévue sur le Mécanisme d'examen :

• Respect de l’indépendance de la Cour en matière de justice et de poursuites. Les États parties ont insisté pour que l’exercice de l’examen soit un processus dirigé par les États, exigeant leur participation aux discussions sur l’évaluation et la mise en œuvre de toutes les recommandations, même celles attribuées à la Cour.[8] Cette approche ouvre la porte à une possible interférence avec l’indépendance de la Cour et, comme nous le verrons plus loin, a conduit à une inefficacité procédurale.

S’il est important d’encourager la Cour à agir de manière transparente et à être ouverte au dialogue avec les États parties et la société civile sur les recommandations du Rapport d’experts indépendants adressées à ses organes, la Cour doit en dernier ressort superviser l’évaluation et, le cas échéant, la mise en œuvre de ces recommandations. Il a été positif d’entendre les États parties réitérer la nécessité de respecter l’indépendance de la Cour en matière de justice et de poursuites dans les discussions que nous avons observées jusqu’à présent.

Ce dernier point est particulièrement important dans le contexte des discussions de facilitation de la complémentarité concernant les recommandations des experts sur la complémentarité et la complémentarité positive (Recommandations 262-265 des experts) et le « seuil de gravité » (Recommandation 227).[9] Cette série de recommandations étaient destinées au Bureau du Procureur et non aux États parties, et concernent des questions qui sont au cœur de l’indépendance du Bureau du Procureur. Nous avions précédemment souhaité que les recommandations sur la complémentarité et la complémentarité positive soient attribuées à la Cour, une position partagée par la Cour elle-même.[10] Au lieu de quoi, elles ont été attribuées à la fois à la facilitation de la complémentarité et à la Cour, ce qui rend d’autant plus important que des discussions soient menées dans le respect de l’indépendance du Bureau du Procureur. Lorsque ces discussions reprendront en 2022, il sera essentiel que les États parties continuent de garder ce point à l’esprit.

Nous continuerons à suivre de près cette question tout au long du processus de révision, au fur et à mesure de son avancement.

• Dialogue authentique entre toutes les parties prenantes et transparence. L’inclusion et la transparence sont des éléments clés pour la qualité et la légitimité du processus d’examen. Jusqu’à présent, le processus a fonctionné conformément à ces principes, notamment par le biais de réunions du Mécanisme d’examen ouvertes à toutes les parties prenantes, programmées à des heures convenant à la fois à La Haye et à New York, et avec interprétation en français. Cependant, la discussion des recommandations des experts a été conduite au sein de plusieurs facilitations, qui n’ont pas toutes bénéficié de ces dispositions.

Il est également possible de faire plus l’année prochaine pour favoriser un véritable engagement des groupes de la société civile. En particulier, les ONG des pays membres de la CPI devraient être incluses le plus tôt possible dans l’évaluation des recommandations qui concernent directement leur travail. Des efforts plus concertés pourraient être faits pour les inclure dans le fonctionnement des plates-formes existantes, en les informant à l’avance du calendrier et en traduisant les documents clés. Un grand nombre des recommandations pour lesquelles les ONG ont une expérience pratique du travail de la Cour sont celles qui sont adressées à la Cour pour évaluation. Des discussions dédiées avec ces groupes sur les questions qui pourraient bénéficier de leur expertise, concernant la sensibilisation et la présence sur le terrain par exemple, devraient être organisées pour aider à contribuer à l’évaluation de ces recommandations par la Cour.

• Éviter la bureaucratisation au sein des discussions de l’Assemblée. Dans sa contribution sur le Plan d'action exhaustif, Human Rights Watch a mis en garde contre la bureaucratisation du processus.[11] L’insistance à ce que les États examinent toutes les recommandations, même celles qui ont été attribuées à la Cour pour évaluation, a généré un nombre important de réunions en un temps très court. Il a été difficile pour les États parties et les organisations de la société civile de suivre et de s’engager de manière significative dans les discussions en raison de contraintes de capacité. Bien que l’évaluation des recommandations des experts soit un exercice intrinsèquement complexe qui exige du temps et une organisation minutieuse, il est essentiel de s’assurer que les processus qui pourraient déjà être initiés ou avancés par la Cour et les États parties ne soient pas entravés. En structurant leurs discussions l’année prochaine, les États parties devraient s’assurer de disposer d’un temps suffisant pour évaluer ensemble les recommandations adressées à l’Assemblée. En ce qui concerne les recommandations adressées à la Cour, les États parties devraient limiter leur rôle au suivi des progrès de l’évaluation de la Cour et, le cas échéant, de sa mise en œuvre.

Recommandations à l’Assemblée et aux États parties de la CPI

• Affirmer, lors des déclarations du débat général, de la plénière d’examen et d’autres points adaptés de l’ordre du jour, le soutien continu au processus d’examen et au respect de l’indépendance judiciaire de la Cour et du Bureau du Procureur lors des discussions sur le processus d’examen de l’année prochaine ;
• Continuer à améliorer l’inclusion et la transparence, eu égard notamment à l’organisation de la programmation et de l’interprétation, et en encourageant la Cour à prévoir en amont la consultation de la société civile sur les recommandations concernant la Cour et qui présentent un intérêt particulier pour leur expertise ;
• Prendre note, lors des déclarations au débat général, de la résolution sur le processus d’examen, et de la plénière d’examen, du risque de bureaucratisation du processus et appeler les acteurs de la Cour à continuer à améliorer leur approche de l’évaluation et de la mise en œuvre des recommandations pour s’assurer que le processus n’entrave pas les progrès ; et
• Donner la priorité aux recommandations dans les programmes de travail de l’année prochaine, qu’il s’agisse du Mécanisme d’examen ou des facilitations des groupes de travail auxquels participent les États parties pour son évaluation, tout en donnant à la Cour le temps et l’espace nécessaires pour mener en parallèle son évaluation des recommandations qui relèvent de sa seule compétence.

C. Gouvernance unifiée

Le Rapport des experts a formulé plusieurs recommandations sur la gouvernance unifiée, notamment en proposant un « Modèle des Trois Strates de Gouvernance » (Recommandations 1 à 11 des experts). Bien que le Mécanisme d’examen ait entamé des discussions initiales sur ces questions, une discussion de fond sur ces recommandations aura très probablement lieu au cours du premier semestre 2022, comme indiqué dans le Plan d’action exhaustif. Cette discussion concerne également d’autres recommandations (par exemple, celles relatives à l’élection du greffier, voir ci-dessous). 

À l’occasion des discussions qui débuteront l’année prochaine, nous exhortons les États parties à examiner attentivement le modèle des trois strates de gouvernance proposé par les experts en vue de préserver l’indépendance judiciaire de la Cour et du Bureau du Procureur. Étant donné que la Cour a pour mandat de demander aux plus puissants de rendre des comptes, les États parties de la CPI et les parties prenantes doivent être attentifs en permanence au risque d’ingérence. Nous présentons ci-dessous nos premières réflexions sur ce sujet important.

Premièrement, le Rapport d’experts a fondé son modèle des trois strates de gouvernance sur la nature double de la Cour, à la fois entité judiciaire (« CPI/Cour ») et organisation internationale (« CPI/OI »).[12] Si cette distinction peut être utile pour séparer de manière claire les différentes fonctions de l’institution, elle ne reflète peut-être pas assez fidèlement son fonctionnement. La Cour ne travaille pas en silos isolés et ses opérations impliquent une interaction entre les différentes strates identifiées par les experts. Par exemple, la capacité du Bureau du Procureur à recruter et à conserver un personnel suffisamment qualifié a un impact direct sur la réalisation de son activité de poursuites judiciaires. Par conséquent, le modèle des trois strates de gouvernance peut ne pas offrir les garanties adéquates pour l’indépendance de la Cour en matière de justice et de poursuites.  

Deuxièmement, pour les questions liées à la « CPI/OI », le Greffier serait, selon le modèle des trois strates de gouvernance proposé, responsable de l’élaboration et de la mise en œuvre de tous les processus et politiques administratifs. Même si le Greffier doit consulter d’autres directeurs, il resterait le décideur ultime pour tous les services administratifs (Recommandations 4 et 9 des experts), et serait apparemment responsable devant l’Assemblée dans l’exercice de ses activités.[13] Pour les autres fonctions, le Greffier resterait responsable devant le Président.

De notre point de vue, les États parties devraient faire preuve d’une grande prudence dans l’adoption de toute mesure visant à reconsidérer la relation entre l’Assemblée et le Greffier. L’Auditeur externe de la Cour s’est notamment écarté des recommandations du Groupe d’experts, en suivant le principe selon lequel il devrait maintenir inchangés les rôles respectifs des directeurs.[14] En l’absence de garanties suffisantes, le contrôle exercé par l’Assemblée pourrait conduire à l’érosion de l’indépendance essentielle dont la Cour a besoin pour s’acquitter de son mandat de manière efficace et crédible.

Troisièmement, le Groupe d’experts indépendants a également recommandé que le Bureau du Procureur délègue au greffe les questions liées à l’administration organisationnelle de la Cour afin de permettre une gestion plus efficace des ressources et d’éviter les doubles emplois ou les chevauchements avec les activités déjà réalisées par le greffe (Recommandation 6 des experts). Bien que nous soyons d’accord avec la nécessité de rationaliser certaines activités administratives, nous sommes préoccupés par le fait que, sans garantie adéquate, la centralisation de certains services au sein du greffe (tels que les ressources humaines du BdP) pourrait augmenter les possibilités d’ingérence.

En somme, l’effet combiné de la centralisation des fonctions administratives au sein du greffe et le droit de regard simultanément donné à l’Assemblée sur le Greffier dans l’exercice de ses fonctions pourrait potentiellement donner à l’Assemblée une influence indue sur le BdP et le pouvoir judiciaire. Cette approche serait également incompatible avec la lettre et l’esprit du Statut de Rome, dans lequel les États parties se sont délibérément écartés des précédents ad hoc, en investissant le Procureur des « pleins pouvoirs » dans la gestion de son bureau (art. 42(2)) et le président d’un pouvoir de contrôle sur le Greffier (art. 38 et 43(2), entre autres).[15] Bien que le Groupe d’experts indépendants ait soulevé des préoccupations valables concernant la coordination interne de la Cour, nous pensons que nombre de ces préoccupations peuvent être résolues par la mise en œuvre de recommandations spécifiques par la Cour, sans qu’il soit nécessaire de procéder à une refonte de la gouvernance et à un éventuel amendement du Statut de Rome.

II. Soutien politique

Ces dernières années ont été marquées par plusieurs politiques d’opposition active à la Cour. Les sanctions américaines visant les fonctionnaires de la Cour ne sont qu’un exemple parmi d’autres d’attaques manifestes et inconsidérées contre la Cour.[16] Si l’annulation de ces sanctions punitives par le président américain Joe Biden a permis d’apaiser les tensions autour de la Cour,[17] cette dernière continue, avec ses partisans, de faire l’objet de menaces (manifestes ou implicites). Aussi longtemps que la CPI fera son travail, elle s’attirera une opposition politisée dont les sources sont multiples, et qui ne pourra être surmontée que par le soutien déterminé et créatif des États parties.

Il y a d’importantes leçons à tirer de la façon dont les États parties se sont ralliés à la Cour pour organiser sa défense, notamment par leurs déclarations conjointes.[18] En particulier, le langage de la résolution Omnibus réitérant l’engagement de l’Assemblée à préserver l’intégrité du Statut de Rome sans se laisser décourager par les menaces et les mesures contre la Cour, a servi de modèle important pour ces déclarations. Le rapport du Groupe d’experts reconnaît ces réalités en recommandant que « l’AEP et les États parties... élaborent une stratégie pour répondre aux attaques contre la Cour par des États non parties », quoique l’expérience passée montre que l’opposition peut aussi venir des États parties. Cette recommandation (Recommandation 169 du des experts) a été discutée au sein du Mécanisme d’examen en octobre et a été fortement soutenue par la Présidente de l’Assemblée, Silvia Fernández di Gurmendi. Les États parties devraient saisir l’occasion de mettre rapidement en œuvre cette recommandation en demandant au Bureau de charger les points focaux pour la non-coopération d’explorer plus avant et de développer un processus de gestion des crises, et ce dès l’année prochaine, à temps pour que la mesure puisse être présentée à la vingt-et-unième session de l’Assemblée.

Recommandations aux États parties de la CPI

• Exprimer, dans les déclarations du débat général, un soutien ferme au mandat critique de la CPI en tant que tribunal essentiel de dernier recours, chargé de garantir le principe de l’application impartiale de la loi ;
• Attirer l’attention, dans les déclarations du débat général et lors de la plénière sur la coopération, sur l’importance pour toutes les victimes d’avoir accès à la justice et sur la nécessité de renforcer les capacités de la Cour par un soutien pratique et politique accru, ainsi que d’investir dans la complémentarité positive ;
• Conserver et renforcer le langage existant dans la résolution Omnibus, qui réitère l’engagement de l’Assemblée à préserver l’intégrité du Statut de Rome sans se laisser décourager par les menaces et les mesures contre la Cour, ses fonctionnaires et ceux qui coopèrent avec elle ;
• Appeler, dans les déclarations du débat général et les interventions en plénière sur la coopération, à une mise en œuvre rapide de la recommandation 169 des experts par une action rapide du Bureau dès l’année prochaine, pour charger les points focaux pour la non-coopération d’explorer un processus et « développer une stratégie pour répondre aux attaques contre la Cour…  et… être  préparés  à s’exprimer en faveur de la Cour » ; et
• S’engager à soutenir concrètement la Cour, lors du débat général ou de la session plénière de coopération, y compris en travaillant à l’achèvement d’accords-cadres.

III. Protéger l’espace de la société civile

Il est essentiel de reconnaître, comme le fait le libellé de la résolution Omnibus mentionnée ci-dessus, que non seulement la Cour et ses fonctionnaires, mais aussi ceux qui coopèrent (ou sont perçus comme coopérant) avec elle sont confrontés à des menaces.

L’Assemblée reconnaît depuis longtemps que le partenariat unique entre États et ONG est fondamental pour le succès du système du Statut de Rome. Les ONG ont joué un rôle crucial dans la création de la Cour et, dans le cadre de leurs mandats respectifs, elles continuent de jouer de multiples rôles au sein du système du Statut de Rome. Il s’agit notamment de plaider en faveur de la ratification et de la mise en œuvre du traité, de faire pression sur les fonctionnaires de la Cour et sur l’Assemblée des États parties pour qu’ils prennent des décisions politiques, budgétaires et législatives judicieuses afin de garantir l’équité, l’efficacité et l’indépendance de la Cour, d’aider les victimes et les accusés à faire valoir leurs droits devant la Cour, de promouvoir le soutien politique et la coopération pratique avec la Cour et de défendre l’indépendance de la Cour en matière de justice et de poursuites, contre les pressions qu’elle subira invariablement de la part d’intérêts opposés à la responsabilité. Les ONG font souvent l’objet de pressions et de menaces, précisément en raison de leur rôle de défenseur de la justice devant cette Cour. Le gouvernement israélien a récemment désigné d’importants groupes de la société civile palestinienne comme des « organisations terroristes » dans le but de mettre un terme à leur action en faveur des droits humains. Certaines de ces organisations ont fait campagne pour une enquête de la CPI en Palestine.[19] 

Étant donné que les menaces qui visent les défenseurs des droits humains du fait de leur plaidoyer en faveur de la justice peuvent viser à faire dérailler le mandat de la Cour, l’Assemblée et les États parties doivent intégrer les réponses aux attaques contre la société civile dans leurs stratégies plus larges pour faire face à l’obstruction du travail de la CPI.

L’Assemblée devrait également servir de modèle pour soutenir l’espace de la société civile.

Compte tenu des limitations des réunions en présentiel pendant la pandémie de Covid-19, l’adaptation des méthodes de travail de l’Assemblée a, à certains égards, élargi l’espace de la société civile. Les ONG du monde entier ont pu participer à des réunions virtuelles des groupes de travail de New York et de La Haye, ainsi qu’au Mécanisme d’examen.

Dans le même temps, cependant, nous sommes préoccupés par ce qui semble être une érosion certaine des pratiques de l’Assemblée en matière de transparence et de participation de la société civile. Des discussions importantes se déroulent de plus en plus souvent au sein du Bureau de l’Assemblée, qui, traditionnellement, n’est ouvert ni aux États parties ni aux observateurs. En outre, l’élaboration du processus de « vérification diligente » pour l’élection du Procureur adjoint s’est faite en l’absence de toute consultation avec les ONG, malgré la campagne concertée menée par plusieurs groupes pour mettre en avant cette question lors de l’élection du Procureur. Les décisions initiales concernant les dispositions prises pour la session de l’Assemblée de cette année, qui ont imposé de sévères contraintes à la participation de la société civile et qui, à leur tour, affecteront le caractère public de la session, ont été prises sans consultation préalable des ONG. Depuis plusieurs années, la facilitation du budget de l’Assemblée est fermée à la participation des ONG, ce qui les a exclues de l’examen, cette année, des recommandations du Groupe d’experts sur le processus budgétaire.

Recommandations aux États parties de la CPI

• Reconnaître, dans les déclarations du débat général et à d’autres occasions au cours de la session de l’Assemblée, le rôle essentiel des organisations de la société civile concernant la Cour et des efforts plus larges visant à garantir la justice pour les victimes, et condamner les efforts déployés par d’autres acteurs pour empêcher le travail de défense des droits humains ou étouffer la voix des ONG ; et 
• Demander, dans les déclarations du débat général et à d’autres occasions pendant la session de l’Assemblée, d’accroître l’espace de la société civile dans les procédures de l’Assemblée.

IV. Élections

L’une des principales responsabilités des États parties de la CPI est de veiller à ce que la Cour bénéficie d’un leadership de la plus haute qualité parmi ses représentants élus. Au cours de l’année écoulée, les États parties ont fait des efforts pour améliorer les procédures d’élection, notamment en ce qui concerne le Procureur adjoint et le Greffier. En plus des développements abordés ci-dessous, le Bureau de l’Assemblée a réalisé des avancées avec un exercice de retour sur expérience, mandaté par l’Assemblée dans le cadre de l’élection du Procureur en février 2021. Les États parties ont aussi poursuivi les discussions, notamment sur les recommandations correspondantes du Groupe d’experts, dans le cadre de la facilitation de l’examen de la procédure de nomination et d’élection des juges. Ces deux processus sont essentiels pour améliorer les futures élections et se poursuivront en 2022. 

A. L’élection des Procureurs adjoints et la nécessité d’un mécanisme de filtrage permanent

Lors de la prochaine session de l’Assemblée, les États parties de la CPI éliront le ou les procureurs adjoints de la Cour. Le Procureur a demandé à l’Assemblée d’élire deux Procureurs adjoints et a présenté deux listes distinctes de candidats à l’attention des États parties.[20] Bien que les États parties ne prendront une décision formelle sur l’élection de deux Procureurs adjoints qu’après avoir conclu les négociations sur le budget-programme 2022 de la Cour pendant la session de l’Assemblée, on s’attend à ce que les États parties approuvent les ressources nécessaires pour financer deux postes de Procureur adjoint.

Ce sera la première fois que la Cour aura deux Procureurs adjoints depuis 2007. Selon un plan de réorganisation présenté par le Procureur, chaque Procureur adjoint dirigera un pilier distinct au sein du Bureau du Procureur. Ces piliers intégreront les fonctions du Bureau dans chaque situation, de l’examen préliminaire aux appels, plutôt que de diviser ces fonctions entre des divisions distinctes de coopération, d’enquête et de poursuites.[21] Il sera important d’assurer la cohérence entre le travail des deux piliers et de limiter la concurrence entre les piliers pour les ressources, étant donné l’écart important entre la charge de travail et le budget fourni par les États parties.

Si le Procureur a présenté deux listes distinctes de candidats – l’une composée entièrement de femmes et l’autre d’avocats francophones ou d’avocats ayant une expérience en droit civil – on ne sait pas encore si les États parties éliront un candidat de chaque liste ou deux candidats des deux listes. Des tables rondes publiques avec les candidats, co-animées par des représentants de l’Assemblée et de la société civile, se sont tenues le 15 novembre 2021. [22]

Pour ces élections, le Bureau de l’Assemblée a, par certains côtés, cherché à combler une lacune notable dans l’élection du Procureur en 2020-2021 : l’absence d’un contrôle professionnel visant à évaluer la « haute considération morale » des candidats, une condition requise pour le Procureur par le Statut de Rome de la CPI, et que les Procureurs adjoints doivent également remplir. En l’absence d’une approche globale pour la vérification lors de la récente élection du Procureur, des informations sur les qualifications des candidats ont circulé sur les réseaux sociaux et auprès du grand public, sans qu’il y ait de processus permettant de recevoir et d’évaluer les plaintes pour mauvaise conduite.[23]

Cette année, le Bureau de l’Assemblée a approuvé un processus de « vérification diligente » convenu entre le Président de l’Assemblée des États parties de la Cour et le Procureur. Le processus consistait en un questionnaire destiné aux candidats, des vérifications des antécédents supervisées par le Procureur et la possibilité pour le mécanisme de contrôle indépendant de la Cour d’évaluer toute allégation de mauvaise conduite soumise par voie confidentielle à l’encontre des candidats présélectionnés.[24]

Bien qu’il s’agisse d’un pas en avant, ce processus de vérification diligente a été mis en place rapidement et sans consultation de la société civile. Les États parties devraient maintenant saisir l’occasion de développer, par le biais de consultations approfondies, notamment avec des experts en processus de contrôle, un mécanisme permanent de contrôle pour les élections de tous les fonctionnaires de la CPI et de l’AEP. Un processus permanent – plutôt que le développement continu de procédures ad hoc – offrira une certitude aux candidats et aux États parties et augmentera la transparence et la confiance dans les processus d’élection de la CPI. L’élaboration d’un processus permanent pourrait tenir compte des différentes approches de contrôle appropriées pour différentes élections. Par exemple, le processus pourrait faire la distinction entre l’élection des fonctionnaires de la CPI, notamment le Procureur, les juges et le Greffier, et celle des membres de l’AEP, notamment le Comité du budget et des finances, le Conseil de direction du Fonds au profit des victimes et le Comité consultatif des candidatures.

B. Rôle de l’AEP dans l’élection du Greffier

Lors de la prochaine session de l’Assemblée, les États parties devraient adopter une décision concernant l’élection du prochain Greffier de la Cour en 2023. Le Groupe d’experts a recommandé que l’élection du Greffier soit plus approfondie et que les États parties renforcent leur rôle dans cette élection (recommandation 76 des experts). Cette recommandation est liée au modèle des trois strates de gouvernance proposé par le Mécanisme d’examen, dans lequel le Greffier serait directement responsable devant l’AEP des fonctions associées à la « CPI/OI », qui constitue le niveau 3 (voir note 12 ci-dessus).

La recommandation du Groupe d’experts, si elle est mise en œuvre, rendrait l’Assemblée responsable du vote de confirmation d’une liste restreinte de candidats au poste de greffier, établie avec l’aide d’un comité d’experts. Le Greffier serait alors élu par les juges à partir de cette liste restreinte. En vertu du Statut de Rome, l’Assemblée ne joue actuellement aucun rôle dans la sélection des candidats au poste de greffier, cette tâche étant confiée à la présidence de la Cour. L’Assemblée fait des recommandations sur la liste, bien que jusqu’à présent ces recommandations aient porté sur des critères généraux.[25] Comme indiqué ci-dessus, le Greffier rend compte au président de la Cour et non à l’Assemblée.

Les États parties n’ont pas encore terminé leur évaluation de cette recommandation et poursuivront les discussions en 2022. Mais dans le même temps, la décision approuve l’avis du Groupe d’experts selon lequel la participation des États parties à l’élection du Greffier devrait effectivement être renforcée. Elle appelle à des tables rondes publiques avec les candidats au poste de greffier, suivies d’un examen des candidats au sein du groupe de travail de La Haye et de l’adoption d’un rapport et de recommandations à soumettre à la prochaine session de l’Assemblée. Elle demande également au Bureau de mettre en place un processus de « vérification diligente » pour examiner les candidats à l’élection. [26]

Cette décision d’approuver un rôle plus important pour les États parties est prématurée. L’élection du Greffier devrait se faire de manière plus approfondie, en incluant des étapes telles que des tables rondes publiques et un processus d’approbation – même si un mécanisme permanent créé à cet effet, plutôt qu’un autre processus ad hoc, pourrait à cet égard être utile et préférable. Cependant, les États parties doivent examiner attentivement si les changements apportés à la relation entre l’AEP et le Greffier sont susceptibles de mettre en péril l’indépendance de la Cour en matière de justice et de poursuites (surtout s’ils sont combinés à la recommandation que le Greffier ait directement à rendre compte à l’Assemblée). Les États parties devraient d’abord évaluer les recommandations du Groupe d’experts sur la « gouvernance unifiée » avant de renforcer leur rôle dans le processus d’élection du Greffier. En outre, toute décision concernant l’adaptation du processus d’élection pourrait bénéficier des leçons tirées de l’exercice actuellement en cours pour l’élection du Procureur en 2020-2021.

Recommandations à l’Assemblée et aux États parties de la CPI

• Veiller à ce que l’élection du ou des procureurs adjoints soit strictement fondée sur le mérite, en tenant compte des critères suivants :
  • Engagement envers la CPI et sa mission en tant qu’institution qui transcende tout intérêt étatique, politique ou professionnel particulier ;
  • Excellence démontrée dans la conduite de procédures pénales complexes et internationales ;
  • Expérience avérée en matière d’indépendance, d’équité et d’impartialité dans l’application de la loi, en particulier face à des pressions politiques ;
  • Haute considération morale ;
  • Maîtrise du Statut de Rome et du droit pénal international ;
  • Manifester des capacités de gestion pour diriger un personnel nombreux et diversifié ;
  • Accroître la diversité de genre dans la haute direction du Bureau du Procureur ; et
  • Expérience de la mise en œuvre de changements dans la culture institutionnelle.
• S’engager, dans les déclarations du débat général, à éviter les négociations concernant l'attribution des voix lors des élections de la CPI ; et
• Mandater le Bureau, par le biais de la résolution Omnibus, pour développer, en consultation avec des experts et toutes les parties prenantes, une proposition pour l’établissement d’un mécanisme de contrôle permanent pour les fonctionnaires élus de la CPI et de l’AEP, qui serait adoptée lors de la vingt et unième session de l’Assemblée.

V. Garantir des ressources adéquates et définir une vision stratégique

A.  Transformer le dialogue sur l’investissement dans la justice internationale

Les États parties de la CPI décideront, lors de la session de l’Assemblée, du budget de la Cour pour l’année à venir. Pour 2022, à l’exclusion du paiement du prêt de l’État hôte, la CPI a demandé 158,81 millions d’euros, soit une augmentation de 9,7 % par rapport au budget de 144,67 millions d’euros approuvé pour 2020.[27]

Le Comité du budget et des finances a recommandé un certain nombre de coupes budgétaires dans la proposition de la Cour. Si elles sont adoptées, le budget de la Cour s’élèvera à 152 millions d’euros, soit une augmentation de 5 % par rapport à l’année dernière.[28] Au cours de cette année, les États parties ont été confrontés à des problèmes potentiels de liquidités qui pourraient compromettre le fonctionnement de la Cour en raison du non-paiement par certains États parties de leurs contributions.[29] Le Comité du budget et des finances a qualifié cette question de « préoccupation stratégique ». Compte tenu de ces arriérés, et malgré la nécessité d’augmenter les ressources nécessaires pour « faire face à l’accroissement du nombre de procès, à la mise en œuvre des recommandations de  l’Examen par  des  experts  indépendants  et  de  la  restructuration  du  Bureau  du Procureur », le Comité a indiqué que « les augmentations du budget se limiteront à l’essentiel uniquement et, en premier lieu, les économies internes, les efficiences et la définition de priorités serviront à faire face aux exigences essentielles ».[30]

Si des efforts supplémentaires devront être déployés en permanence pour régler les arriérés par le biais de mesures renforcées au sein de l’Assemblée afin de garantir des paiements en temps voulu, l’année 2021 a une fois de plus démontré que le budget approuvé de la Cour est loin d’être suffisant pour faire face à sa charge de travail. L’ancienne Procureure, Fatou Bensouda, a pratiquement mis en veilleuse deux enquêtes potentielles dans les situations du Nigeria et de l’Ukraine, en invoquant des contraintes de ressources.[31] Le Procureur actuel, Karim Khan, a invoqué les ressources limitées dont son bureau dispose « face à l'ampleur et à la nature des crimes relevant de la compétence de la Cour » pour justifier sa décision de donner la priorité aux crimes commis par les Talibans et l’État islamique s’il devait reprendre les enquêtes en Afghanistan, tout en écartant de ses priorités les crimes commis par d’autres acteurs.[32] Pour que la justice soit impartiale, il est important que sa mise en œuvre ne soit pas limitée par les ressources. Les États parties sont ceux qui peuvent créer les conditions permettant à la Cour de réaliser pleinement son mandat ambitieux et d’éviter les approches trop sélectives.

Face à ces problèmes, certains États parties continuent d’insister sur des approches de « croissance zéro ». Le Royaume-Uni, l’Allemagne, la France, l’Espagne, l’Italie et le Japon ont introduit une formulation, adoptée par la suite dans le cadre de la facilitation de l’aide judiciaire du Groupe de travail de La Haye pour la résolution Omnibus, visant à limiter l’examen de la politique d’aide judiciaire de la Cour aux propositions qui peuvent être financées « dans le cadre des ressources existantes » [33], une formulation qui contredit expressément la Recommandation 328 de l’Examen des experts.

Il est clair que les négociations budgétaires annuelles ne suffiront pas à soutenir le dialogue nécessaire pour évaluer les ressources nécessaires pour permettre à la Cour de mieux s’acquitter de son mandat. L’Examen des experts indépendants a recommandé à la Cour, aux États parties et à la société civile de discuter ensemble « de la vision stratégique de la Cour pour les dix années à venir », ce qui devrait « notamment aboutir à un accord sur le niveau d’activité attendu à l’horizon prévu et sur les mesures requises pour graduellement atteindre ce niveau (en termes de ressources, de coopération, et d’évolution institutionnelle) » (Recommandation 363 des experts).

S’inspirant de cette recommandation – qui sera évaluée par le Mécanisme de révision au cours du premier semestre de 2022, conformément au Plan d’action exhaustif – l’Assemblée devrait convoquer une conférence des parties prenantes visant à soutenir l’élaboration par la Cour de cette vision stratégique, qui coïnciderait avec le vingt-cinquième anniversaire du Statut de Rome en 2023. Cette conférence pourrait s’inspirer du bilan réalisé avec succès lors de la conférence de révision de Kampala en 2010, préparée par les points focaux nommés par le Bureau, en étroite coordination avec la Cour et la société civile.[34] L’articulation d’une telle vision pourrait fournir une plate-forme pour renouveler la réflexion des États parties sur les ressources budgétaires nécessaires, sur la manière dont ces ressources pourraient être mises à disposition et sur le calendrier. Les discussions pourraient également porter sur la relation entre le financement de la CPI et d’autres éléments du système du Statut de Rome, notamment l’aide à l’état de droit pour soutenir les autorités nationales par le biais de la complémentarité positive et le financement des mécanismes de l’ONU qui jouent un rôle de plus en plus important dans la collecte des preuves et la préparation des enquêtes et des futures poursuites. Pour assurer une préparation suffisante, le Bureau devrait agir au début de 2022 pour nommer des points focaux. 

Recommandations à l’Assemblée et aux États parties de la CPI

• Mandater le Bureau, par le biais de la résolution Omnibus, pour qu’il nomme des points focaux chargés de donner la priorité, dans le cadre du suivi du rapport de l’Examen par des experts indépendants, à l’examen d’un processus mené par la Cour pour définir une vision stratégique décennale pour la Cour, notamment sur le niveau des ressources nécessaires ;
• Examiner les recommandations du Comité du budget et des finances, adopter un budget 2022 pour la Cour suffisant pour assurer la mise en œuvre efficace de son mandat, et réapprovisionner le fonds de roulement et le fonds pour imprévus ; et
• Affirmer, dans les déclarations faites lors du débat général, pendant les négociations budgétaires et à d’autres moments pertinents de la session de l’Assemblée, qu’il est important de veiller à ce que la Cour dispose de ressources adaptées pour faire face à la demande croissante de responsabilité, et demander des améliorations au processus budgétaire actuel à cette fin, tout en rejetant une approche de croissance nominale zéro pour le budget de la CPI.

B. Fonds fiduciaire pour les visites familiales

Le droit international reconnaît le droit de toute personne détenue à des visites familiales.[35] La présidence de la CPI, dans une décision judiciaire de mars 2009, a estimé que la CPI a une obligation positive de financer les visites familiales des personnes indigentes afin de donner effet à leur droit aux visites familiales. En novembre 2009, cependant, l’Assemblée a adopté une résolution réaffirmant la position de nombreux États parties, à savoir que « selon le droit et les normes en vigueur, le droit aux visites familiales ne comporte pas de droit corrélatif à ce que ces visites soient payées par l’autorité détentrice ou toute autre autorité ».[36] En 2010, l’Assemblée a créé un Fonds d’affectation spéciale pour les visites familiales aux détenus indigents afin que ces visites soient désormais entièrement financées par des contributions volontaires.[37]

Malheureusement, les États parties n’ont depuis lors pas donné suite à la création du Fonds d’affectation spéciale, dont le solde est parfois tombé à zéro. Cette année, une ONG soutenue par l’Union européenne a apporté une contribution volontaire au fonds.[38] Le financement volontaire de l’activité judiciaire quelle qu’elle soit soulève des problèmes importants, étant donné les défis auxquels d’autres tribunaux dépendant de financements volontaires ont été confrontés pour maintenir leurs activités. Permettre aux droits de la défense de dépendre d’un financement volontaire est une abdication de la responsabilité de l’État partie.

Recommandation aux États parties de la CPI

• Exprimer leur préoccupation, dans les déclarations du débat général, les négociations budgétaires et d’autres occasions au cours de la session de l’Assemblée, sur le mécanisme de financement existant pour les visites des familles des détenus indigents et demander la nomination d’un facilitateur dédié au sein des groupes de travail du Bureau pour examiner cette question l’année prochaine.