Les États parties au Statut de Rome de la Cour pénale internationale (CPI) se réuniront du 5 au 10 décembre 2022 à La Haye, lors de la session annuelle de l’Assemblée des États parties (AEP).[1]

Cette année a été marquée par le 20ème anniversaire, en juillet, de l’entrée en vigueur du Statut de Rome, le traité fondateur de la CPI. La session de l’Assemblée se déroule à un moment où le rôle de la Cour fait l’objet d’une attention renouvelée. L’extension du conflit en Ukraine en février 2022 a suscité une forte réaction de la communauté internationale, à travers notamment l’activation rapide de plusieurs mécanismes susceptibles de contribuer à ce que la justice soit rendue aux victimes de crimes internationaux graves.[2]  Le 2 mars, le Procureur de la CPI a annoncé l’ouverture de l’enquête sur la situation de l’Ukraine, suite à un nombre de renvois sans précédents d’États parties.[3] 

La situation en Ukraine offre de nouvelles opportunités, tout en posant des défis à la Cour et, plus largement, au projet de justice internationale. D’une part, le renvoi à la CPI a suscité un soutien inédit en faveur de la nécessité de rendre compte des crimes internationaux graves et a mis en évidence la pertinence de la CPI en tant que pierre angulaire du vaste système judiciaire envisagé par le Statut de Rome. D’autre part, elle a mis en évidence les inégalités d’accès des victimes à la justice. Par exemple, les États parties ont été lents à combler un déficit croissant des ressources disponibles de la Cour, même après que le précédent procureur eut clairement indiqué que le budget limité de la Cour était un facteur limitant l’accès des victimes à la justice. En revanche, après l’ouverture de l’enquête sur l’Ukraine, certains États parties ont répondu avec enthousiasme à l’appel du Procureur à des contributions volontaires pour soutenir le travail du Bureau, en liant parfois explicitement leurs contributions à leur soutien politique à l’enquête sur l’Ukraine. 

Afin de profiter de la dynamique actuelle tout en améliorant le soutien au système de justice internationale dans le monde entier, Human Rights Watch a établi une « check-list » de cinq domaines d’action possibles pour tous les gouvernements, à savoir :

1. Soutenir les tribunaux qui jugent les crimes internationaux graves ;
2. Élargir l’adhésion à la CPI ;
3. Criminaliser et poursuivre les crimes internationaux graves à l’échelle nationale ;
4. Assurer à toutes les victimes de crimes internationaux graves un accès équitable à la justice ; et
5. Limiter l’utilisation du veto du Conseil de sécurité de l’ONU dans les cas où des crimes internationaux graves sont commis.[4]

Human Rights Watch appelle les gouvernements qui soutiennent la justice à se référer à cette liste d’actions à mener pour déterminer où ils sont susceptibles de renforcer leur engagement. Lors de la prochaine session de l’Assemblée, les États parties auront en effet l’occasion d’avancer sur un certain nombre de ces points, en rapport avec le travail de la CPI, notamment en s’assurant que la Cour dispose du soutien dont elle a besoin pour remplir son mandat de manière efficace et cohérente dans toutes les situations relevant de sa compétence. L’engagement politique nouveau envers la CPI, qui découle de l’intérêt d’un nombre important d’États parties pour la résolution du conflit généralisé en Ukraine, doit se traduire par un solide soutien financier, politique et pratique au mandat de la Cour au niveau mondial. Rien que cette année, en plus de l’Ukraine, le Procureur a cherché à faire avancer les enquêtes aux Philippines et au Venezuela, et a reçu l’autorisation de reprendre l’enquête en cours sur l’Afghanistan. Le Bureau du Procureur (BdP) a officiellement clôturé ses examens préliminaires en Colombie et en Guinée par respect pour les procédures nationales, tout en affichant sa détermination à continuer à faire un suivi des progrès accomplis en vue de rouvrir ces examens dans l’éventualité où des procédures crédibles feraient défaut. [5] Et bien que le BdP ait indiqué qu’il pourrait chercher à clôturer ses activités dans certaines de ses enquêtes au long cours, un travail important reste à accomplir dans toutes les situations traitées par la Cour afin de contribuer, dans sa globalité, à la mise en place d’une obligation de rendre des comptes et s’assurer du maintien durable de l’état de droit à l’échelle nationale.[6]

Cette note d’information fait des recommandations aux États parties pour la session de l’Assemblée dans les domaines prioritaires suivants : 1) assurer le soutien au mandat international de la Cour, notamment en changeant les termes du débat sur la question de l’investissement financier adapté dans le budget ordinaire de la Cour ; 2) faire avancer le processus de révision en cours fondé sur l’Examen du Groupe d’experts indépendants et organiser une conférence des parties prenantes à l’occasion du 25ème anniversaire de l’adoption du Statut de Rome ; 3) l’élection du Greffier et les mesures nécessaires au renforcement les élections à la CPI ; et 4) répondre aux menaces et aux entraves à la justice devant la CPI.

I. Réaliser le mandat international de la Cour

Entre mars et avril, la situation en Ukraine a été déférée à la Cour par le groupe d’États parties de loin le plus important à avoir pris une telle mesure à ce jour.[7] Le 7 mars, peu après sa décision d’ouvrir une enquête, le Procureur de la CPI a appelé les États parties à fournir à son bureau des ressources supplémentaires pour soutenir son travail dans toutes les situations, par le biais de contributions volontaires et de personnel mis à disposition gratuitement.[8] À cette fin, la Cour a mis en place un Fonds d’affectation spéciale destiné à soutenir le travail du BdP dans trois domaines spécifiques : l’utilisation d’outils et d’équipements technologiques avancés pour la collecte, l’analyse et le traitement des preuves ; la mise à disposition d’un soutien psychosocial aux témoins et aux survivants ; et le lancement d’enquêtes sur des crimes de violence sexuelle et sexiste et des crimes contre les enfants.[9] Le Fonds d’affectation spéciale est doté d’un montant théorique de 15 millions d’euros sur une durée limitée à trois ans.[10]

Le Comité du budget et des finances de l’Assemblée, un organe technique chargé d’examiner le projet de budget annuel de la Cour et de faire des recommandations à l’Assemblée en la matière, a indiqué que plusieurs États parties ont entretemps versé 8,6 millions d’euros environ au Fonds d’affectation spéciale et que l’Union européenne avait offert de verser 7,25 millions d’euros supplémentaires pour améliorer les outils technologiques utilisés par le Bureau pour la collecte, le traitement et le stockage des preuves.[11]  En outre, au 15 octobre, « un total de 74 experts nationaux issus d’organismes judiciaires, juridiques, militaires et d’application de la loi ont été affectés par les États parties sur une base de détachement pour l’ensemble des situations ».[12]

Bien que le Comité n’ait pas inclus de liste des États contributeurs, Human Rights Watch a pu constater, sur la base du suivi réalisé à partir d’informations disponibles publiquement, que la grande majorité des États contributeurs à ce jour semblaient faire partie du groupe États d’Europe occidentale et autres États, et des groupes régionaux d’États d’Europe orientale.[13] Ce constat vaut aussi pour 38 des 43 États parties qui ont déféré la situation de l’Ukraine à la CPI.[14]

Si la réponse positive des États parties de la CPI à la demande du Procureur témoigne d’un engagement fort en faveur de la justice, elle devrait également être le signe que la Cour ne dispose pas des ressources nécessaires pour remplir son mandat. Cette préoccupationa régulièrement été soulevée par les responsables de la Cour, et ce bien avant la généralisation du conflit en Ukraine.[15] En outre, le versement de ces contributions à une date proche de l’ouverture de l’enquête en Ukraine a donné des raisons de penser que le travail de la Cour était politisé, dès lors qu’il apparaissait qu’elles étaient destinées à soutenir le travail du BdP dans cette seule situation.[16] Bien que les contributions volontaires à la Cour ne puissent pas être affectées à une situation spécifique et que le Procureur ait souligné à plusieurs reprises que ces ressources supplémentaires allaient soutenir le travail de son bureau pour l’ensemble des situations, plusieurs États parties ont, dans leurs messages destinés au public, lié leurs contributions à la situation en Ukraine.[17] Cette approche pourrait nuire à la légitimité de la CPI, notamment dans le cadre de l’enquête sur l’Ukraine.

La prochaine session de l’Assemblée est une occasion unique pour les États parties de dissiper les perceptions relatives à la politisation du travail de la Cour. Cette année, les États parties devraient soutenir les engagements pris en faveur de la justice en fournissant à la Cour les ressources dont elle a besoin pour faire son travail. Les États parties ont les moyens d’envoyer un signal politique fort de soutien à la CPI, à son mandat international et au droit des victimes de crimes graves d’accéder à la justice, en renforçant le budget ordinaire de la Cour pour garantir que tous les organes de la Cour puissent effectuer leur travail de manière robuste et cohérente, dans toutes les situations.

Recommandations à l’Assemblée et aux États parties de la CPI

• Exprimer, dans les déclarations faites lors du Débat général et à d’autres occasions utiles, notamment lors de tout effort d’information du public entrepris par les différents gouvernements, leur soutien au mandat international de la CPI et s’engager à fournir à la Cour le soutien financier, politique et pratique dont elle a besoin pour remplir son mandat de manière robuste et cohérente, dans toutes les situations ;
• Inclure dans la résolution Omnibus des éléments de langage soulignant l’importance d’une application égale et cohérente du mandat de la Cour et s’engager à fournir à la Cour le soutien multidimensionnel dont elle a besoin pour atteindre cet objectif.
• Assister à l’événement co-organisé par Human Rights Watch, la Belgique, le Chili, l’Irlande et le Mexique, sur le thème « Renforcer l’obligation de rendre des comptes au niveau mondial : Mesures concrètes pour soutenir l’écosystème de la justice internationale ».

Documents de Human Rights Watch en rapport avec ce sujet

• « UE : Soutenir les efforts pour renforcer la justice internationale », communiqué de presse de Human Rights Watch, 23 mai 2022, https://www.hrw.org/fr/news/2022/05/23/ue-soutenir-les-efforts-pour-renforcer-la-justice-internationale
• « Soutenir la quête de justice pour les crimes graves internationaux », communiqué de presse de Human Rights Watch, 15 juillet 2022, https://www.hrw.org/fr/news/2022/07/15/soutenir-la-quete-de-justice-pour-les-crimes-graves-internationaux
• Nandita M. Chowdhury et Esti Tambay (Human Rights Watch), « Une journée pour réfléchir à la justice pénale internationale », Tribune de Human Rights Watch du 17 juillet 2022, https://www.hrw.org/fr/news/2022/07/17/une-journee-pour-reflechir-la-justice-penale-internationale

A. Garantir un niveau d’investissement adapté et redéfinir les termes du débat sur les ressources de la Cour

Les États parties de la CPI décideront du budget de la Cour pour l’année à venir lors de cette session de l’Assemblée. Pour 2023, à l’exclusion du paiement du prêt de l’État hôte, la CPI a demandé 183,24 millions d’euros, soit une augmentation de 21,1 % par rapport à son budget pour 2022, approuvé à hauteur de 151,26 millions d’euros.[18]  Le Comité du budget et des finances a recommandé un certain nombre de coupes dans la proposition de la Cour. Si cette recommandation est adoptée, le budget de la Cour s’élèvera à 176 millions d’euros, soit une augmentation de 16,3 % par rapport à l’année dernière.[19]

Pendant plus d’une décennie, l’insistance de certains États parties en faveur d’une approche strictede croissance nominale zéro pour fixer le budget de la Cour a fortement contribué à détourner les négociations budgétaires d’une discussion sur les investissements réels nécessaires à la Cour.. L’insuffisance des ressources de la Cour est devenue de plus en plus évidente.[20] Certains États parties qui ont adopté une position de croissance nominale zéro ont préalablement lié leur approche à une demande d'amélioration de l'efficience et de l'efficacité de la Cour.[21] Nous abordons ci-dessous la question du processus de révision pluriannuel, qui doit fournir un cadre commun à la Cour, aux États parties, à la société civile et aux autres parties prenantes, pour mieux évaluer les changements nécessaires, notamment en ce qui concerne l’augmentation des ressources.

Dans ce contexte, les États parties devraient saisir l'occasion de faire évoluer le débat en s'éloignant d'une course à la réduction arbitraire des dépenses, dans une optique de planification et de pérennité à plus long terme. Lors des négociations budgétaires et de la session de l'Assemblée, les États parties devraient souligner la nécessité de garantir aux victimes un accès égal à la justice dans toutes les situations de la CPI, en s'appuyant sur la dynamique générée par l'attention portée au travail de la CPI en Ukraine, et en exprimant leur volonté d'envisager cette année, et dans les années à venir, l'investissement nécessaire à la réalisation de cet objectif dans le budget ordinaire de la Cour.[AA1]

Outre les effets naturels de l’inflation dans le monde, la demande d’augmentation substantielle du budget de la Cour est le produit d’une augmentation substantielle de la charge de travail, tous organes confondus. Celle-ci comprend 10 enquêtes actives et au moins trois procès simultanés en 2023.[22] La Cour a réclamé des ressources supplémentaires dans un certain nombre de domaines clés, comme la protection des victimes et des témoins, la sensibilisation ou encore la présence de la Cour dans plusieurs pays, ainsi que pour la mise en œuvre de plusieurs recommandations du Groupe d’experts indépendants.[23] Parmi ces recommandations figurent la demande de personnel supplémentaire au sein de l’unité d’information publique du Procureur, et la poursuite de l’institutionnalisation des postes de point de contact pour l’égalité des sexes et de médiateur.[24]

Malgré ces évolutions positives, la proposition de budget met aussi en évidence des contraintes persistantes en matière de ressources, qui découlent d’années de sous-financement et pourraient gravement peser sur l’administration de la justice par la Cour :

• L’examen préliminaire de la situation au Nigeria, conclu par la précédente procureure qui avait décidé de ne pas donner suite à une demande d’ouverture d’enquête, en raison notamment des ressources limitées dont elle disposait, risque de rester en suspens[25] et la proposition de budget actuelle ne laisse présager aucune évolution de cette situation.[26] Il est intéressant de noter que la situation en Ukraine, qui est actuellement la plus grande enquête sur le rôle du Procureur, était dans une position identique avant la généralisation du conflit en février.[27]
• La relégation de l’enquête sur les crimes qui auraient été commis par les forces américaines et l’ancien gouvernement afghan dans le contexte de la situation en Afghanistan, que le Procureur a citée comme étant motivée en partie par des ressources limitées, demeure telle qu’elle dans la proposition de budget actuelle, avec un impact significatif sur l’accès des victimes à la justice.[28]
• En outre, alors que la Cour prévoit d’ouvrir de nouveaux bureaux en Ukraine, au Soudan, au Bangladesh et au Venezuela, la réduction de la présence de la Cour dans d’autres pays – en Géorgie et en Côte d’Ivoirenotamment – suscite des inquiétudes quant à la portée déjà limitée des actions menées auprès des communautés concernées ; des mandats d’arrêt sont en cours en Géorgie et le Procureur prévoit de prendre une décision concernant d’éventuelles poursuites en Côte d’Ivoire.[29] Plus généralement, la finalisation attendue des activités d’enquête du BdP dans certaines situations n’équivaut pas à la fin du travail du Bureau et plus généralement de la Cour dans ces situations, qui doivent continuer à faire l’objet d’un soutien adapté et bénéficier de ressources adéquates.

L’une des difficultés majeures des négociations budgétaires cette année semble être la persistance du manque de clarté des États parties sur la relation qu’ils établissent entre les contributions volontaires versées à la suite de la demande du Procureur en début d’année et le projet de budget de la Cour. S’il est important pour les États parties de mieux comprendre le lien qui existe entre ces deux aspects et plus particulièrement l’effet que ces contributions financières et en personnel ont concrètement sur le budget, les États parties devraient éviter les amalgames entre les deux et dissocier les différents objectifs servis par les contributions volontaires d’une part, et le budget d’autre part.

Les contributions volontaires ne constituent pas un modèle de financement durable et leur utilisation est très réglementée, tandis que le budget général soutient le travail de la Cour dans l’ensemble de ses organes, ce qui se traduit par plus de prévisibilité et de continuité.[30]

Les États parties qui ont, par le passé, adopté une approche stricte de croissance nominale zéro dans les négociations sur le budget de la Cour sont ceux qui ont contribué au Fonds d’affectation spéciale.[31] Les contributions volontaires ponctuelles destinées à soutenir le travail du BdP dans des domaines spécifiques et ne dispensent pas de l’obligation de fournir à la Cour les ressources dont elle a besoin dans le cadre de son budget ordinaire, qui lui permettent de maintenir les activités principales de tous ses organes.[32] Les États parties devraient éviter de sous-entendre que toute augmentation du budget, si elle est convenue cette année, est exceptionnelle ; au lieu de quoi, l’accent devait plutôt être mis sur le dialogue et des négociations budgétaires qui permettent à la Cour de faire valoir l’ensemble de ses besoins en ressources et aux États de répondre en conséquence, sans référence à des limitations de budget arbitraires, notamment à des approches strictes de croissance nominale zéro ou à des enveloppes budgétaires.

Enfin, en plus d’adopter un budget annuel qui garantira que tous les organes de la Cour disposent de ressources suffisantes pour remplir leurs rôles respectifs dans toutes les situations, les États parties devraient envisager d’augmenter le Fonds en cas d’imprévus. Ce fonds est destiné à couvrir toute dépense imprévue, comme celles qui découlent de l’exécution d’un mandat d’arrêt ou de l’ouverture d’une nouvelle enquête, et n’est donc pas inclus dans le budget annuel proposé par la Cour.[33]

La recommandation du Comité du budget et des finances de réapprovisionner le niveau théorique du fonds de 7 millions d’euros est une bonne nouvelle, mais ce niveau théorique devrait lui-même être augmenté afin de permettre à la Cour de répondre à des développements majeurs et de soutenir ses activités dans toutes les situations.[34] Cette approche serait également conforme à la Recommandation 141 de l’Examen des experts indépendants.[35]

Le Comité du budget et des finances a également recommandé de réapprovisionner le Fonds de roulement, qui a été créé pour répondre aux problèmes de liquidités à court terme de la Cour, dans l’attente de recevoir les contributions des États parties.[36]

Recommandations à l’Assemblée et aux États parties de la CPI

• Dans les déclarations faites lors du Débat général, des négociations budgétaires et à d’autres moments opportuns de la session de l’Assemblée, reconnaître l’inadéquation actuelle entre la charge de travail de la Cour et ses ressources, rejeter fermement les approches arbitraires, notamment une approche stricte de croissance nominale zéro, pour fixer le budget de la CPI et l’utilisation des contributions volontaires comme modèle de financement permanent, en faveur d’un dialogue ouvert entre la Cour et les États parties sur ce que doit être un niveau d’investissement adapté qui permette à la Cour de remplir son mandat de manière robuste et cohérente dans toutes les situations, et signaler que la discussion sur le budget de cette année n’est pas un événement ponctuel, mais un acte conscient de l’Assemblée visant à assurer la viabilité à long terme du travail de la Cour ;
• Examiner les recommandations du Comité du budget et des finances et adopter un budget 2023 pour la Cour qui soit suffisant pour assurer la mise en œuvre effective de son mandat ;
• Reconstituer le Fonds de roulement et envisager de relever le niveau théorique du Fonds en cas d’imprévus ou, au minimum, le reconstituer ; et
• Entamer des discussions pour préparer une conférence des parties prenantes en 2023 à l’occasion du 25èmeanniversaire de l’adoption du Statut de Rome et, conformément à la Recommandation 363 de l’Examen des experts indépendants, pour le développement d’une vision stratégique décennale pour la Cour qui puisse soutenir une planification financière de long terme.

Documents de Human Rights Watch en rapport avec ce sujet

• « Human Rights Watch’s Statement to the Assembly of States Parties to the Rome Statute Committee on Budget and Finance, 39th Session », 14 septembre 2022, https://www.hrw.org/news/2022/09/14/human-rights-watchs-statement-assembly-states-parties-rome-statute-committee-budget

B. Fonds d’affectation spéciale pour les visites familiales

Le droit international reconnaît à toutes les personnes détenues un droit à des visites familiales.[37] La présidence de la CPI, dans une décision judiciaire de mars 2009, a estimé que la CPI avait une obligation positive de prendre en charge les visites familiales des détenus indigents afin de donner effet à leur droit aux visites familiales. En novembre 2009, cependant, l’Assemblée a adopté une résolution réaffirmant la position de nombreux États parties, à savoir que « selon le droit et les normes en vigueur, le droit aux visites familiales ne comporte pas de droit corrélatif à ce que ces visites soient payées par l’autorité détentrice ou toute autre autorité ».[38] En 2010, l’Assemblée a créé un Fonds d’affectation spéciale pour les visites familiales aux détenus indigents afin que les visites familiales soient désormais entièrement financées par des contributions volontaires.[39]

Malheureusement, depuis lors, les États parties n’ont pas donné suite à la création du Fonds d’affectation spéciale, dont le solde est parfois tombé à zéro. Le financement volontaire de toute activité judiciaire soulève d’importants défis, notamment en termes de viabilité, et laisser les droits de la défense dépendre d’un financement volontaire est une abdication de la responsabilité des États parties.

Au moment de la rédaction de ce rapport, les États parties se sont mis d’accord, dans le cadre de la facilitation de la coopération à l’Assemblée, pour permettre au tribunal de puiser de manière exceptionnelle dans son budget ordinaire pour la prise en charge des visites familiales aux détenus indigents. Ce serait une avancée importante pour garantir les droits des personnes détenues ; cependant, la formulation actuellement retenue soulève certaines inquiétudes, car elle limite la capacité de la Cour à fournir un tel financement « dans le cadre des ressources existantes » et elle « rappelle que le Fonds d'affectation spéciale pour les visites familiales doit continuer à être administré sur la base de la neutralité des coûts ».

Recommandation à l’Assemblée

• Déplacer le financement des visites familiales pour les détenus indigents dans le budget ordinaire de la Cour et s’assurer que, dans le cadre de ce budget, des ressources adéquates sont allouées.

II. Examen de la Cour pénale internationale et du système du Statut de Rome

A. Remarques sur le processus d’examen

En décembre 2019, l’Assemblée a chargé un groupe de neuf experts indépendants (le Groupe d’experts indépendants) d’évaluer le travail de la Cour afin de formuler « des recommandations concrètes, réalistes et susceptibles d’être mises en pratique afin d’améliorer les performances, l’efficience et l’efficacité de la Cour et du système du Statut de Rome dans son ensemble ».[40] En septembre 2020, le Groupe d’expert indépendants a publié son rapport final qui contient près de 400 recommandations portant sur des questions concernant la Cour dans son ensemble, des questions spécifiques aux organes ou encore des questions liées au rôle des États parties, de l’Assemblée et d’autres organes de contrôle dans la gouvernance de la Cour.[41] Ces des deux dernières années, les États parties et la Cour, en lien avec d’autres parties prenantes, notamment la société civile et les experts, ont évalué ces recommandations en vue de les mettre en œuvre.

Depuis la dernière session de l’Assemblée, conformément à une résolution et à une proposition de Plan d’Action Global,[42] un Mécanisme d’examen (composé de deux représentants des États parties assistés de points de contact pour les pays) et les mandataires respectifs de l’AEP ont poursuivi leur évaluation des recommandations du Groupe d’experts indépendants en fonction des thèmes. En juin et août respectivement, le Mécanisme d’examen a livré un rapport sur son travail ainsi qu’une matrice actualisée retraçant les progrès réalisés dans les différents forums au cours de cette phase d’évaluation.[43] Le Plan d’Action Global prévoit que certaines recommandations seront évaluées au cours du premier semestre de 2023. Cependant, Human Rights Watch croit comprendre que le Mécanisme d’examen a l’intention de terminer la majeure partie de la phase d’évaluation avant la prochaine session de l’Assemblée, malgré certains retards dans l’évaluation des recommandations assignées à certaines facilitations. Le Mécanisme d’examen a également convoqué deux tables rondes pour discuter de la mise en œuvre des recommandations qui ont été évaluées positivement. [44]

Alors que la phase d’évaluation de l’Examen par des experts indépendants semble sur le point de s’achever, il est essentiel de reconnaître la nature de l’objectif ultime du processus d’examen global : apporter les changements nécessaires visant à renforcer les performances de la Cour et l’efficacité de son administration de la justice. Si le mandat du Mécanisme d’examen ne doit pas durer indéfiniment et peut formellement s’achever, la mise en œuvre des recommandations se poursuivra sans doute pendant plusieurs années encore. En outre, les efforts visant à améliorer les performances de la Cour devraient continuer à faire partie du travail régulier de cette dernière, en partenariat avec l’Assemblée et les autres parties prenantes, notamment la société civile, dans le cadre du mouvement gobal pour la justice internationale.

Alors que la phase d’évaluation touche à sa fin, certains enseignements peuvent déjà être tirés sur les progrès réalisés à ce jour.

• Respect de l’indépendance de la Cour en matière de justice et de poursuites. L’insistance des États parties sur un processus dirigé par les États – qui exige la participation de ces derniers aux discussions sur l’évaluation de toutes les recommandations, y compris celles attribuées exclusivement à la Cour – a fait craindre à Human Rights Watch que cette approche ne compromette l’indépendance de la Cour. Human Rights Watch a néanmoins pu constater, dans le cadre de son suivi, que les discussions des États parties devant le Mécanisme d’examen et d’autres mécanismes de facilitations et forums de l’Assemblée ont toujours été marquées par l’insistance sur le respect de l’indépendance de la Cour en matière de justice et de poursuites. Les États parties ont également fait preuve de déférence à l’égard de l’expertise de la Cour sur des sujets spécifiques relevant de sa compétence, tels que les recommandations du Groupe d’experts indépendants relatives à la complémentarité et à la complémentarité positive, qui avaient été attribuées pour évaluation à la fois à la facilitation sur la complémentarité et à la Cour, mais dont la mise en œuvre est réservée à la Cour. La présence d’experts chargé de l’Examen indépendant lors des discussions a également permis de clarifier les intentions derrière leurs recommandations, par exemple en ce qui concerne les recommandations relatives à la gouvernance unifiée.
• Dialogue authentique entre toutes les parties prenantes et transparence. Le processus d’Examen par des experts indépendants a fourni aux parties prenantes un cadre commun pour discuter de la manière d’améliorer l’administration de la justice par la Cour. Dans l’ensemble, la Cour s’est engagée de manière constructive dans le processus, en participant activement aux discussions autour des différentes séries de recommandations, et en fournissant souvent des rapports détaillés. En raison du changement de direction, le BdP a tardé à fournir son évaluation sur certaines des recommandations qui lui étaient adressées, et ces mises à jour ont généralement été faites à un niveau de généralité plus élevé. Le BdP devrait trouver, à l’avenir, des occasions de consulter la société civile au fur et à mesure qu’il complète ses évaluations, en particulier dans des domaines clés tels que la complémentarité et la complémentarité positive, le seuil de gravité, l’hibernation, la clôture, la sélection et la hiérarchisation des affaires, et les examens préliminaires. Mais d’après les discussions avec les responsables de la Cour et les États parties, Human Rights Watch estime que la sincérité du dialogue a contribué à combler une partie du déficit de confiance qui a empoisonné les relations entre la Cour et les États parties par le passé. Pour l’essentiel, le processus a fonctionné dans le respect des principes d’inclusivité et de transparence, notamment par le biais de réunions du Mécanisme d’examen ouvertes à toutes les parties prenantes, programmées à des moments adaptés à La Haye et à New York, avec une interprétation en français, qui ont permis une véritable implication de la société civile. Toutefois, cette approche n’a pas toujours été cohérente d’une facilitation à l’autre ou d’une question à l’autre, par exemple quand les réunions étaient programmées avec un préavis trop court.
• Bureaucratisation des discussions de l’Assemblée. Malheureusement, l’évaluation ambitieuse de toutes les recommandations, quelle que soit leur attribution, a conduit à la bureaucratisation du processus. Jusqu’à présent, les discussions sur l’évaluation sont souvent restées à un haut niveau de généralité, avec des points de vue partagés par un nombre trop réduit d’États parties. Bien que cette approche déférente soit légitime dans le contexte de recommandations adressées à la Cour et portant sur l’indépendance des poursuites et de la justice, elle suggère un manque d’engagement sur les recommandations adressées à l’AEP. En raison du nombre important de réunions techniques organisées dans un délai très court, il a souvent été difficile pour les États parties et les organisations de la société civile de suivre les débats et d’y participer de manière significative, en raison de contraintes de capacité ou d’un manque d’expertise. Bien que la Cour ait fourni des rapports détaillés, de nombreuses parties prenantes n’ont pas pu assimiler à temps toutes les informations disponibles pour participer utilement aux discussions. De ce fait, la phase d’évaluation ressemblait plus à un exercice consistant à « cocher les cases », et nombreux sont ceux qui ont fait part de leur « lassitude de l’examen » à Human Rights Watch.
• Nécessité de se recentrer sur les responsabilités des États parties. Si les États parties se sont attaqués de front à certaines recommandations qui portent sur leurs responsabilités, telles que les recommandations relatives à la gouvernance et aux élections, il faut aussi aller plus loin et se recentrer sur les recommandations qui concernent directement l’AEP, comme celles qui concernent la coopération.

À l’avenir, et alors que le processus d’évaluation de l’Examen par des experts indépendants semble s’achever, la Cour, les États parties et la société civile devraient se donner d’autres occasions de réfléchir au processus d’examen et de faire le point sur les résultats tangibles obtenus, avant la conclusion officielle du mandat du Mécanisme d’examen. Avec davantage de temps, il s’agira notamment d’évaluer si l’objectif clé de renforcement de l’administration de la justice par la Cour a progressé et quels résultats concrets ont été obtenus. Cela devrait également inclure l’identification des lacunes qui subsistent pour les travaux futurs, notamment parce qu’elles n’ont pas été abordées par l’Examen des experts indépendants ou par le processus d’examen élargi. Il s’agit par exemple de questions relatives aux responsabilités des États parties et de l’AEP, ou de questions liées aux victimes qui ont été abordées par l’analyse du Groupe d’experts indépendants, mais qui n’ont pas été incluses dans leurs recommandations expresses.

B. Phases de « transition » et de mise en œuvre de l’Examen des experts indépendants

Alors que la phase d’évaluation approche, selon le Plan d’Action Global, de sa conclusion, la question fondamentale est de savoir ce qui reste à faire pour consolider les progrès accomplis et faire en sorte que les améliorations se poursuivent, tout en évitant tout retour en arrière. Bien que la Cour ait indiqué dans ses rapports que de nombreuses recommandations avaient été mises en œuvre (ou étaient en passe de l’être), la mise en œuvre par la Cour et les États parties de toutes les recommandations ayant fait l’objet d’une évaluation positive prendra du temps. Il est nécessaire de veiller à ce que les progrès réalisés par le processus d’examen ne soient pas perdus et que la Cour, soutenue par l’Assemblée et les autres parties prenantes, continue de travailler à la réalisation de l’objectif de renforcement progressif de son administration de la justice.

Au cours des deux dernières années, le Mécanisme d’examen a fourni une excellente plateforme de discussion sur une variété de sujets et permis une coordination centralisée d’un processus complexe et multiforme. Même si l’objectif, ambitieux, est de mener à bien l’essentiel de la phase d’évaluation cette année, les États parties devraient envisager un renouvellement limité du mandat du Mécanisme dans le cadre d’une phase de « transition », à la fois pour achever toutes les évaluations en cours et pour fournir des orientations sur la meilleure façon de procéder dans la phase de mise en œuvre.

Avec un mandat étendu, le Mécanisme d’examen devrait présenter aux États parties un plan pour la phase de mise en œuvre, en tenant compte des principes suivants :

• Équilibre entre indépendance et responsabilité. Il sera important de trouver un équilibre pour que l’indépendance de la Cour soit protégée, tout en s’assurant que la Cour reste responsable devant l’Assemblée et les autres parties prenantes dans sa mise en œuvre des recommandations de l’Examen des experts indépendants. Si le suivi et l’information de l’Assemblée devraient être préservés pendant la phase de mise en œuvre, il ne faudrait pas que les exigences en matière de rapports imposent une charge supplémentaire à la Cour, ni ouvre la porte à la micro-gestion. Un équilibre pourrait être atteint grâce à un calendrier de rapports trimestriels intersessions remis à l’Assemblée, et un point permanent à l’ordre du jour de chaque session de l’Assemblée, sous l’égide du président de l’Assemblée.
• Regroupement des recommandations. Les rapports devraient être simplifiés et se concentrer sur des regroupements de recommandations clés et sur des sujets plus larges (par exemple, la culture de travail, la communication et la sensibilisation, les questions relatives aux victimes), afin de ne pas surcharger l’ordre du jour. Bien que des efforts aient déjà été déployés en ce sens par le passé, certaines recommandations annexes ont parfois été ventilées dans différentes réunions du Mécanisme d’examen (notamment celles relatives à la communication et à la sensibilisation), et les discussions ont été étroitement axées sur le texte de recommandations spécifiques, plutôt que sur l’adoption d’une approche plus globale des sujets. Le processus devrait être envisagé de manière réaliste, de manière à ce qu’il puisse être réellement inclusif et permettre un engagement significatif de toutes les parties prenantes, en évitant les pièges du processus à ce jour (voir ci-dessus). Un regroupement clé à envisager pourrait être constitué de toutes les recommandations qui concernent l’AEP et pour lesquelles une évaluation positive a été donnée.
• Évaluation des implications budgétaires. Une des prémisses de l’Examen des experts indépendants était que la plupart des recommandations des experts n’auraient pas d’impact budgétaire. Cependant, il existe un certain nombre de recommandations qui ont été évaluées favorablement et ont des incidences budgétaires. Leur mise en œuvre ne devrait pas être entravée par le manque de ressources adaptées.
• Accès continu de la société civile et transparence. La société civile a été une partie prenante essentielle du processus d’examen depuis sa création et sa participation reste cruciale pour cette prochaine phase. Les bonnes pratiques d’interprétation et de notification préalable dans la programmation des réunions doivent se poursuivre et être améliorées afin de mieux impliquer les organisations des pays où la CPI a identifié des situations.
• Réévaluation des examens. Dans le cadre de la réflexion sur la voie à suivre, le Mécanisme d’examen devrait s’interroger sur l’opportunité d’un processus qui permettrait de réévaluer les examens, par exemple lorsqu’il n’y a eu qu’un accord partiel ou lorsqu’une recommandation a été examinée avec certaines modifications.

Recommandations à l’Assemblée et aux États parties de la CPI

• Affirmer, dans les déclarations lors du Débat général, de la session plénière de révision et à d’autres moments opportuns de la session de l’Assemblée, un soutien continu au processus de révision ;
• Réitérer, lors de la plénière sur la coopération, la nécessité de se concentrer sur les obligations des États parties s’agissant de la coopération et les recommandations relevant de l’Examen des experts indépendants évaluées positivement, ou dont l’évaluation est en cours, telles que la désignation d’un point de contact pour les arrestations (Recommandation 284 de l’Examen des experts indépendants), l’amélioration du suivi des suspects (Recommandation 285), l’établissement d’un programme de récompenses (Recommandation 289), et un Fonds pour les opérations spéciales (Recommandation 290) ;
• Adopter une résolution prévoyant un renouvellement partiel du mandat du Mécanisme d’examen pour une phase de « transition » afin de terminer les évaluations en cours et de fournir des conseils sur la meilleure façon d’avancer dans la phase de mise en œuvre de l’Examen des experts indépendants, en tenant compte de la nécessité de trouver un équilibre entre indépendance et responsabilité de la Cour ; et
• Prendre note, dans les déclarations lors du Débat général, de la résolution sur le processus d’examen et de la session plénière d’examen, des principes essentiels qui devraient guider la phase de mise en œuvre de l’Examen des experts indépendants, notamment : le maintien du respect de l’indépendance de la Cour en matière de justice et de poursuites judiciaires ; l’appel aux acteurs de la Cour pour qu’ils continuent à travailler à la mise en œuvre des recommandations ; la volonté commune de poursuivre le processus de réflexion sur l’amélioration continue des performances de la Cour, notamment le rôle des États parties qui doivent fournir un soutien financier, politique et pratique ; l’absence de bureaucratisation de la phase de mise en œuvre ; et la garantie d’une implication immédiate et significative de la société civile.

C. Une conférence des parties prenantes pour mettre en œuvre la Recommandation 363 de l’Examen par des experts indépendants

La Recommandation 363 de l’Examen des experts indépendants fait référence à la tenue de discussions entre les parties prenantes dans le but de permettre à la Cour et à l’Assemblée de « concentrer leurs efforts de mise en œuvre du Statut de Rome dans la même direction ». La recommandation fait également référence à une vision stratégique décennale pour la Cour, soutenue par une compréhension commune des ressources, de la coopération et du développement institutionnel qui seront nécessaires à la réalisation de cette vision.

L’Assemblée et la Cour ont évalué positivement la Recommandation 363, mais sans discuter de manière détaillée de son contenu. Cette recommandation reconnaît que la Cour se trouve à un moment charnière de son existence. Elle vise à créer une plateforme pour un dialogue constructif sur le soutien financier, politique et pratique nécessaire pour que la Cour puisse répondre à des demandes de plus en plus nombreuses. Ce dialogue devrait ensuite déboucher sur un engagement politique commun des pays membres de la CPI à trouver les ressources nécessaires – par le biais du budget ordinaire de la Cour – à coopérer de manière appropriée et à développer les institutions nécessaires pour soutenir la vision stratégique que la Cour pourrait développer.

Une conférence des parties prenantes en juillet 2023, qui se tiendrait à l’occasion du 25ème anniversaire du Statut de Rome, comme proposé par le président de l’Assemblée, pourrait être l’occasion de se concentrer sur la première partie de la recommandation en organisant une discussion entre la Cour, les États parties et la société civile sur l’alignement de leurs objectifs grâce à un soutien renforcé des États.[45]

Le Président de l’Assemblée, ainsi que le Bureau, prennent l’initiative d’organiser cette conférence des parties prenantes. Human Rights Watch estime que cette conférence est une occasion pour les États parties de réfléchir à leurs propres obligations et à la meilleure façon de fournir un soutien cohérent et pérenne à la Cour pour réaliser une vision stratégique sur 10 ans. L’Examen des experts indépendants a mis l’accent sur le renforcement des performances de la Cour et sur l’efficacité de l’administration de la justice. Et alors que le soutien des États a été un des volets de l’Examen des experts indépendants, ainsi que du processus d’examen plus large et des facilitations en cours au sein de l’AEP, la conférence des parties prenantes pourrait faire évoluer les discussions sur les responsabilités des États parties en vue d’obtenir des résultats concrets dans des domaines clés et de recentrer le calendrier de l’Assemblée pour l’avenir en attirant l’attention sur des besoins spécifiques.  

Plus spécifiquement, il serait opportun pour les parties prenantes de discuter de la manière d’investir de manière adaptée dans la justice internationale, tant en fournissant un financement durable et cohérent dans le cadre du budget ordinaire de la Cour, qu’en soutenant d’autres aspects du système de justice internationale. La discussion pourrait aussi porter sur les aspects essentiels nécessaires au renforcement du système du Statut de Rome, notamment sur ce que signifie concrètement une coopération digne de ce nom (par exemple, l’élaboration de stratégies d’arrestation adaptées à chaque situation et la création d’un réseau de points de contact pour la coopération) et un soutien politique proactif, même en l’absence de menaces ou d’attaques apparentes.

En fin de compte, le succès de cette discussion dépendra fortement de l’adéquation des préparatifs de la Cour elle-même, des États parties et des parties prenantes au sein de la société civile et des partenaires internationaux de la Cour, notamment le système des Nations Unies. Sa viabilité dépendra également de la volonté et de la capacité des États parties à s’engager dans une participation constructive tout en respectant l’indépendance de la Cour, et à faire avancer la discussion dans le cadre des travaux annuels de l’Assemblée.

Recommandation aux États parties de la CPI

• Saluer, dans les déclarations lors du Débat général et à d’autres moments opportuns en cours de session, la préparation d’une conférence des parties prenantes pour marquer le 25ème anniversaire de l’adoption du Statut de Rome, exprimer un soutien aux efforts du Président de l’Assemblée à cet égard, et pour une structuration de la conférence autour du thème des obligations des États parties, et s’engager à participer activement à ces discussions en vue de parvenir à des résultats concrets dans le plein respect de l’indépendance de la Cour.  

III. Élections

A. Élection du prochain greffier

Selon l’article 43(4), « [l]es juges élisent le Greffier à la majorité absolue et au scrutin secret, en tenant compte des recommandations éventuelles de l’Assemblée des États parties ». Il est prévu que le prochain greffier de la Cour soit élu en 2023. En juin 2022, le président de la CPI a soumis au président de l’Assemblée une liste restreinte de 12 candidats [46] ; deux d’entre eux ont depuis retiré leur candidature. [47]

En octobre, les dix candidats restants ont participé à des tables rondes publiques, organisées par l’Assemblée, au cours desquelles des questions leur ont été posées par les États parties et par la société civile.[48] C’était la première fois que des tables rondes étaient organisées dans le cadre de l’élection du greffier, un développement bienvenu qui devrait être répété lors des prochaines élections.[49] Les candidats ont également répondu à un questionnaire écrit préparé par la Coalition pour la CPI.[50]

Un autre développement important a été la mise en place par le Bureau d’un processus de diligence raisonnable pour l’élection du greffier en juin 2022, dans le cadre d’efforts plus larges au sein de l’Assemblée pour développer des procédures de vérification de haute moralité pour toutes les élections de la CPI (discutées ci-après). [51]

Lors de la prochaine session de l’Assemblée, les États parties devraient également faire des recommandations aux juges, bien que l’on ne sache pas encore quels éléments ils incluront. Quel que soit le format final de ces recommandations, les États parties devraient attirer l’attention du juge strictement sur le mérite.

Recommandation à l’Assemblée

• Faire des recommandations aux juges dans le cadre de l’élection du prochain greffier de la CPI qui attirent leur attention strictement sur la question du mérite. 

B. Processus de « vetting » dans les élections à la CPI

L’élection du Procureur de la CPI en 2020-2021 a été entachée par l’absence d’une approche globale de « vetting », ou de vérification d’un caractère de « haute moralité » ; la haute moralité est une exigence statutaire pour les postes de juges, de procureur et de procureurs adjoints, et de greffier de la CPI.[52] Depuis lors, les États parties ont pris plusieurs mesures pour renforcer les processus d’élection à la CPI et, en particulier, pour combler les lacunes en matière de vérification des antécédents : deux procédures ad hoc pour évaluer la haute moralité des candidats à l’élection des procureurs adjoints en 2021 et à l’élection du Greffier en 2022, ainsi qu’un exercice sur les enseignements tirés de l’élection du troisième procureur, qui comprenait l’examen de la question de la vérification des antécédents. Chacune de ces mesures reflète un aspect important du renforcement des élections à la CPI.

Processus de diligence raisonnable pour l’élection du Procureur adjoint de la CPI

Le processus de diligence raisonnable pour l’élection du Procureur adjoint de la CPI était le premier du genre et consistait en un questionnaire pour les candidats, une vérification des antécédents supervisée par le Procureur, et le recours au mécanisme de contrôle indépendant (MCI) pour évaluer toute allégation de mauvaise conduite à l’encontre des candidats présélectionnés, déposée par voie confidentielle.[53] Malheureusement, les informations sur la possibilité de déposer par voie confidentielle n’ont été disponibles que pendant 14 jours sur la page du site Internet de l’Assemblée consacrée à l’élection des procureurs adjoints et n’ont pas été largement diffusées.[54]

Processus de diligence raisonnable pour l’élection du Greffier

Le processus de diligence raisonnable pour l’élection du Greffier s’appuyait sur une proposition du MCI et de la Présidence de l’Assemblée, après consultation des États parties et de la société civile. Le processus d’établissement de cette procédure a représenté une avancée significative par rapport au processus mis en place en 2021 pour l’élection du Procureur adjoint, qui s’est fait rapidement et sans consultation de la société civile.

Le processus de diligence raisonnable pour l’élection du Greffier a été mené par le MCI et comprenait, selon la procédure approuvée, deux étapes : un examen des informations existantes sur les antécédents des candidats présélectionnés, qui pouvait inclure des contacts avec d’anciens employeurs et employés, et la réception et l’examen des allégations de mauvaise conduite formulées à leur encontre par le biais d’un canal confidentiel, ouvert pendant 45 jours. [55] Selon la procédure écrite du processus de diligence raisonnable, le MCI doit soumettre aux présidences de la Cour et de l’Assemblée, au plus tard le 30 novembre, un rapport « concernant toute préoccupation qu’il aurait pu identifier concernant la haute moralité de l’un des candidats présélectionnés ». [56]

La procédure, qui aurait pu être encore renforcée, contenait néanmoins plusieurs aspects importants :

• Clarté sur ce qui constitue une faute : « les violations des droitshumains, les incidents de harcèlement, y compris le harcèlement sexuel, l’abus de pouvoir, la discrimination et les brimades sur le lieu de travail, ainsi que d’autres violations éthiques ou légales de nature grave telles que la fraude ou la corruption » ;
• Une disposition expresse prévoyant la vérification des antécédents par le MCI avec l’aide des services concernés du greffe du tribunal ; et
• De efforts en vue d’une meilleure diffusion de l’information concernant la disponibilité d’un canal confidentiel pour recevoir les allégations de mauvaise conduite.

D’après le suivi effectué par Human Rights Watch, il est clairement nécessaire d’améliorer les efforts de diffusion des informations sur l’existence d’un canal confidentiel. Bien que des mesures allant plus loin que celles observées lors de l’élection du Procureur adjoint aient été prises, à savoir la publication d’un communiqué de presse décrivant les modalités du canal confidentiel, et des tweets du Président de l’Assemblée dans différentes langues, celles-ci n’ont été publiées que le jour même de l’ouverture du canal.[57] La Coalition pour la CPI a judicieusement republié chaque semaine, sur les réseaux sociaux, des informations sur le canal confidentiel. L’ampleur de la diffusion effectuée par les États parties est inconnue ; une telle responsabilité devrait être partagée par toutes les parties prenantes.

Exercice des enseignements tirés de l’élection du troisième procureur

Au début de l’année 2022, le Bureau a mandaté l’ambassadeur de Serbie aux Pays-Bas et le représentant permanent de l’Autriche auprès des Nations Unies pour mener à bien l’exercice des enseignements tirés de l’élection du troisième procureur. Au cours du premier semestre de 2022, les deux co-facilitateurs ont analysé les documents écrits, notamment les rapports produits par la précédente présidence de l’Assemblée, le comité établi pour l’élection du Procureur et les experts qui ont assisté le comité, et ont mené des consultations avec les États parties, la société civile et les « personnes clés impliquées dans le processus ». [58]

Le rapport final des co-facilitateurs publié en octobre souligne l’importance de la vérification des antécédents dans les élections à la CPI, et le soutien à la mise en place d’un processus permanent. Il suggère également l’inclusion, dans les futurs processus de contrôle, d’éléments clés tels que les vérifications des antécédents, des entretiens sur la réputation des candidats et la mise en place d’un canal confidentiel[59]. Il est à noter que tous ces éléments étaient déjà présents, à des degrés divers, dans le processus de diligence raisonnable pour l’élection du Greffier.[60] Ils avaient aussi déjà été pointés par un certain nombre d’organisations de la société civile, notamment par l’équipe de la Coalition pour les élections de la CPI. [61]

La voie à suivre

L’intention de l’Assemblée d’établir un processus de vérification permanent avait déjà été consignée dans la résolution omnibus adoptée lors de la dernière session de l’Assemblée, qui chargeait le Bureau de poursuivre les consultations en vue d’élaborer un processus de vérification des antécédents pour tous les responsables de la CPI, et de faire rapport à l’Assemblée avant sa vingt et unième session en décembre 2022, en vue de son adoption dès que possible, et au plus tard lors de sa vingt-deuxième session en 2023. [62]

La prochaine session de l’Assemblée est l’occasion de prendre de nouvelles mesures pour mettre en place ce processus permanent. En s’appuyant sur les procédures ad hoc établies à ce jour, les États parties devraient convenir qu’un processus permanent doit tenir compte des aspects suivants :

• Un ensemble permanent d’éléments de base qui devraient être les mêmes pour chaque élection (par exemple, vérification des antécédents, entretiens sur la réputation des candidats, canal confidentiel pour soumettre des informations sur les candidats) ; et, si nécessaire
• Éléments et étapes supplémentaires adaptés aux différents types d’élections et aux exigences respectives.

La présidence de l’Assemblée devrait faire avancer le processus l’année prochaine, en veillant à consulter tous les États parties, la société civile, l’OIM et les autres parties prenantes concernées, notamment les experts en matière de vérification des antécédents.

Dans le même temps, les États parties devraient commencer à mettre en place un processus de sélection spécifique pour les prochaines élections judiciaires de 2023. Malheureusement, étant donné le calendrier de ces élections, cela ne peut attendre la finalisation du processus permanent lors de la vingt-deuxième session de l’Assemblée, mais peut être considéré comme un élément supplémentaire et une étape progressive vers cet objectif. Pour garantir une cohérence et éviter les doublons, la Présidence de l’Assemblée devrait être chargée de diriger l’élaboration de ce processus, en consultation avec toutes les parties prenantes concernées, notamment le facilitateur chargé de l’examen de la procédure de nomination et d’élection des juges, compte tenu des travaux parallèles de cette facilitation.

Recommandations à l’Assemblée et aux États parties de la CPI

• Soutenir, dans les déclarations lors du Débat général et à d’autres moments opportuns avant et pendant la session de l’Assemblée, la mise en place d’un processus de contrôle permanent comprenant un ensemble permanent d’éléments de base qui devraient être les mêmes pour chaque élection (par exemple, la vérification des antécédents, des entretiens sur la réputation des candidats, et un canal confidentiel pour soumettre des informations sur les candidats) et, si nécessaire, des éléments et étapes supplémentaires adaptés aux différents types d’élections et aux exigences respectives ; et la présidence de l’Assemblée prendre l’initiative d’initier à la fois un processus de contrôle ad hoc pour les prochaines élections judiciaires et, sur cette base, un processus permanent pour toutes les élections de la CPI ; et,
• Participer à l’événement parallèle co-organisé par la Coalition pour la Cour pénale internationale, Human Rights Watch, le Global Justice Center, l’Autriche, la Colombie et la Serbie sur le thème « Vérification des antécédents pour toutes les élections de la CPI : les éléments essentiels décortiqués ».

Documents annexes de Human Rights Watch

• Elizabeth Evenson, « New Vetting Process in International Criminal Court Deputy Prosecutor Elections », Tribune de Human Rights Watch, 15 octobre 2021, https://www.hrw.org/news/2021/10/15/new-vetting-process-international-criminal-court-deputy-prosecutor-elections.
• Maria Elena Vignoli (Human Rights Watch) et Danya Chaikel (Fédération internationale des droits de l’homme), « Vetting in ICC Elections, Quo Vadis? », Commentaire, Coalition pour la Cour pénal internationale, 13 juillet 2022, https://www.hrw.org/news/2022/07/13/vetting-icc-elections-quo-vadis.

IV. Aborder le problème de l’obstruction au mandat et au fonctionnement de la CPI

Bien qu’elle ne fasse plus l’objet de sanctions punitives de la part des États-Unis,[63] la Cour et ceux qui coopèrent avec elle ou qui travaillent à des efforts de justice apparentés restent vulnérables aux menaces et aux tentatives d’obstruction.[64] Aussi longtemps que la CPI fera son travail, elle s’attirera une opposition politisée provenant de multiples sources, qui ne pourra être contrée que par le soutien déterminé et créatif des États parties et d’autres partenaires.

Il y a des leçons importantes à tirer de la façon dont les États parties se sont ralliés à la Cour pour la défendre contre les attaques américaines, notamment par le biais de déclarations conjointes.[65] Le langage adopté par la Résolution Omnibus, qui réitère l’engagement de l’Assemblée à préserver l’intégrité du Statut de Rome sans se laisser décourager par les menaces et mesures prises contre la Cour, a notamment servi de modèle pour ces déclarations. Le rapport du Groupe d’experts a reconnu ces réalités en recommandant que « l’AEP et les États parties... élaborent une stratégie pour répondre aux attaques contre la Cour par des États non parties » (Recommandation 169 du Groupe d’experts), bien que l’expérience passée montre que l’opposition peut également venir des États parties. Cette recommandation a été évaluée positivement.

Sur cette base, le président de l’Assemblée a présenté en mai une proposition de stratégie pour mettre en œuvre cette recommandation, fondée sur des consultations approfondies et inclusives. Cette proposition a été adoptée par le Bureau par procédure silencieuse en juillet. [66]

La stratégie reprend les termes de la Résolution Omnibus et précise que la présidence de l’AEP « a la responsabilité principale de coordonner une réponse appropriée de l’Assemblée à toute menace ou attaque contre la Cour, ses fonctionnaires et ceux qui coopèrent avec elle, qui est susceptible de porter atteinte à l’intégrité, l’efficacité ou l’impartialité de la Cour ». Elle énumère en outre les mesures concrètes que l’Assemblée peut prendre pour répondre de manière immédiate à de telles attaques, notamment en publiant une déclaration, en convoquant une réunion d’urgence du Bureau et en proposant des mesures supplémentaires à adopter par le Bureau, qui pourraient inclure des déclarations individuelles ou conjointes et d’autres formes de communication et de mesures de sensibilisation, ainsi que des initiatives diplomatiques privées ou publiques.[67]

Pour aller plus loin et comme l’ont démontré les efforts déployés dans le contexte des menaces et sanctions américaines, une réponse efficace aux menaces ou à l’obstruction doit intégrer le rôle coordonné et de soutien mutuel des États parties, agissant individuellement ou collectivement, de manière privée ou publique. Une réponse de la Présidence ne devrait pas être le maximum, mais bien la réponse minimale sur laquelle s’appuient les reste des réponses aux efforts visant à entraver la justice, et elle devrait être menée en tandem avec des actions parallèles des États parties. Plus les voix seront complémentaires, mieux ce sera.

Cette stratégie devrait faire l’objet d’une diffusion plus large. Le Président de l’Assemblée devrait également consulter les États parties sur l’élaboration d’une annexe prévoyant un « liste d’options » non exhaustive qui s’appuie sur des bonnes pratiques passées, dont les États parties et la présidence pourraient s’inspirer lorsqu’ils veulent répondre rapidement à une menace ou à une attaque.

Il est essentiel de noter que cette stratégie doit être utilisée lorsque ces « menaces ou attaques » (ou autres efforts visant à contrecarrer ou à entraver les efforts de justice) sont identifiées, en particulier dans le cas d’attaques contre « ceux qui coopèrent avec » la Cour. Étant donné que les menaces proférées à l’encontre des défenseurs des droits humains pour leur action en faveur de la justice peuvent viser à faire obstacle au mandat de la Cour, l’Assemblée et les États parties devraient intégrer les réponses aux attaques contre la société civile dans leurs stratégies plus larges de lutte contre l’obstruction du travail de la CPI. L’Assemblée devrait servir de modèle pour soutenir l’espace de la société civile.

L’année dernière, le gouvernement israélien a désigné six importantes organisations de la société civile palestinienne comme des « organisations terroristes » au sens de la législation israélienne et comme des « associations illégales » au sens de la loi militaire applicable en Cisjordanie occupée. Ces groupes continuent de faire l’objet d’actes d’intimidation, encore récemment quand les autorités israéliennes ont perquisitionné leurs bureaux et émis des ordres de fermeture à leur encontre dans le but de mettre un terme à leur action en faveur des droits humains.[68] Plusieurs de ces organisations ont transmis au BdP des informations sur des crimes présumés commis par les forces israéliennes et ont fait campagne en faveur d’une enquête de la CPI en Palestine. Ces désignations ont été condamnées au niveau international par l’Union européenne,[69] plusieurs États parties[70] et des experts de l’ONU [71], dont le Rapporteur spécial de l’ONU sur la lutte contre le terrorisme,[72] et le Haut-commissaire de l’ONU aux droits de l’homme,[73] entre autres.[74] C’est exactement là le type de situation que la stratégie était censée aborder. L’AEP devrait (par l’intermédiaire de son Président) se joindre au rejet et à la condamnation des désignations et attaques d’Israël, et les États parties devraient envisager de faire des déclarations individuelles ou conjointes, notamment lors du Débat général de la prochaine session de l’Assemblée.

Étant donné que les menaces à l’encontre des défenseurs des droits humains pour leur plaidoyer en faveur de la justice peuvent viser à faire obstacle au mandat de la Cour, l’Assemblée et les États parties doivent intégrer des réponses aux attaques contre la société civile dans leurs stratégies plus larges visant à lutter contre l’obstruction du travail de la CPI.

Recommandations à l’Assemblée et aux États parties de la CPI

• Saluer et soutenir, dans leurs déclarations lors du Débat général et leurs interventions lors de la plénière sur la coopération, l’adoption par le Bureau de la stratégie de mise en œuvre de la Recommandation 169 du Groupe d’experts, et appeler à des consultations et à l’élaboration d’une annexe qui reflète une « liste d’options » qui s’appuie sur des bonnes pratiques passées ;
• Reconnaître, dans leurs déclarations lors du Débat général et à d’autres moments opportuns lors de la session de l’Assemblée, le rôle essentiel des organisations de la société civile dans le soutien à la Cour et l’obtention d’une justice pour les victimes, et condamner les efforts visant à empêcher leur travail en faveur des droits humains, ou à étouffer leurs voix ;
• Attirer l’attention, dans leurs déclarations lors du Débat général et lors de la plénière sur la coopération, sur l’importance pour toutes les victimes d’avoir accès à la justice et sur la nécessité de renforcer les capacités de la Cour par un soutien pratique et politique accru ;
• Demander, lors des discussions bilatérales, dans les déclarations lors du Débat général et à d’autres moments opportuns de la session de l’Assemblée, une réponse officielle de l’AEP (par l’intermédiaire de son Président) rejetant et condamnant les désignations et les attaques d’Israël contre six organisations de la société civile palestinienne ; et
• Participer à l’événement parallèle coorganisé par Al-Haq, la Coalition pour la Cour pénale internationale, les fondations Open Society, Amnesty International, Human Rights Watch, la Fédération internationale des droits de l’homme (FIDH), l’Al Mezan Center for Human Rights, le Palestinian Center for Human Rights, les Women’s Initiatives for Gender Justice, la République tchèque, la Finlande et l’Irlande sur le thème « Contrer la répression contre les défenseurs des droits humains et la société civile dans le monde : Quel rôle pour la CPI et les États parties ? ».