Le 4 mars 2009, la chambre préliminaire I de la Cour pénale internationale (CPI) a délivré un mandat d'arrêt à l'encontre du président soudanais Omar el-Béchir pour crimes contre l'humanité et crimes de guerre. Ce mandat soulève nombre de questions importantes :
1. Le procureur de la Cour peut-il mettre en accusation un chef d'Etat ? Les Présidents, les Premiers ministres et autres chefs d'Etat et de gouvernement sont-ils à l'abri de poursuites judiciaires ?
Le Statut de Rome, qui a créé la CPI, s'applique à toute personne quelle que soit la fonction qu'elle exerce. Toute immunité dont peut jouir une personne dans son propre pays du fait de ses fonctions officielles n'empêche pas la CPI d'engager des poursuites. L'Article 27 du Statut de Rome indique de façon explicite que les chefs d'Etat ne sont pas à l'abri de poursuites judiciaires.
2. Quelles sont les conditions que doit remplir le procureur pour obtenir un mandat d'arrêt ?
La chambre préliminaire délivre un mandat d'arrêt si elle estime que le résumé des éléments de preuves présenté par le procureur établit des « motifs raisonnables de croire » que la personne désignée a commis un crime relevant de la compétence de la Cour. Un suspect qui est arrêté ou qui se présente volontairement à la Cour a la possibilité de faire objection aux charges et de contester les éléments de preuve lors d'une audience de « confirmation des charges ». A ce moment-là, la chambre préliminaire doit décider s'il y a assez d'éléments de preuve pour établir des « motifs substantiels de croire » que la personne a commis chacun des crimes dont elle est accusée afin de s'acheminer vers un procès.
3. Etant donné que la Cour n'a pas confirmé les charges de génocide contre Omar el-Béchir, cela signifie-t-il qu'elle a jugé qu'il n'y avait pas de génocide au Darfour ?
La chambre préliminaire a jugé seulement sur le fait que les éléments de preuve avancés par le procureur établissaient ou non qu'il y a des « motifs raisonnables de croire » qu'Omar el-Béchir a commis le crime de génocide au regard du Statut de Rome, et non sur le fait qu'il y ait eu ou non génocide.
Le chef d'accusation de génocide est difficile à prouver. Le procureur doit démontrer que certains actes (meurtre de membres du groupe, atteinte grave à l'intégrité physique ou mentale de membres du groupe, soumission intentionnelle à des conditions d'existence devant entraîner la destruction physique totale ou partielle d'un groupe, mesures visant à entraver les naissances au sein du groupe, transfert forcé d'enfants du groupe à un autre groupe) ont été commis dans l'intention délibérée de « détruire, ou tout ou en partie, ce groupe national, ethnique, racial ou religieux, comme tel » sur la base de son identité. S'il y a des preuves abondantes des atrocités commises au Darfour, il est plus difficile de prouver une « intention génocidaire » spécifique. Le procureur peut, cependant, demander à la chambre préliminaire d'amender le mandat par la suite s'il trouve de nouveaux éléments de preuve pour soutenir le chef d'accusation de génocide.
Dans tous les cas, Omar el-Béchir fait face à des charges de crimes contre l'humanité et de crimes de guerre, des délits internationaux extrêmement graves, pour les massacres, les viols et autres atrocités commises de façon massive au Darfour. Les charges de crimes contre l'humanité contre Omar el-Béchir comprennent le meurtre, l'extermination, le viol, la torture et le transfert forcé de population commis dans le cadre d'une attaque généralisée ou systématique contre des civils. Les accusations de crimes de guerre comportent les attaques dirigées intentionnellement contre la population civile et le pillage. Les crimes de guerre et les crimes contre l'humanité formaient la base des poursuites engagées pour les crimes nazis à Nuremberg et pour le nettoyage ethnique dans les Balkans au Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie.
4. Maintenant que le mandat d'arrêt à l'encontre du Président Omar el-Béchir a été délivré, qui peut procéder à son arrestation ?
Du fait que la CPI ne dispose pas de forces de police propres, il dépend des autorités nationales de procéder aux arrestations en son nom. La Cour peut demander à n'importe quel pays où le suspect peut être localisé de l'arrêter et de le remettre. Les Etats parties au Statut de Rome sont généralement obligés de se soumettre. Toutefois, s'il y a des questions quant à l'obligation de se soumettre ou des préoccupations portant sur des conflits avec d'autres obligations légales, l'Etat peut soumettre ses préoccupations à la Cour afin de résoudre le problème.
La résolution du Conseil de sécurité des Nations unies (ONU) qui a déféré la situation au Darfour au procureur de la CPI en 2005 exige que le gouvernement du Soudan et toutes les parties au conflit coopèrent pleinement avec la Cour et lui fournissent l'assistance nécessaire. Le Soudan, bien que n'étant pas un Etat partie à la CPI, est obligé du fait de cette résolution à procéder aux arrestations sur demande de la Cour. La même résolution exhorte les autres Etats qui ne sont pas parties au Statut de Rome à coopérer, mais ils n'en ont pas l'obligation.
5. Les forces de maintien de la paix de l'ONU au Soudan peuvent-elles procéder à une arrestation ?
Les mandats des forces de maintien de la paix de l'ONU au Soudan n'incluent pas l'arrestation de suspects de la CPI.
6. Si Omar el-Béchir voyage à l'étranger, est-ce que d'autres pays ont l'obligation de l'arrêter ?
Le Statut de Rome oblige en général tous les Etats parties ayant reçu la demande de procéder à une arrestation à se plier à cette requête. De ce fait, les Etats auxquels il est demandé d'exécuter le mandat ont l'obligation de procéder à l'arrestation. Du fait que cet aspect du droit n'a pas encore été testé, le jugement prononcé par la Cour est la seule décision faisant autorité sur cette question. Si les Etats auxquels il est demandé de procéder aux arrestations ont des inquiétudes relatives à des obligations conflictuelles au regard du droit international, la tribune appropriée pour soulever ces questions est la CPI.
Selon le Statut de Rome, les Etats qui ne sont pas parties au Statut n'ont pas l'obligation de procéder à une arrestation requise par la CPI. Cependant, la résolution du Conseil de Sécurité dans laquelle celui-ci saisit la CPI demande instamment à tous les Etats de coopérer avec la Cour.
7. Si le Président el-Béchir se rend au Qatar pour y participer au sommet arabe qui s'y tiendra en mars, ainsi qu'il l'a annoncé, le gouvernement qatari est-il obligé de l'arrêter ?
Bien que le Qatar ne soit pas un Etat partie au Statut de Rome, la résolution du Conseil de sécurité qui a déféré la situation du Darfour au procureur de la CPI exhorte tout Etat qui n'est pas partie à ce Statut à coopérer pleinement avec la Cour. Le gouvernement qatari pourrait décider d'arrêter el-Béchir s'il reçoit un mandat d'arrêt émanant de la Cour, mais n'est pas obligé de le faire.
8. Les diplomates, entre autres personnes, peuvent-ils encore tenir des réunions avec Omar el-Béchir?
La délivrance d'un mandat d'arrêt n'empêche pas légalement les diplomates de tenir des réunions avec Omar el-Béchir. La façon de gérer les échanges avec lui sera une question de politique qu'il appartiendra aux gouvernements de trancher.
9. La délivrance du mandat affectera-t-elle le processus de paix au Darfour ? La Cour aurait-elle dû prendre en compte ces considérations ?
Il est difficile de prévoir l'effet du mandat sur les développements politiques au Soudan, mais le processus de paix au Darfour est en panne depuis longtemps pour des raisons qui n'ont aucun rapport avec la CPI. Il semble plutôt que les parties ne s'efforcent pas de trouver une solution au travers de pourparlers de paix.
L'historique d'autres conflits montre que les mandats d'arrêt contre des dirigeants peuvent en réalité renforcer les efforts de paix en stigmatisant et en marginalisant des dirigeants. Les mandats d'arrêt contre Charles Taylor au Liberia et Radovan Karadzic en Bosnie-Herzégovine ont entraîné leur retrait des processus de paix et ont fini par faciliter l'obtention d'un accord. D'autre part, bien des personnes attribuent aux mandats de la CPI contre les leaders de l'Armée de résistance du seigneur (« Lord's Resistance Army », ou LRA) en Ouganda le consentement de ces derniers à participer à des pourparlers de paix pour la première fois depuis des années.
De toute façon, la Cour n'est pas mandatée pour prendre en compte cet aspect des choses dans les décisions sur la délivrance des mandats d'arrêt. La Cour est chargée de traduire en justice les individus les plus responsables de crimes de guerre, de crimes contre l'humanité et de génocide. Elle doit agir de façon indépendante et apolitique pour remplir son mandat et elle n'a pas le pouvoir de rendre des décisions à propos de la paix et de la sécurité.
10. Quel sera l'effet du mandat sur les agences humanitaires et les forces de maintien de la paix sur le terrain ?
Human Rights Watch se préoccupe depuis longtemps du fait que le gouvernement soudanais n'est pas parvenu à garantir l'accès des agences humanitaires et des forces de maintien de la paix aux personnes qui en ont besoin au Darfour, et ces préoccupations demeurent.
Le droit international exige que le gouvernement garantisse l'accès total, sûr et sans entraves du personnel humanitaire à toutes les personnes qui en ont besoin au Darfour, ainsi que l'apport de l'assistance humanitaire, en particulier aux personnes déplacées dans leur propre pays et aux réfugiés. De plus, le droit international interdit les attaques contre les missions humanitaires ou de maintien de la paix et définit ces attaques comme des crimes de guerre.
Le mandat d'arrêt n'a aucune incidence sur l'obligation de Khartoum de se conformer au droit international. Si le gouvernement viole le droit international en attaquant ou en bloquant délibérément le personnel humanitaire ou les forces de maintien de la paix, le Conseil de sécurité de l'ONU doit répondre en prenant des mesures appropriées, y compris des sanctions.
11. Le mandat va-t-il ralentir le déploiement des forces de maintien de la paix de la MINUAD ?
Le gouvernement du Soudan doit -au regard de la Résolution 1769 du Conseil de sécurité de l'ONU- faciliter le complet déploiement de la force de la MINUAD. Cette obligation n'est en aucune façon affectée par la délivrance de mandats d'arrêt. Le gouvernement a continuellement fait obstruction et sapé la MINUAD dès le début. Il a assoupli certaines restrictions sur le déploiement ces derniers mois, mais il est encore loin de remplir ses obligations. Le Conseil de sécurité et les gouvernements concernés devraient maintenir la pression sur le Soudan pour permettre le complet déploiement de la MINUAD. Cette pression pourrait inclure l'élargissement de l'embargo sur les armes et l'application de sanctions ciblées (par exemple des interdictions de voyager et des restrictions bancaires) contre de hauts responsables gouvernementaux soudanais.
12. Quel est l'effet du mandat d'arrêt sur l'Accord de paix global (« Comprehensive Peace Agreement », ou CPA), qui a mis fin à la guerre civile entre le nord et le sud Soudan ?
Le mandat n'a pas d'impact sur les obligations du Parti national du Congrès, au pouvoir, ni du Mouvement de libération du peuple du Soudan telles qu'établies par le CPA, qui a mis fin à plus de vingt ans de guerre civile. Les deux parties ont des intérêts économiques et politiques à ce que soient mises en œuvre les composantes de partage du pouvoir et des richesses prévues par le CPA. De plus, depuis l'annonce par le procureur en juillet 2008 qu'il sollicitait un mandat d'arrêt contre le Président Omar el-Béchir, les deux parties ont indiqué qu'elles étaient déterminées à mettre en œuvre l'accord et à éviter un retour au conflit. En juillet, les deux parties ont fait des progrès significatifs en réglant le conflit d'Abyei, qui avait causé des affrontements en mai 2008, et en octobre les parties ont adopté plusieurs lois liées au CPA.
13. Comment cela affectera-t-il les prochaines élections au Soudan ?
Selon le CPA, qui a mis fin à vingt ans de guerre civile entre le nord et le sud, des élections doivent avoir lieu en 2009. Les deux parties ont confirmé leur détermination à tenir ces élections. Bien que des défis importants doivent être relevés pour que les élections soient libres et justes, ceux-ci ont peu de chose à voir avec la CPI. Les principaux défis sont la nécessité d'une réforme législative urgente, les préparatifs logistiques et sécuritaires et des mesures plus larges pour protéger la liberté d'expression et d'accès pour les médias. La communauté internationale a un rôle à jouer en maintenant la pression pour garantir que le parti au pouvoir prenne toutes les mesures nécessaires pour remplir ses obligations nationales et internationales.
14. Omar el-Béchir peut-il être candidat aux élections même s'il y a un mandat de la CPI pour son arrestation ?
Si le droit international fait obligation aux Etats d'arrêter les personnes recherchées par la CPI, il n'interdit pas qu'un individu recherché pour crimes par la CPI se présente aux élections.
Ce sont les lois soudanaises qui déterminent s'il est éligible pour se présenter comme candidat à la présidence aux prochaines élections.
15. Quels sont les résultats des recherches de Human Rights Watch quant au rôle d'Omar el-Béchir dans les crimes au Darfour ?
Comme montré dans son rapport de décembre 2005, « Entrenching Impunity: Government Responsibility for International Crimes in Darfur » (« Impunité inébranlable : Responsabilité gouvernementale dans les crimes internationaux commis au Darfour ») Human Rights Watch a observé que les plus hauts niveaux du commandement soudanais, dont Omar el-Béchir, étaient responsables de la création et de la coordination de la politique contre-insurrectionnelle du gouvernement qui a délibérément et systématiquement pris les civils pour cible au Darfour, en violation du droit international.
Omar el-Béchir, en tant que commandant en chef des Forces armées soudanaises, a joué un rôle dirigeant fondamental dans la campagne militaire au Darfour. Ses déclarations publiques ont précédé les opérations militaires et les moments où le plus d'abus ont été commis par les forces de sécurité soudanaises. Il semblerait que ces moments de recrudescence faisaient écho aux directives données en privé à l'administration civile et aux services de la sécurité et de l'armée. Par exemple, le 30 décembre 2003, Omar el-Béchir a annoncé : « Notre première priorité sera l'anéantissement de la rébellion et de tout hors-la-loi portant des armes. » Quelques jours plus tard, en janvier 2004, les forces de sécurité soudanaises ont déclenché une offensive qui a recouru systématiquement à la force en violation du droit international humanitaire pour déplacer des centaines de milliers de personnes de zones rurales au Darfour. Le recours méthodique au soutien aérien pour cibler les civils lors de la campagne militaire, en dépit de protestations d'officiers de l'armée de l'air, semble aussi traduire l'implication de hauts représentants gouvernementaux à Khartoum.
Human Rights Watch a conclu qu'à partir de mai 2002, avant même les phases les plus dévastatrices du conflit, el-Béchir était très probablement au courant des exactions commises par les forces de sécurité soudanaises au Darfour. À mi-2004, des informations faisant état de dizaines de milliers de personnes déplacées, ainsi que des dizaines de plaintes déposées auprès de la police, des reportages effectués par la presse et des rapports de nombreuses organisations, dont le Haut-commissariat des Nations unies aux droits de l'homme, indiquaient clairement que des exactions massives avaient lieu au Darfour. En dehors de ces informations spécifiques, l'utilisation antérieure par le gouvernement de milices ethniques dans le conflit du sud Soudan a fourni un avertissement suffisant que ces forces prenaient systématiquement les civils pour cible et commettaient d'autres crimes de guerre.
Aucun élément ne tend à prouver qu'Omar el-Béchir ou d'autres hauts représentants du gouvernement aient pris de véritables mesures pour empêcher ou arrêter les exactions. Les forces armées et les milices appuyées par le gouvernement et appelées « Janjawids » ont continué à commettre des crimes des mois après que les rapports aient été portés à la connaissance de tous. Même après qu'Omar el-Béchir ait créé une commission d'enquête nationale sur les crimes (qui lui rendait compte personnellement), les attaques de décembre 2004 présentaient toutes les caractéristiques des délits antérieurs, par exemple la coordination militaire des Janjawids, le bombardement aérien des villages, et le déplacement forcé et massif de civils.
16. Pourquoi toutes les affaires du procureur de la CPI sont-elles situées en Afrique ? L'Occident essaie-t-il d'imposer sa justice à l'Afrique ?
La CPI, créée pour exiger des comptes pour les crimes les plus graves dans le monde, a en ce moment des situations en cours d'investigation dans quatre pays : la République Centrafricaine, la République démocratique du Congo, l'Ouganda et la région du Darfour au Soudan. Le bureau du procureur, de sa propre initiative, envisage aussi d'éventuelles investigations en Afghanistan, en Colombie et en Géorgie.
Le fait que l'attention de la Cour porte actuellement exclusivement sur l'Afrique a suscité des critiques de la part de certains Etats africains et d'observateurs de la CPI, selon lesquels le continent serait la principale cible de la Cour. Toutefois, un certain nombre de facteurs objectifs vont à l'encontre de ces accusations, à savoir :
- Trois des quatre situations nationales sur lesquelles enquête la CPI ont été référées par les pays concernés, tandis que la quatrième situation, le Darfour, a été référée à la Cour par le Conseil de sécurité de l'ONU;
- La CPI ne peut enquêter que sur les crimes commis après le 1erjuillet 2002, ce qui signifie que beaucoup de situations sont exclues de la compétence de la Cour;
- Afin de mandater l'intervention de la CPI, les crimes commis après le 1erjuillet2002 doivent encore être suffisamment graves (en termes du nombre de victimes, par exemple), et les autorités nationales doivent démontrer qu'elles sont soit incapables soit peu désireuses d'y répondre.
En fait, 22 pays africains étaient parmi les pays fondateurs qui ont ratifié le Statut de Rome. Sur les 108 Etats aujourd'hui parties à la CPI, trente sont des pays d'Afrique. Chacun d'eux a volontairement démontré son engagement envers cette institution. La CPI, à son tour, œuvre pour rendre justice aux victimes africaines innombrables qui ont subi des crimes innommables.
Un certain nombre de pays, dont les Etats-Unis, ne relève pas automatiquement de la compétence de la CPI, parce qu'ils ne sont pas devenus des Etats parties au Statut de Rome. Il est aussi possible pour un pays qui n'est pas un Etat partie au Statut de Rome de soumettre volontairement des crimes commis sur son territoire à la compétence de la CPI.
17. Pourquoi est-ce important d'engager des poursuites pour les crimes graves commis en violation du droit international ?
Le droit international exige que la justice soit rendue pour les crimes les plus graves, à savoir le génocide, les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre. Mais la justice est aussi cruciale pour apporter réparation aux victimes et pour instaurer le respect pour l'Etat de droit, ce qui contribue à établir une paix durable, notamment dans les sociétés qui ont été dévastées par le conflit.
18. Pourquoi le procureur de la CPI enquête-t-il sur le Président el-Béchir et non sur les crimes contre les civils commis par les forces israéliennes et palestiniennes à Gaza?
La CPI est compétente pour les crimes de guerre, les crimes contre l'humanité et de génocide commis après le 1er juillet 2002, et seulement si au moins l'une des premières conditions suivantes est remplie :
- Les crimes ont eu lieu sur le territoire d'un Etat partie au Statut de Rome ;
- La personne accusée des crimes est citoyenne d'un pays qui est un Etat partie au Statut de Rome ;
- Un Etat qui n'est pas partie au Statut de Rome accepte la compétence de la CPI pour le crime en question en faisant une déclaration et en la déposant auprès du greffe de la CPI ; ou
- Le Conseil de sécurité de l'ONU défère la situation au procureur de la CPI.
Du fait qu'Israël n'est pas un Etat partie au Statut de Rome, pour que la CPI commence une enquête il faudrait que soit le Conseil de sécurité des Nations unies défère la situation au procureur de la CPI (comme il l'a fait pour le Darfour), soit que l'Etat où les crimes ont eu lieu (ou l'Etat dont les citoyens sont accusés d'avoir commis les crimes) accepte la compétence de la cour. L'Autorité palestinienne a convenu d'accepter la compétence de la cour pour les crimes commis à Gaza. Le procureur s'interroge actuellement quant à savoir si l'Autorité palestinienne constitue un Etat au regard du droit international et peut donc accepter la compétence de la CPI pour les crimes commis à Gaza.
Human Rights Watch a appelé à une enquête internationale impartiale sur les violations des lois de la guerre par toutes les parties à Gaza, comme premier pas pour garantir que des comptes seront rendus pour les crimes qui y auraient été commis.
19. N'y a-t-il pas deux poids deux mesures quand il s'agit de justice internationale, les poursuites internationales n'étant exercées que dans des Etats de moindre influence politique ?
Les auteurs de graves violations du droit international devraient rendre des comptes quelle que soit leur nationalité. Néanmoins, l'application de la justice internationale a été inégale. Des Etats, agissant souvent au travers du Conseil de sécurité de l'ONU, ont décidé quand établir -ou pas- des tribunaux pénaux internationaux et quels seraient leurs mandats. Des considérations politiques ont joué un rôle, et les institutions créées n'ont pas couvert tous les crimes graves qui ont été commis. En dépit de cette sélectivité, les tribunaux ad hoc ont contribué à établir l'exigence de rendre des comptes au moins en ce qui concerne les conflits compris dans leur mandat. Il est crucial d'étendre cette exigence de rendre des comptes pour les pires crimes partout où ils se produisent. La CPI, établie par un traité multilatéral plutôt que par une résolution du Conseil de sécurité, réalise cette exigence dans une certaine mesure, mais il y a des limites à sa compétence. Il est important que davantage d'Etats ratifient le traité afin d'étendre la portée de sa compétence.
