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Preguntas y respuestas sobre las medidas ejecutivas inmigratorias del presidente Obama

El 20 de noviembre de 2014, el presidente de Estados Unidos Barack Obama empleó sus facultades ejecutivas para efectuar cambios drásticos, aunque no permanentes, al sistema inmigratorio estadounidense, sin la intervención legislativa del Congreso. Las medidas ejecutivas sobre inmigración dictadas postergan la deportación de más de cuatro millones de migrantes no autorizados que viven en Estados Unidos. A fin de reunir los requisitos para quedar incluidos en la nueva categoría de prórroga de deportación, los migrantes tienen que haber vivido en Estados Unidos durante más de cinco años sin ser condenados por determinados delitos, y tener hijos que sean ciudadanos estadounidenses o residentes legales permanentes. Obama también dispuso que ya no será prioritaria la deportación de algunas categorías de migrantes no autorizados, y optimizó el proceso mediante el cual se posibilita que personas con familiares estadounidenses puedan obtener visas para permanecer legalmente en el país.

A través de 11 memorandos distintos originados en diversos ministerios presidenciales que supervisan las diferentes instancias del sistema inmigratorio, el presidente Obama anunció, entre otros cambios, que se prevén las siguientes medidas:

  • Permitir que algunos migrantes no autorizados que sean padres de ciudadanos estadounidenses o de residentes permanentes de cualquier edad tengan la posibilidad de permanecer en Estados Unidos durante tres años, a través de un programa denominado “Prórroga de Procedimientos Migratorios para Padres” (Deferred Action for Parental Accountability, DAPA);
  • Permitir que numerosos migrantes no autorizados que ingresaron a EE. UU. durante la infancia permanezcan en el país, lo cual ampliaría el programa de Prórroga de Procedimientos Migratorios para Personas Llegadas en la Infancia (Deferred Action for Childhood Arrivals, DACA), al eliminar el límite de edad máxima;
  • Modificar el modo en que funcionarios estadounidenses de inmigración deciden cuáles migrantes no autorizados serán deportados;
  • Enfocar el programa de intercambio de información entre fuerzas locales de Policía y autoridades federales de inmigración (anteriormente conocido como “Comunidades Seguras”) en personas detenidas por la Policía que además se encuadren en las nuevas prioridades de deportación.

Se trata de iniciativas importantes y positivas que podrían reducir los abusos cometidos contra numerosos migrantes no autorizados y sus familias. No obstante, no se modifican numerosas políticas que vulneran derechos de los migrantes. Human Rights Watch ha instado a que se lleve a cabo una reforma más exhaustiva de la legislación estadounidense en materia inmigratoria, para asegurar que esta respete y proteja a las familias, proteja a migrantes de delitos y abusos en el lugar de trabajo, enfoque las medidas de control en amenazas que sean genuinas y garantice los derechos de debido proceso. Las siguientes preguntas y respuestas analizan el impacto para los derechos humanos que tienen las medidas ejecutivas del Presidente Obama en cada una de estas áreas, y destacan aspectos que aún no han sido resueltos, ahora que el nuevo Congreso retoma su trabajo y el gobierno de Obama inicia sus dos últimos años de gestión.

Respetar y proteger a las familias

1. ¿De qué manera se ven afectados los derechos humanos al conceder estatus legal temporario a miembros de algunas familias de migrantes?

2. El presidente Obama anunció que el gobierno deportaría a “delincuentes, y no a familias”. ¿No es este un modo adecuado de crear una política inmigratoria que respete los derechos de las personas?

3. ¿Cuál es el problema de juzgar y deportar a quienes cruzaron recientemente la frontera?

Proteger a inmigrantes de delitos y abusos

4. ¿De qué manera las medidas ejecutivas afectan las relaciones entre inmigrantes y policías locales?

Enfocar las medidas de control en amenazas que sean genuinas

5. ¿No es conveniente que el presidente aumente el presupuesto y el personal destinados a proteger las fronteras?

6. ¿De qué modo las medidas ejecutivas modifican las políticas sobre detención inmigratoria?

Asegurar los derechos de debido proceso

7. ¿Las medidas ejecutivas mejoran los derechos de debido proceso de los migrantes?

 

Respetar y proteger a las familias

1. ¿De qué manera se ven afectados los derechos humanos al conceder estatus legal temporario a miembros de algunas familias de migrantes?

La exención temporaria de la posibilidad de deportación que proporcionan las medidas ejecutivas debería proteger a varios millones de personas de la amenaza nociva de deportación. Permitirá que los padres envíen a sus hijos a la escuela sabiendo que estarán allí para recogerlos al final de clases. Las personas que reúnen las condiciones para quedar exentos temporariamente de la posibilidad de deportación podrán solicitar permisos de trabajo. Podrán tener un empleo, hacer valer sus derechos ante empleadores que se nieguen a pagar su remuneración o cometan otros abusos más graves, y llamar a la Policía o pedir una ambulancia cuando lo necesiten, sin temor a ser deportados.

No obstante, los migrantes no autorizados que solicitan permanecer en EE. UU. en el marco de los programas DAPA o DACA y obtienen una respuesta favorable, solamente tendrán un estatus temporario, sujeto a políticas ejecutivas que podrían ser modificadas, aun cuando continúen formando sus familias y forjando una vida en Estados Unidos. Su situación legal sumamente indefinida los expone al riesgo de ser deportados en el futuro. Asimismo, las medidas ejecutivas posibilitarán que se revoque su estatus y sean deportados cuando hayan sido condenados por delitos incluso de muy baja gravedad, sin considerar sus vínculos familiares en Estados Unidos.

2. El presidente Obama anunció que el gobierno deportaría a “delincuentes, y no a familias”. ¿No es este un modo adecuado de crear una política inmigratoria que respete los derechos de las personas?

No es un modo adecuado de crear una política inmigratoria que respete los derechos de las personas. Todas las familias tienen derecho a una audiencia justa en la cual se sopese su derecho a vivir juntas como grupo familiar frente al interés del gobierno en que sean deportadas, incluidas familias de personas que hayan sido condenadas por delitos graves.

Al anunciar las reformas, el presidente Obama expresó: “[E]n los últimos seis años, las deportaciones de personas que han delinquido se incrementaron un 80 por ciento. Y es por eso que vamos a seguir enfocando nuestros recursos de control en amenazas genuinas para nuestra seguridad. Delincuentes, y no familias. Criminales, y no menores. Miembros de pandillas, no una madre que trabaja arduamente para mantener a sus hijos”.

Esta declaración no refleja la situación que enfrentan numerosas personas. Entre los “criminales” que el gobierno de Obama pretende deportar se incluyen personas que fueron condenadas por delitos de gravedad relativamente baja, como hurtos en tiendas, tenencia simple de marihuana o cocaína, infracciones de tránsito o haber reingresado a Estados Unidos tras una deportación. El derecho estadounidense dispone actualmente que muchas de esas condenas constituyen “delitos gravísimos”. Los funcionarios de inmigración y los tribunales que supervisan la deportación de personas implicadas en “delitos gravísimos” no tienen potestad para tomar en cuenta las circunstancias de cada caso en particular, y están obligadas a tratar al inmigrante como a un delincuente peligroso y disponer que esa persona sea deportada de EE. UU. de por vida. Quienes ingresan de nuevo ilegalmente al país tras haber sido condenados por algún “delito gravísimo” pueden recibir penas de hasta 20 años de prisión en cárceles federales.

Es posible que personas condenadas por “delitos gravísimos” hayan vivido en Estados Unidos desde su infancia y tengan sólidos vínculos familiares con ciudadanos estadounidenses. Pueden haber sido residentes legales permanentes, y es posible que se trate de un delito relativamente menor. Incluso personas que han cumplido su pena y han respetado la ley durante muchos años no tienen esperanzas de regularizar su situación legal, y su única perspectiva es la detención y ulterior deportación.

Según cálculos de Human Rights Watch, el 72 por ciento de las deportaciones de extranjeros por condenas penales entre 1997 y 2007 fueron por delitos no violentos. Más de un millón de familiares se vieron afectados por estas deportaciones. Dado que más de dos millones de personas han sido deportadas durante el gobierno de Obama, la cantidad de familias que han quedado desintegradas probablemente sea ahora mucho mayor.

Las medidas ejecutivas no modifican sustancialmente esta realidad. Las nuevas políticas generan exclusiones del estatus legal temporario y siguen asignando prioridad a la deportación de “delincuentes condenados”, personas condenadas por un “faltas significativas”, personas condenadas por tres o más delitos de gravedad menor distintos (salvo infracciones de tránsito o vinculadas con el estatus legal), personas detenidas en la frontera, migrantes que ingresaron ilegalmente o sobre quienes se emitió una orden definitiva de deportación el 1 de enero de 2014 o en una fecha posterior, y personas que hayan “abusado significativamente” de programas de visas. Si bien las medidas ejecutivas otorgan discrecionalidad a funcionarios de inmigración para que detengan la deportación de algunos pocos migrantes que reúnan criterios específicos, no resulta claro si utilizarán esta facultad o con qué frecuencia la aplicarán para impedir la deportación de inmigrantes con familiares en Estados Unidos. Es posible que persista la desintegración de miles de familias a causa de las políticas de deportación vigentes en Estados Unidos y las nuevas categorías prioritarias establecidas conforme a las medidas ejecutivas.

3. ¿Cuál es el problema de juzgar y deportar a quienes cruzaron recientemente la frontera?

Como se indicó precedentemente, las medidas ejecutivas asignan máxima prioridad a la deportación de personas detenidas en la frontera. Esta es una prioridad equivocada, pues incluye indiscriminadamente en la categoría de personas que cruzaron recientemente la frontera a aquellas que intentan reunirse con sus familias en Estados Unidos, algunas después de haber vivido muchos años en EE. UU. sin conflictos. Human Rights Watch ha documentado evidencias de que cantidades numerosas de personas cuyos hijos tienen ciudadanía estadounidense —aproximadamente 101.900 en el período de dos años entre 2011 y 2012— son detenidas y deportadas de manera sumaria en la frontera. Si bien muchos de estos padres podrían haber reunido los requisitos para obtener la prórroga de deportación si estuvieran todavía en EE. UU., el plan del presidente Obama no prevé para ellos recursos en caso de que fueran interceptados al intentar ingresar nuevamente al país para reunirse con sus familias. Por el contrario, el plan asigna prioridad a la deportación de migrantes detenidos en la frontera. Si bien los agentes del Servicio de Control de Aduanas y Fronteras (Customs and Border Protection) podrán considerar “factores imperiosos y excepcionales” al adoptar decisiones sobre deportación, aún no queda claro si aplicarán esta facultad discrecional y de qué manera lo harán.

Las medidas ejecutivas tampoco redujeron los contraproducentes procesos penales federales por ingreso ilegal (un delito de gravedad menor) y reingreso (un delito grave). Los procesos penales por ingreso o reingreso ilegal al territorio de EE. UU. son los procesos más frecuentes en el país, y se aplican masivamente a miles de personas que tienen estrechos vínculos en este. Quienes resultan condenados pueden ser ubicados entre los casos prioritarios de deportación, tan solo debido a su condición inmigratoria.

Proteger a inmigrantes de delitos y abusos

4. ¿De qué manera las medidas ejecutivas afectan las relaciones entre inmigrantes y policías locales?

No resulta claro si el programa afianzará o debilitará la confianza entre inmigrantes y policías locales. Las medidas ejecutivas reemplazan un programa de control inmigratorio que se conoce como Comunidades Seguras, y que, según lo ha reconocido el gobierno de Obama, debilita la confianza de los inmigrantes en las autoridades de aplicación de la ley. El programa Comunidades Seguras exigía que los organismos locales de seguridad pública enviaran las huellas dactilares que obtienen a las autoridades federales de inmigración. A partir de estos datos dactilares, el Servicio de Inmigración y Control de Aduanas (Immigration and Customs Enforcement, ICE) podía solicitar que un organismo local de aplicación de la ley detuviera (o “retuviera”) a una persona con fines de control inmigratorio, en ocasiones durante períodos más prolongados de los permitidos por el derecho penal.

Human Rights Watch ha documentado evidencias de que la colaboración entre agentes locales de aplicación de la ley y las autoridades federales de control de inmigración a través de programas como Comunidades Seguras deteriora la seguridad pública y expone a inmigrantes al riesgo de abusos, como sucede en el empleo en el sector agrícola y el sector de empaque de productos cárnicos. Por ejemplo, trabajadoras que fueron violadas sexualmente por sus empleadores nos indicaron que temían ser deportadas si denunciaban el hecho a la Policía local.

A través de las medidas ejecutivas, se reemplaza a Comunidades Seguras por un nuevo Programa de Control Prioritario (Priority Enforcement Program, PEP). El programa establece que los funcionarios inmigratorios ya no aplicarán “retenciones” para acceder a inmigrantes detenidos en cárceles locales, salvo en “circunstancias especiales”. Aún no resulta claro de qué modo los agentes del ICE interpretarán las “circunstancias especiales”.

En vez de pedir retenciones, el ICE solicitará que la Policía le notifique sobre la fecha en que las personas serán puestas en libertad, a fin de que agentes del ICE se preparen para recoger a la persona cuando concluya la custodia policial. Conforme al nuevo programa, estos pedidos de notificación se aplicarán a todos los migrantes cuya deportación se considere prioritaria debido a sus antecedentes penales, así como a muchos de quienes hayan cruzado recientemente la frontera. En el PEP, las autoridades de control inmigratorio seguirán teniendo acceso a los datos biométricos y a la información personal de cualquier persona que sea arrestada por policías locales. Nos preocupa la posibilidad de que el nuevo programa resulte insuficiente para revertir el temor que existe entre las comunidades de inmigrantes, que consideran que serán deportadas si acuden a personal local de aplicación de la ley, como policías.

Enfocar las medidas de control en amenazas que sean genuinas

5. ¿No es conveniente que el presidente aumente el presupuesto y el personal destinados a proteger las fronteras?

Según las medidas ejecutivas, se reasignarán fondos a reforzar el control fronterizo, y el Departamento de Seguridad Nacional (Department of Homeland Security, DHS) conformará tres equipos de trabajo conjunto que serán responsables de la frontera sur y la Costa Oeste. A su vez, el presidente Obama ha pedido al Congreso que autorice el financiamiento de 20.000 nuevos agentes para la Patrulla Fronteriza.                                    

Incrementar el presupuesto y el personal destinados a protección fronteriza no sería problemático en términos de derechos si existieran medidas rigurosas para prevenir abusos y exigir que el personal de control fronterizo rinda cuentas en caso de actuar indebidamente. Lamentablemente, Human Rights Watch y otros actores han documentado abusos constantes por parte de integrantes de Patrullas Fronterizas, incluido el uso de fuerza excesiva y a veces innecesariamente letal; condiciones de detención inaceptables; detenciones que responden a motivos raciales; métodos coercitivos durante los interrogatorios; y no permitir que detenidos con pedidos de asilo accedan a los procesos pertinentes. Asimismo, investigaciones realizadas por medios de comunicación y grupos de incidencia han determinado que, cuando se producen abusos, los mecanismos de rendición de cuentas no resultan efectivos. Ninguna de las medidas ejecutivas aborda la falta de supervisión y rendición de cuentas de la Patrulla Fronteriza y el organismo del cual depende, el Servicio de Control de Aduanas y Fronteras.

6. ¿De qué modo las medidas ejecutivas modifican las políticas sobre detención inmigratoria?

Cada año, el Servicio de Inmigración y Control de Aduanas (Immigration and Customs Enforcement, ICE) retiene aproximadamente a 400.000 personas en cerca de 300 establecimientos de detención estadounidenses, lo cual supone un costo anual de US$ 2.000 millones. Estas personas no son encarceladas como sanción por haber cometido delitos penales, sino que son detenidas por infracciones a la normativa civil inmigratoria. Muchas permanecen encerradas durante meses, y algunas incluso años, a la espera de obtener una audiencia judicial o ser deportadas. Es muy elevada la cantidad de personas que son detenidas sin considerar si son verdaderamente peligrosas —de hecho, la mayoría no lo son— o si representan un riesgo de fuga. Permanecen privadas de su libertad innecesariamente, a un alto costo para ellas, sus familias y los contribuyentes de EE. UU.

La vida en los centros de detención puede ser muy difícil. Human Rights Watch ha documentado el efecto dañino de la detención de solicitantes de asilo y menores, la atención médica inadecuada, casos de abuso físico y sexual (que a menudo no son abordados por las autoridades), condiciones de vida precarias y acceso sumamente limitado a representación legal

Las medidas ejecutivas incluyen instrucciones a oficiales de control de inmigración de que no detengan a inmigrantes que “padezcan graves enfermedades físicas o trastornos psíquicos, personas con discapacidad, ancianos, mujeres embarazadas o en lactancia, quienes demuestren que estén a cargo del cuidado principal de menores o personas inválidas, o personas cuya detención no redunde en beneficio del interés público”. A pesar de estas pautas, el gobierno ha establecido paralelamente la detención a gran escala de menores y sus padres como estrategia para disuadir a quienes pretenden cruzar la frontera desde América Central, que en su mayoría aspiran a obtener asilo. Y no ha mostrado indicios de que se prevea reformar esta política. De hecho, anuncios recientes de funcionarios del gobierno de Obama han expresado en forma inequívoca que es probable que más menores y familias queden sujetos a detenciones prolongadas. Asimismo, a pesar de las medidas ejecutivas, siguen vigentes leyes sobre detención inmigratoria, como las que exigen la detención obligatoria de numerosas categorías de migrantes.

Asegurar los derechos de debido proceso

7. ¿Las medidas ejecutivas mejoran los derechos de debido proceso de los migrantes?

Las medidas ejecutivas no mejoran los derechos de debido proceso de los migrantes. No incorporan cambios a las controvertidas políticas del gobierno que permiten la deportación sumaria de solicitantes de asilo que llegan a la frontera, sin una evaluación suficiente de si están siendo enviados de regreso a un lugar donde podrían sufrir graves peligros, y que fomentan la detención de familias llegadas recientemente. Las medidas ejecutivas tampoco mejoran el acceso de inmigrantes a asesoramiento letrado en procedimientos de deportación o asilo. Si bien no se reconoce un derecho a representación gratuita en los procedimientos de inmigración, diversas políticas del poder ejecutivo dificultan particularmente la posibilidad de que los inmigrantes obtengan asistencia legal gratuita, consigan ser liberados una vez detenidos y puedan plantear recursos para evitar ser deportados. Tales políticas incluyen decisiones arbitrarias que niegan a migrantes la posibilidad de fianza, y el problema extendido que supone el traslado de detenidos a establecimientos en sitios remotos, alejados de sus abogados y las comunidades que los apoyan. El Presidente podría haber abordado estas falencias en materia de debido proceso a través de medidas ejecutivas, pero no lo ha hecho.

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