Ecuador: Amicus de Human Rights Watch sobre Ley Orgánica de Solidaridad Nacional

Honorable Juez Alí Lozada Prado
Juez ponente
Corte Constitucional
República del Ecuador
Quito–ECUADOR

Asunto: Amicus Curiae de Human Rights Watch dentro de la acción pública de inconstitucionalidad 51-25-IN en contra de la Ley Orgánica de Solidaridad Nacional

Juanita Goebertus Estrada, en representación de Human Rights Watch, con domicilio en 350 Fifth Avenue, piso 34, Nueva York, NY 10118, Estados Unidos, presenta este escrito amicus curiae ante la Corte Constitucional del Ecuador dentro de la acción pública de inconstitucionalidad 51-25-IN, en contra de la Ley Orgánica de Solidaridad Nacional, publicada en el Suplemento del Registro Oficial No. 56 del 10 de junio de 2025. Al respecto, respetuosamente manifestamos lo siguiente:

1. Objeto y resumen de la presente intervención

Human Rights Watch solicita respetuosamente a la Corte Constitucional del Ecuador que admita el presente amicus curiae para su consideración en relación con los estándares internacionales aplicables al denominado “conflicto armado interno” y la concesión de indultos a miembros de las fuerzas de seguridad del Estado.

La cuestión jurídica que se plantea ante la Corte Constitucional es si determinadas disposiciones de la Ley Orgánica de Solidaridad Nacional, aprobada por la Asamblea Nacional el 7 de junio de 2025 y promulgada por el presidente Daniel Noboa, son compatibles con las obligaciones del Estado en virtud del derecho internacional y con la Constitución del Ecuador. Este amicus curiae se estructura de la siguiente manera: La sección II expone los antecedentes y el interés de Human Rights Watch en este procedimiento. La sección III expone los motivos por los cuales la definición de “conflicto armado” de la Ley Orgánica de Solidaridad Nacional es contraria al derecho internacional humanitario. La sección IV argumenta que la ley favorece el uso excesivo de la fuerza por parte del Estado, en violación del derecho internacional de los derechos humanos. La sección V evalúa cómo la ley elude el marco constitucional ecuatoriano en materia de estados de emergencia. La sección VI afirma que el artículo 139.1 del Código Orgánico Integral Penal, incorporado por la Ley Orgánica de Solidaridad Nacional, viola el principio de legalidad establecido en el derecho internacional de los derechos humanos. La sección VII muestra que los indultos establecidos en el artículo 14 de la Ley Orgánica de Solidaridad Nacional socavan el deber del Estado de investigar, juzgar y sancionar de manera adecuada las violaciones de los derechos humanos. Por último, la sección VIII insta respetuosamente a la Corte Constitucional a que tenga en cuenta los argumentos jurídicos y los estándares internacionales expuestos en este escrito al evaluar la constitucionalidad de las disposiciones pertinentes relativas al conflicto armado interno y la concesión de indultos en virtud de la Ley Orgánica de Solidaridad Nacional.

2. Antecedentes de Human Rights Watch y nuestro interés en el caso

Human Rights Watch es una organización internacional no gubernamental dedicada a la defensa de los derechos de las personas en todo el mundo. La organización cuenta con personal en más de 40 países y oficinas en Ámsterdam, Beirut, Berlín, Bruselas, Chicago, Ginebra, Johannesburgo, Londres, Los Ángeles, Nairobi, Nueva York, París, São Paulo, San Francisco, Sídney, Tokio, Toronto, Túnez, Washington D. C. y Zúrich.

Human Rights Watch monitorea regularmente la situación de los derechos humanos en Ecuador y ha documentado en repetidas ocasiones violaciones al derecho internacional de los derechos humanos en el país.[1] En los últimos años, Human Rights Watch ha seguido con preocupación el aumento de la violencia relacionada con el crimen organizado en Ecuador.[2] En repetidas ocasiones hemos pedido a las autoridades que desarrollen políticas de seguridad efectivas y respetuosas de los derechos humanos, que protejan al pueblo ecuatoriano, en particular mediante el fortalecimiento del sistema de justicia del país.[3]

Human Rights Watch también ha documentado graves violaciones de derechos humanos cometidas por las fuerzas de seguridad después de que en enero de 2024 el presidente Noboa anunció la existencia de un “conflicto armado interno” en el país.[4] Human Rights Watch ha expresado su preocupación por leyes aprobadas recientemente, incluyendo la Ley Orgánica de Solidaridad Nacional, la Ley Orgánica de Inteligencia y la Ley Orgánica de Integridad Pública.[5]

De manera consistente con su mandato, Human Rights Watch utiliza herramientas judiciales y cuasi judiciales del derecho nacional e internacional para contribuir a la protección y promoción de los derechos humanos. Ese compromiso ha motivado este amicus curiae.

3. La definición de conflicto armado en la Ley Orgánica de Seguridad Nacional y el derecho internacional humanitario

a. Los conflictos armados no internacionales en virtud del derecho internacional humanitario

La existencia de un conflicto armado, internacional o no-internacional, no depende de la declaración o determinación que haga un gobierno o su presidente, sino de un análisis objetivo de los hechos sobre la base de criterios establecidos por el derecho internacional.[6]

Un conflicto armado no internacional, según el artículo 3 común a los cuatro Convenios de Ginebra de 1949, consiste en “una violencia armada prolongada entre autoridades gubernamentales y grupos armados organizados o entre esos grupos en el territorio de un Estado”.[7] Tal y como ha dicho el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) en su Comentario del Primer Convenio de Ginebra (2016),[8] “la cuestión de si una situación de violencia constituye un conflicto armado no internacional debe determinarse solo sobre la base de los criterios de intensidad y organización”.[9] Estos dos elementos acumulativos son:

• El nivel de intensidad de las hostilidades que podría reflejarse en el número, la duración y la magnitud de los enfrentamientos, los tipos de armas utilizadas, el número de víctimas y el nivel de destrucción, entre otros indicadores.[10] El Comentario del CICR señala que “se entiende que el artículo 1(2) del Protocolo adicional II, que dispone que ‘el […]Protocolo no se aplicará a las situaciones de tensiones internas y de disturbios interiores, tales como los motines, los actos esporádicos y aislados de violencia y otros actos análogos, que no son conflictos armados’, también define el umbral más bajo del artículo 3 común”.[11]
• El nivel de organización de los grupos armados, que puede incluir, entre otros, la existencia de una estructura de mando y la capacidad de sostener operaciones militares. Esto puede determinarse por la existencia de normas disciplinarias y un cierto nivel de jerarquía, el control del territorio, el acceso a las armas y el entrenamiento militar y la capacidad del grupo armado para cumplir las obligaciones básicas del derecho internacional humanitario.[12]

Como ha señalado el CICR, la existencia de un conflicto armado debe determinarse “caso por caso mediante una evaluación contextualizada de la totalidad de las circunstancias”.[13]

b. “Grupos armados organizados” en virtud de la Ley Orgánica de Solidaridad Nacional

Si bien la Ley Orgánica de Solidaridad Nacional y su reglamentación reiteran los dos criterios del derecho internacional para determinar la existencia de un conflicto armado no internacional,[14] la ley define a los “grupos armados organizados” de manera incompatible con el derecho internacional humanitario.

En particular, el artículo 9 de la ley define los “grupos armados organizados” como “toda agrupación estructurada de tres o más personas con una estructura de poder organizada que ejerce violencia prolongada en contra del Estado, la población y bienes civiles”.[15]

La definición de “grupos armados organizados” en la Ley Orgánica de Seguridad Nacional, en particular la referencia a “tres o más personas”, se aparta claramente de la definición aplicable en virtud del artículo 3 común a los Convenios de Ginebra. La Sala de Primera Instancia del Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia ha dicho que los grupos armados organizados deben estar “organizados en mayor o menor medida” y que debe existir “cierto grado de organización”.[16] Es fundamental que los grupos armados organizados en virtud del artículo 3 común tengan un grado de mando responsable que les permita ejercer la violencia colectiva de manera prolongada y cumplir con las obligaciones que les incumben en virtud del derecho internacional humanitario.[17]

Además, la definición de “grupos armados organizados” que figura en la Ley Orgánica de Solidaridad Nacional no se ajusta a la del Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra, que exige un “mayor grado de organización” en comparación con el artículo 3 común.[18] Los expertos han señalado que la “opinión más extendida” en el derecho internacional es que el Protocolo II adicional exige un “nivel particularmente alto” de organización.[19] Esto se debe a que el Protocolo II exige normas más detalladas de derecho internacional humanitario, que solo un grupo armado con un cierto grado de organización podría cumplir.[20] En particular, el Protocolo II exige, como se ha mencionado anteriormente, que los grupos armados operen bajo un “mando responsable” y “ejerzan sobre una parte de dicho territorio un control tal que les permita realizar operaciones militares sostenidas y concertadas y aplicar el presente Protocolo”.[21]

4. La ley favorece el uso excesivo de la fuerza en violación del derecho internacional

a. Uso de las normas de derecho internacional humanitario en el mantenimiento del orden público

Como se ha descrito anteriormente, la Ley Orgánica de Solidaridad Nacional incluye una definición excesivamente amplia de conflicto armado no internacional. Además, esta Corte ha constatado en repetidas ocasiones que los argumentos presentados por el gobierno no permitían verificar que la situación en el país constituya un conflicto armado en virtud del derecho internacional.[22] En agosto de 2024, la Corte “llam[ó] firmemente la atención” del presidente por los repetidos intentos de su gobierno de invocar un “conflicto armado” sin acreditar el estándar reiterado por la Corte.[23]

Dado que el derecho internacional humanitario, que solo es aplicable durante los conflictos armados, permite un uso más amplio de la fuerza letal que el derecho internacional de los derechos humanos, autorizar que las fuerzas armadas apliquen las normas de enfrentamiento previstas en el derecho internacional humanitario cuando no se han cumplido objetivamente los criterios para ello, facilita la ocurrencia de violaciones de los derechos humanos. Si bien el derecho internacional de los derechos humanos sigue siendo aplicable durante los conflictos armados no internacionales,[24] aplicar las normas de enfrentamiento del derecho internacional humanitario permitiría el uso de la fuerza letal fuera de las estrictas circunstancias en las que está permitido por el derecho internacional de los derechos humanos, es decir, solo cuando sea estrictamente necesario para salvaguardar la vida o la integridad física de otra persona.[25]

La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH) ha dicho que el derecho internacional humanitario no debe aplicarse de manera prematura. Como ha señalado la OACNUDH, “en esos casos poco claros, es esencial considerar el derecho internacional de los derechos humanos como el único régimen jurídico aplicable, hasta que se cumplan los requisitos y las condiciones de un conflicto armado”.[26]

b. Definición de “objetivo militar” en la Ley Orgánica de Solidaridad Nacional

La Ley Orgánica de Solidaridad Nacional también define de manera amplia los objetivos militares, es decir, aquellos pueden ser atacados de forma legítima en virtud del derecho internacional humanitario, lo que permitiría el uso ilícito de la fuerza militar contra civiles y bienes de carácter civil.

En particular, el artículo 13 de la Ley Orgánica de Solidaridad Nacional establece una presunción legal de que determinados bienes o “zonas” son objetivos militares. Entre ellos se incluyen aquellas zonas en que “se realicen actividades ilícitas de los grupos armados organizados o vinculados a su economía criminal, tales como el narcotráfico, la minería ilegal, el tráfico de armas, la extorsión, el secuestro, el lavado de activos, la trata de personas, entre otros” (cursivas añadidas).[27]

Además, el artículo 20, literal d), del reglamento de la Ley Orgánica de Solidaridad Nacional indica que los centros de privación de la libertad en los que se cometen las actividades mencionadas en el artículo 13 de la ley pueden considerarse “objetivos militares”.[28]

La referencia a “zonas” enteras o cárceles que pueden considerarse objetivos militares y el uso de criterios vagos son contrarios a la definición de objetivos militares según el derecho internacional humanitario, que los define como objetos que, por su naturaleza, ubicación, finalidad o utilización, “contribuyan eficazmente a la acción militar y cuya destrucción total o parcial, captura o neutralización ofrezca, en las circunstancias del caso, una ventaja militar definida”.[29] La designación de “zonas” enteras como objetivos militares favorece la vulneración del principio de distinción del derecho internacional humanitario, que exige a las fuerzas militares diferenciar en todo momento entre civiles y objetivos militares,[30] y puede permitir ataques indiscriminados que, en este contexto, violarían el derecho internacional humanitario y los derechos humanos.[31]

5. Un régimen jurídico especial que elude el marco jurídico constitucional de los estados de emergencia

En Ecuador, un conflicto armado interno es una de las causales por las que el presidente puede declarar el estado de excepción.[32] La Constitución ecuatoriana exige que el presidente motive adecuadamente la declaratoria de estado de excepción y especifique su duración, el territorio afectado y los derechos que se suspenderán o limitarán.[33] Solo se pueden suspender algunos derechos como la “inviolabilidad del domicilio” y la libertad de asociación o de información.[34]

Según la Constitución, todos los decretos de estados de excepción, incluyendo los basados en un supuesto conflicto armado interno, deben ser notificados a la Asamblea Nacional, que tiene la facultad de revocarlos; a la Corte Constitucional, que lleva a cabo un control de constitucionalidad; y a los “organismos internacionales que corresponda”.[35] Esta Corte ha dicho en repetidas ocasiones que los múltiples estados de excepción decretados por el presidente Noboa por “conflicto armado interno” no cumplían los requisitos establecidos en la Constitución y el derecho internacional.[36]

La Ley Orgánica de Solidaridad Nacional establece un nuevo marco jurídico que permite al presidente suspender algunos derechos constitucionales, eludiendo los requisitos sustantivos y procedimentales de los estados de excepción. En concreto, la declaratoria del presidente de un “conflicto armado” da lugar a la suspensión del derecho a la “inviolabilidad del domicilio”, establecido en el artículo 66 numeral 22 de la Constitución, permitiendo a las fuerzas de seguridad llevar a cabo allanamientos sin orden judicial.[37] Sin embargo, a diferencia de lo que ocurre durante los estados de excepción, este régimen no está sujeto a la supervisión legislativa o control automático de la Corte Constitucional. De hecho, según la ley, el marco jurídico de “conflicto armado interno” y la aplicación de sus respectivas normas comienzan y terminan a discreción del presidente.[38]

Además de contravenir la Constitución, el marco jurídico establecido en la Ley Orgánica de Solidaridad Nacional puede violar el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), del que Ecuador es Estado parte. Como ha señalado el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, órgano independiente encargado de interpretar el PIDCP, en su Observación general sobre los estados de excepción, “al proclamar un estado de excepción cuyas consecuencias pueden entrañar la suspensión de cualquier disposición del Pacto, los Estados deben actuar dentro del marco constitucional y demás disposiciones de ley que rigen esa proclamación y el ejercicio de las facultades de excepción” (cursivas añadidas).[39]

6. La disposición reformatoria segunda que agrega el artículo 139.1 al Código Orgánico Integral Penal viola el principio de legalidad

La Ley Orgánica de Solidaridad Nacional agrega el artículo 139.1 al Código Orgánico Integral Penal ecuatoriano para tipificar el delito de “pertenencia a grupo armado organizado del conflicto armado interno”. El delito castiga, con penas de entre 22 y 26 años de prisión, a toda persona que “que pertenezcan permanente o circunstancial, directa o indirectamente, a un grupo armado organizado” identificado como tal por el Estado ecuatoriano.[40]

La definición excesivamente amplia de este delito viola el principio de legalidad establecido en los artículos 9 del PIDCP y la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

Como ha señalado el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, “todas las razones sustantivas para la detención o la reclusión deberán estar prescritas por la ley y definidas con suficiente precisión a fin de evitar una interpretación o aplicación excesivamente amplias o arbitrarias”.[41]

De manera similar, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha dicho lo siguiente con respecto a los delitos ambiguos o vagos:

La Corte entiende que en la elaboración de los tipos penales es preciso utilizar términos estrictos y unívocos, que acoten claramente las conductas punibles, dando pleno sentido al principio de legalidad penal. Este implica una clara definición de la conducta incriminada, que fije sus elementos y permita deslindarla de comportamientos no punibles o conductas ilícitas sancionables con medidas no penales. La ambigüedad en la formulación de los tipos penales genera dudas y abre el campo al arbitrio de la autoridad, particularmente indeseable cuando se trata de establecer la responsabilidad penal de los individuos y sancionarla con penas que afectan severamente bienes fundamentales, como la vida o la libertad.[42]

7. La concesión de indultos socava el deber del Estado de investigar, juzgar y sancionar

El artículo 14 de la Ley Orgánica de Solidaridad Nacional permite al presidente indultar por “por razones humanitarias o de interés público excepcional” a los miembros de las fuerzas de seguridad que estén siendo investigados por “por hechos relacionados directamente con dicho conflicto”. La ley establece que dichos indultos tendrán “efecto diferido”, lo que significa que no impedirán las investigaciones penales ni las condenas, pero eximirán a los beneficiarios del indulto de cumplir sus penas.[43]

La ley también excluye algunos delitos del indulto, entre ellos, la tortura, las desapariciones forzadas, los secuestros y el “homicidio por razones políticas o de conciencia”. Sin embargo, no excluye otras violaciones graves de los derechos humanos, como otros tipos de homicidios, ejecuciones extrajudiciales, tratos crueles e inhumanos o la extralimitación en la ejecución de un acto de servicio, un delito que se utiliza a menudo para investigar el uso excesivo de la fuerza en Ecuador.[44]

El artículo 233 de la Constitución establece que “ninguna servidora ni servidor público estará exento de responsabilidades por los actos realizados en el ejercicio de sus funciones”.[45]

En virtud del derecho internacional de los derechos humanos, Ecuador tiene la obligación de investigar, juzgar y sancionar las violaciones graves de los derechos humanos que constituyan delitos graves de derecho internacional. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha reiterado en numerosas ocasiones que un Estado parte en la Convención Americana sobre Derechos Humanos debe “investigar seriamente con los medios a su alcance las violaciones que se hayan cometido dentro del ámbito de su jurisdicción a fin de identificar a los responsables, de imponerles las sanciones pertinentes y de asegurar a la víctima una adecuada reparación”.[46] De manera similar, el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas ha señalado que los Estados tienen la obligación de investigar y “[hacer] comparecer ante la justicia” a los autores de graves violaciones de los derechos humanos. El Comité ha concluido que “el hecho de que no se haga comparecer ante la justicia a los autores de violaciones puede ser de por sí una vulneración del Pacto”.[47]

La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha dicho que “la ejecución de la pena también forma parte de [la] obligación” de investigar, juzgar y sancionar, y que “la ejecución de la sentencia es parte integrante del derecho de acceso a la justicia de las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos y sus familiares”.[48] La Corte enfatizó que “el otorgamiento indebido [de beneficios en la ejecución de la pena] puede eventualmente conducir a una forma de impunidad”,[49] y que “la obligación internacional de sancionar a los responsables de graves violaciones a los derechos humanos con penas apropiadas a la gravedad de la conducta delictiva, no puede verse afectada indebidamente o volverse ilusoria durante la ejecución de la sentencia que impuso la sanción en apego al principio de proporcionalidad”.[50]

De manera similar, la Corte Interamericana ha señalado que:

(…) son inadmisibles [según la Convención Americana sobre Derechos Humanos] las disposiciones de amnistía, las disposiciones de prescripción y el establecimiento de excluyentes de responsabilidad que pretendan impedir la investigación y sanción de los responsables de las violaciones graves de los derechos humanos tales como la tortura, las ejecuciones sumarias, extralegales o arbitrarias y las desapariciones forzadas, todas ellas prohibidas por contravenir derechos inderogables reconocidos por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos [cursivas añadidas].[51]

De manera similar, en el caso Gutiérrez Soler vs. Colombia, relativo a la falta de enjuiciamiento por un caso de tortura policial, la Corte determinó que:

(…) el Estado deberá abstenerse de recurrir a figuras como la amnistía, el indulto, la prescripción y el establecimiento de excluyentes de responsabilidad, así como medidas que pretendan impedir la persecución penal o suprimir los efectos de una sentencia condenatoria [cursivas añadidas].[52]

Por último, el Conjunto de Principios de las Naciones Unidas para la protección y promoción de los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad, destinado a proveer lineamientos para ayudar a los Estados a elaborar medidas para combatir la impunidad de las violaciones de los derechos humanos, refleja la exigencia de juzgar y castigar delitos graves.[53] Los principios indican que los Estados tienen el deber de investigar “los delitos graves conforme el derecho internacional” y de adoptar medidas para garantizar que las personas sospechosas de responsabilidad penal “sean procesadas, juzgadas y condenadas a penas apropiadas”.[54]

8. Petitorio

Por las razones expuestas, solicitamos a esta honorable Corte que:

1. Se tenga por recibida la intervención de Human Rights Watch; y
2. Se tomen en cuenta los argumentos jurídicos y las normas internacionales presentadas en este escrito al evaluar la constitucionalidad de las disposiciones de la Ley Orgánica de Solidaridad Nacional relacionadas con el conflicto armado interno y los indultos.

Juanita Goebertus Estrada
Directora
División de las Américas
Human Rights Watch