Resumen

En los últimos años, el Perú ha experimentado un alarmante auge del crimen organizado. Diversos grupos criminales han expandido progresivamente su presencia en todo el país, ejerciendo influencia sobre sectores clave de la economía, incluyendo la minería de oro y el transporte. En 2024, el Perú registró la cifra más alta de homicidios en al menos siete años, y la mitad de estos asesinatos han sido atribuidos a sicarios. Las denuncias por extorsión alcanzaron su punto máximo en 2023 y se mantuvieron en niveles elevados en 2024.

Si bien el crimen organizado también se está expandiendo en otros países de América Latina y el Caribe, en el Perú ha encontrado condiciones prácticamente únicas en la región: un Congreso disfuncional que ha tomado múltiples medidas para debilitar el marco jurídico para enfrentar a organizaciones criminales y un Poder Ejecutivo débil, incapaz o poco dispuesto a actuar.

Entre septiembre de 2023 y diciembre de 2024, Human Rights Watch entrevistó a 125 personas, incluyendo fiscales, policías, jueces, defensores ambientales, periodistas, líderes indígenas y funcionarios gubernamentales, para obtener información sobre la expansión del crimen organizado en el Perú y el rol de las autoridades en permitir o facilitar su avance. También analizamos 88 leyes y otras medidas aprobadas por el Congreso y el gobierno de la presidenta Dina Boluarte desde que asumió la presidencia en diciembre de 2022.

Nuestros hallazgos indican que, en lugar de fortalecer las instituciones públicas para combatir el crimen organizado, el Congreso, con más de la mitad de sus miembros investigados por corrupción u otros delitos, ha debilitado la independencia y la capacidad de jueces y fiscales, facilitando la expansión del crimen organizado.

El Congreso ha limitado drásticamente los mecanismos de cooperación eficaz, lo cual debilita los esfuerzos para desmantelar grupos criminales y detectar conexiones con funcionarios corruptos. También ha modificado la definición de “crimen organizado” en el Código Penal para excluir delitos de corrupción y ha creado obstáculos a los allanamientos. Además, ha buscado regularizar la deforestación ilegal de grandes áreas, lo que impide al Ministerio Público perseguir penalmente a los responsables de la destrucción ambiental. También ha destituido arbitrariamente a jueces y fiscales de alto nivel para bloquear investigaciones sobre corrupción.

Aunque el gobierno de la presidenta Boluarte en contadas ocasiones ha intentado frenar la agenda legislativa contraria a los derechos humanos, con demasiada frecuencia ha permitido que el Congreso avance, sin tomar iniciativas propias para combatir eficazmente al crimen organizado. Al igual que otros líderes de la región, Boluarte ha recurrido a declarar “estados de emergencia” que suspenden derechos constitucionales como principal herramienta contra la delincuencia. Los datos y testimonios recopilados por Human Rights Watch muestran que estas medidas no han logrado reducir los homicidios.

Los actuales congresistas y la presidenta Boluarte, o quienes los reemplacen tras las elecciones de abril de 2026, deberían revertir o modificar las leyes, políticas públicas y normas que han debilitado la democracia, el Estado de derecho y la capacidad de las instituciones para combatir la corrupción y el crimen organizado. Deberían cumplir con las obligaciones internacionales de derechos humanos del Perú, garantizando la independencia del Poder Judicial y del Ministerio Público, y adoptando medidas para proteger los derechos a la vida y a la integridad física de la población.

La comunidad internacional también puede desempeñar un rol clave en la reconstrucción del marco institucional peruano. El Perú se encuentra en proceso de adhesión a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), un grupo de países, en su mayoría de ingresos altos, que promueve políticas para mejorar el bienestar económico y social de las personas en todo el mundo. La OCDE debería exigir compromisos concretos al gobierno peruano para abordar los múltiples problemas de gobernabilidad democrática e inseguridad detallados en este informe.

El pueblo peruano merece un Congreso y un Poder Ejecutivo que garanticen su derecho a vivir libre de la violencia del crimen organizado.

Recomendaciones

Al Congreso del Perú

• Modificar o derogar las leyes que obstaculizan la lucha contra el crimen organizado, recortan las capacidades de los fiscales y jueces y socavan las protecciones ambientales, incluyendo las leyes 31751, 31990, 31973 y 32138.
• Rechazar los proyectos de ley que otorgarían al Congreso poderes disciplinarios excesivos sobre jueces, fiscales y autoridades electorales, incluyendo los proyectos de ley 06816/2023-CR y 09938/2024-CR.
• Garantizar el debido proceso en los procedimientos contra jueces, fiscales y otros funcionarios públicos y respetar la independencia judicial, absteniéndose de investigar a jueces y fiscales por el contenido de sus decisiones.
• Trabajar con las organizaciones de la sociedad civil, las comunidades indígenas y los organismos gubernamentales nacionales y locales pertinentes para diseñar y poner en marcha un proceso accesible, transparente y responsable para la formalización de la minería de oro artesanal y a pequeña escala, que debería incluir criterios claros, plazos y mecanismos de aplicación para garantizar el cumplimiento legal y evitar el uso indebido del proceso como herramienta de impunidad.
• Ratificar el Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe (el “Acuerdo de Escazú”).

Al gobierno de la presidenta Dina Boluarte

• Desarrollar e implementar una estrategia de seguridad respetuosa de los derechos humanos, dirigida a desmantelar los grupos criminales y a proteger a la población de sus abusos, garantizando, entre otros, que la policía disponga de los recursos, la formación y el equipo necesarios para realizar los análisis forenses adecuados y trabajar en colaboración con el Ministerio Público.
• Evitar la declaración de estados de emergencia durante periodos prolongados.
• Trabajar en la colaboración con otros países, en particular con los limítrofes, para hacer frente al crimen transnacional y sus consecuencias, incluyendo mediante el intercambio de información sobre actividades ilícitas y la asistencia mutua.
• Apoyar la iniciativa de Colombia de desarrollar un acuerdo internacional vinculante destinado a garantizar trazabilidad, transparencia y rendición de cuentas en toda la cadena de valor de los minerales.

Al Ministerio Público

• Garantizar que los fiscales de todo el Perú, en particular los de las zonas rurales y alejadas de las grandes urbes, cuenten con los recursos, equipos y tecnología necesarios para hacer frente al crimen organizado.
• Llevar a cabo investigaciones exhaustivas sobre las conexiones entre el crimen organizado y los funcionarios públicos.
• Garantizar el respeto al debido proceso y a los estándares internacionales de derechos humanos sobre libertad de prensa, incluyendo mediante la revisión del caso del periodista Gustavo Gorriti.

A los comités de gobernanza pública y política ambiental de la OCDE

• Exigir al gobierno del Perú, como parte de su proceso de adhesión a la OCDE, que tome medidas concretas para eliminar las barreras a la investigación efectiva del crimen organizado, los delitos ambientales y la corrupción; garantizar el respeto a la separación de poderes; proteger y promover el espacio cívico; y robustecer las protecciones ambientales.

Metodología

Este informe se basa en investigaciones realizadas entre septiembre de 2023 y diciembre de 2024. Human Rights Watch visitó Lima, la capital del Perú; Puerto Maldonado, en el departamento de Madre de Dios; Pucallpa, en el departamento de Ucayali; y Trujillo, en el departamento de La Libertad. Realizamos entrevistas en persona y telefónicas con 125 personas, incluyendo representantes de organizaciones de la sociedad civil, líderes indígenas, defensores ambientales, periodistas, fiscales, miembros de la policía y jueces. Algunas personas hablaron bajo la condición de mantener su anonimato. En consecuencia, las citas pertinentes omiten detalles que podrían conducir a su identificación.

Human Rights Watch también revisó 34 leyes, proyectos de ley y otras decisiones adoptadas por el Congreso del Perú entre 2023 y abril de 2025. También revisamos 54 decretos presidenciales firmados por la presidenta Dina Boluarte durante ese periodo. Human Rights Watch también revisó informes y bases de datos de la Policía Nacional del Perú, el Ministerio de Salud y el Ministerio Público, relativos a la criminalidad en el país.

El informe también se basa en investigaciones e informes previos de Human Rights Watch sobre el Estado de derecho y la democracia en el Perú realizados en 2023 y 2024.[1]

I. Contexto

Corrupción e inestabilidad

El Congreso del Perú, con más de la mitad de sus miembros bajo investigación penal por corrupción y otros delitos, ha estado dominado por intereses personales y la búsqueda del beneficio propio.[2] También es muy impopular: para marzo de 2025, el 95 % de los peruanos tenía una percepción desfavorable del Congreso.[3] “El Congreso está sin legitimidad, toma iniciativas ridículas y tiene una mirada problemática hacia la democracia y los derechos humanos”, dijo a Human Rights Watch un juez de una alta corte del Perú.[4]

Algunos expertos atribuyen el deterioro del desempeño del Congreso a reformas constitucionales recientes. En un referéndum celebrado en 2018, los peruanos votaron abrumadoramente a favor de prohibir la reelección parlamentaria y mantener un Congreso unicameral.[5] Varios académicos y expertos políticos advirtieron que la falta de reelección crearía incentivos para que los congresistas explotaran los beneficios y la influencia de sus cargos durante su mandato de cinco años y dificultaría el desarrollo de experiencia y habilidades técnicas parlamentarias.[6] En 2024, el Congreso modificó la Constitución para restablecer la reelección e introducir un sistema bicameral, que entrará en vigor en 2026.[7]

El Poder Ejecutivo también se ha visto afectado por la inestabilidad y la corrupción. Entre 2016 y 2022, el Perú ha tenido siete presidentes, a pesar de que la Constitución establece un mandato presidencial de cinco años.[8] Uno de ellos fue condenado por lavado de activos en relación con la financiación ilícita de campañas; otros dos han sido acusados de distintos delitos de corrupción.[9] La actual presidenta Dina Boluarte está siendo investigada en al menos nueve casos diferentes, dos de ellos por supuestos aportes ilegales a su campaña política y por recibir relojes costosos por parte de un gobernador regional.[10]

La presidenta Boluarte asumió el cargo el 7 de diciembre de 2022, luego de que el expresidente Pedro Castillo intentara, sin éxito, cerrar el Congreso y “reorganizar” el Poder Judicial, en lo que constituyó un intento fallido de golpe de Estado.[11] El anuncio de Castillo y su posterior destitución por parte del Congreso desencadenaron protestas que pedían elecciones anticipadas, entre otras demandas.[12] La policía y las fuerzas armadas respondieron con un uso excesivo de la fuerza: cuarenta y nueve manifestantes y transeúntes murieron y miles resultaron heridos.[13] Una comisión del Congreso inició una investigación sobre el rol de la presidenta Boluarte y de miembros de su gabinete en cuarenta y cuatro de las muertes. Hasta marzo de 2025, no se había producido ningún avance en la investigación.[14] Al momento de redacción de este informe, el expresidente Castillo permanecía en prisión preventiva, acusado de “rebelión” y de delitos de corrupción.[15]

El Congreso y la presidenta Boluarte finalmente rechazaron avanzar con elecciones anticipadas.[16] Las elecciones presidenciales y legislativas se celebrarán en abril de 2026, y se espera la participación de más de 50 partidos políticos.[17]

Según las encuestas, el índice de aprobación de la presidenta Boluarte ha estado por debajo del 40 % desde que asumió el cargo; para marzo de 2025, rondaba el 4 %, la cifra más baja de su presidencia.[18] La presidenta Boluarte ha cambiado su gabinete más de siete veces, a menudo en respuesta a escándalos de corrupción. En sus dos primeros años de mandato, ha nombrado a más de 60 ministros.[19]

Aumento de la pobreza y la migración

Desde principios de la década de 2000 y durante más de una década, el Perú avanzó significativamente en la reducción de la proporción de personas que vivían en situación de pobreza según la definición del gobierno nacional: pasó de más de la mitad de la población en 2002 a alrededor del 20,7 % en 2016.[20] Aunque esta disminución reflejó una tendencia regional, la tasa de pobreza del Perú cayó de forma más rápida que el promedio regional.[21]

En 2019, la tasa de pobreza nacional del Perú había caído hasta el 20,2 %.[22] Sin embargo, la pandemia del Covid-19 golpeó duramente a la economía peruana y los niveles de pobreza aumentaron al 30 % en 2020. En los años siguientes, la tasa se mantuvo elevada: en 2024, el año más reciente del que se tienen datos, el 27,6 % de la población vivía en situación de pobreza.[23]

La pobreza extrema, que se había reducido de casi un cuarto de la población en 2001 a menos del 3 % en 2019, casi se duplicó hasta el 5,5 % en 2024. Aun así, se mantuvo por debajo del promedio regional de América Latina, que fue del 10,6 %.[24]

Las estadísticas gubernamentales muestran que la pobreza afecta de forma desproporcionada a los niños, a las personas que viven en zonas rurales y a quienes se identifican como negros o indígenas. En 2023, los grupos etarios con mayor índice de pobreza eran los niños de 0 a 5 años (42,6 %), de 6 a 11 años (39,2 %) y de 12 a 17 años (35,1 %).[25] Casi el 40 % de las personas que vivían en zonas rurales estaban en situación de pobreza, frente al 26 % en zonas urbanas.[26] Asimismo, el 37 % de quienes se identificaban como negros y el 34 % de quienes se identificaban como indígenas vivían en situación de pobreza, en comparación con el 28 % de quienes se identificaban como blancos.[27]

Los niveles de trabajo informal en el Perú se han mantenido históricamente altos, lo que ha impedido a muchos trabajadores acceder a protecciones laborales y sociales formales, como el seguro social financiado por el empleador para el desempleo, la discapacidad y las pensiones de vejez. En 2023, el 71,1 % de las personas ocupadas trabajaban de manera informal, incluyendo el 65 % de los trabajadores urbanos y casi el 95 % de los rurales.[28] La tasa de empleo informal del Perú es la cuarta más alta de América Latina y el Caribe, solo superada por Bolivia, Honduras y Guatemala.[29]

La proporción de trabajadores informales es especialmente alta entre niños y adultos jóvenes: el 84,9 % de aquellos entre 14 y 24 años que trabajan lo hacen en la informalidad.[30] Esto tiene consecuencias sobre las expectativas y oportunidades de los jóvenes en el país. En una encuesta nacional realizada en 2024, el 76 % de los encuestados de entre 18 y 25 años expresaron su deseo de irse del país, citando la búsqueda de mejores oportunidades económicas como la principal razón.[31]

Al mismo tiempo, el Perú es uno de los países de América del Sur que menos porcentaje de su producto interno bruto (PIB) destina al gasto social público, solo por detrás de Paraguay, según datos de 2023.[32] El gasto social incluye la protección social, la educación y los servicios de salud prestados por el gobierno central. En términos de protección social, que comprende programas que brindan seguridad en especie y transferencias monetarias a personas y hogares en al menos nueve áreas, como enfermedades, discapacidad, desempleo y vejez, el Perú gastó 180 dólares per cápita en 2023.[33] Este monto representa aproximadamente una cuarta parte del promedio en América del Sur, que asciende a 703 dólares per cápita, y es el segundo más bajo de la región (solo Bolivia gasta menos, con 140 dólares per cápita).[34] “El Estado está ausente del día a día de las personas. No solo tenemos instituciones débiles, sino que hay áreas que son zonas liberadas”, dijo a Human Rights Watch un funcionario del gobierno regional de Madre de Dios.[35]

A medida que la pobreza y la inestabilidad política han aumentado, también lo ha hecho el número de personas que abandonan el país. El número de peruanos que se van del país había disminuido de forma constante desde 2007 (200.000 personas al año) hasta 2017 (104.000 personas al año). Sin embargo, en 2018 y 2019, la cifra volvió a subir hasta alcanzar las 115.000 personas por año. Durante los años más críticos de la pandemia del Covid-19, en 2020 y 2021, se mantuvo por debajo de las 100.000 personas al año, pero en 2022 alcanzó un máximo histórico de casi 280.000 personas.[36] Los datos consolidados más recientes del gobierno, de 2023, muestran que más de 180.000 peruanos abandonaron el país ese año.[37] Las cifras preliminares para 2024 indican que casi 160.000 peruanos se fueron del país durante ese año.[38]

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Reducción del espacio cívico

En los últimos años, el Congreso y el Poder Ejecutivo han creado un ambiente hostil para los periodistas independientes y las organizaciones de derechos humanos, que se han enfrentado a una retórica cada vez más agresiva por parte de las autoridades y a leyes destinadas a socavar su labor.

La presidenta Boluarte ha acusado a los periodistas de orquestar un “golpe de Estado blando” contra su gobierno y de crear “historias de terror” que habrían motivado investigaciones criminales en su contra.[39] Miembros de su gobierno han reiterado estas afirmaciones, acusando a los medios de comunicación de intentar “desestabilizar” al ejecutivo.[40] Boluarte también ha evitado sistemáticamente el contacto con la prensa, pasando meses sin conceder entrevistas ni ofrecer conferencias de prensa.[41]

En marzo de 2025, frente a revelaciones de corrupción en su gobierno, la presidenta instó públicamente al Ministerio Público a allanar las oficinas de Gustavo Gorriti, fundador y director del medio digital de investigación IDL-Reporteros.[42] En 2024, la fiscalía había abierto una investigación contra Gorriti basada únicamente en el testimonio de un exfuncionario del Ministerio Público, quien lo acusaba de recibir información sensible de fiscales anticorrupción a cambio de una cobertura mediática favorable.[43]

El Ministerio Público exigió a Gorriti que entregara su teléfono, una medida que, según el Comité para la Protección de los Periodistas, pondría en riesgo “el derecho de los periodistas a mantener sus fuentes confidenciales”.[44] Gorriti se negó y presentó una demanda para detener la investigación, alegando violaciones de sus derechos como periodista.[45] Para abril de 2025, una apelación sobre el caso seguía pendiente.[46]

“Todo esto nos obliga a dedicar más tiempo y más recursos a defendernos [de estos procesos], tiempo y recursos que dedicaríamos a investigar y denunciar los vínculos corruptos entre la política y el crimen organizado”, dijo Gorriti a Human Rights Watch.[47]

En marzo de 2025, el Congreso aprobó un proyecto de ley que amplía significativamente el poder del gobierno sobre las organizaciones de la sociedad civil y los periodistas que reciben fondos desde el extranjero.[48] El lenguaje vago y excesivamente amplio de la norma otorga al gobierno la facultad de multar o sancionar arbitrariamente a organizaciones que critiquen o se opongan a su accionar, incluso mediante la suspensión o cancelación de su registro.[49] La presidenta Boluarte promulgó la ley el 15 de abril de 2025.[50]

La ley fue aprobada en un momento en el que la decisión del presidente estadounidense Donald Trump de recortar la ayuda extranjera ha afectado a organizaciones no gubernamentales peruanas y a medios de comunicación independientes.[51] Entre julio de 2022 y junio de 2023, el Perú fue el tercer mayor receptor de ayuda exterior estadounidense en Sudamérica, únicamente superado por Colombia y Ecuador, y el sexto en América Latina y el Caribe, recibiendo más de 240 millones de dólares.[52] Entre las organizaciones afectadas por los recortes se encuentran algunas que proveían asistencia frente a la inseguridad alimentaria en comunidades vulnerables y otras que promovían la independencia judicial.[53]

Para abril de 2025, el Congreso tenía en agenda un proyecto de ley que propone aumentar las penas de prisión por los delitos de difamación e injuria, ampliar la aplicación de la difamación a casos en que se vea afectada la “intimidad personal” y obligar a que la información considerada falsa sea corregida al día siguiente de que un funcionario o particular lo solicite.[54] Las leyes que permiten encarcelar a personas por criticar a individuos, especialmente a funcionarios públicos, son incompatibles con las obligaciones internacionales del Perú en materia de libertad de expresión y de prensa. La Comisión de Justicia y Derechos Humanos del Congreso aprobó el proyecto en marzo, habilitando su debate en el pleno. Para principios de mayo de 2025, el proyecto seguía pendiente de discusión.[55]

La OCDE y el proceso de adhesión del Perú

En 2022, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), una organización integrada en su mayoría por países de altos ingresos, cuyo objetivo es promover políticas públicas que mejoren el bienestar económico y social a nivel global, adoptó una hoja de ruta para la adhesión del Perú como miembro.[56] La presidenta Boluarte declaró este proceso como una cuestión de “interés nacional”.[57]

Como parte del procedimiento, 24 comités especializados, que abordan cuestiones como gobernanza pública, salud, educación, medioambiente y asuntos laborales, deben evaluar el grado de alineamiento del Perú con los estándares y prácticas de la OCDE.[58] Estos comités también emiten recomendaciones a los países que aspiran a convertirse en miembros.

Aunque la OCDE no publica el progreso de las evaluaciones de los comités, el gobierno de Boluarte informó en diciembre de 2024 que siete de ellos ya habían aprobado la adhesión del Perú.[59]

En enero de 2025, un grupo de trabajo de la OCDE sobre el soborno de funcionarios públicos extranjeros en transacciones comerciales internacionales envió una misión de alto nivel al Perú, “motivada por preocupaciones sobre la independencia judicial y fiscal”.[60] El grupo expresó inquietudes respecto de procedimientos disciplinarios contra fiscales, propuestas legislativas para modificar el sistema judicial y leyes que obstaculizan la lucha contra la corrupción y el crimen organizado.[61]

Dos de los comités que aún deben revisar la candidatura del Perú son el Comité de Gobernanza Pública, que se enfoca en la separación de poderes, la protección del espacio cívico y los sistemas de rendición de cuentas de los funcionarios públicos, y el Comité de Política Ambiental, que evalúa las políticas destinadas a conservar la biodiversidad, aplicar las leyes ambientales y frenar la deforestación.[62]

Al margen del proceso de adhesión, en mayo de 2025, durante el Foro de la OCDE sobre Cadenas Responsables de Suministro de Minerales, Colombia, miembro de la organización, instó a los Estados miembros a respaldar una propuesta para crear un Acuerdo Internacional sobre Prácticas Mineras Responsables para el Oro y los Minerales Críticos.[63] La iniciativa busca promover la trazabilidad, la transparencia y la responsabilidad a lo largo de toda la cadena de valor de los minerales, “desde la extracción hasta el reciclado”.[64]

II. Criminalidad en el Perú

La criminalidad se ha convertido en la principal preocupación de muchos peruanos y desde mediados de 2023 figura de manera constante entre las tres principales inquietudes ciudadanas, según encuestas.[65] Desde octubre de 2024, diversos sectores de la población, incluidos sindicatos y empresarios, han salido a las calles en distintas ciudades del país para protestar contra los altos niveles de criminalidad. Los manifestantes han exigido acciones efectivas por parte del gobierno y el Congreso, y han convocado a paros nacionales.[66] La mayoría de las protestas se han centrado en la demanda de medidas contra las extorsiones perpetradas por grupos criminales y representaron las primeras movilizaciones masivas desde las protestas de diciembre de 2022 a febrero de 2023, que fueron reprimidas con violencia.[67]

El aumento de la actividad delictiva en el Perú durante los últimos años puede observarse en diversas estadísticas oficiales, que revelan una tendencia alarmante con consecuencias directas sobre los derechos a la vida, la integridad física y la seguridad de la población.

Datos de la Policía Nacional del Perú (PNP) indican que los homicidios aumentaron casi un 137 % entre 2018 y 2024, alcanzando los 2.546 homicidios en 2024.[68] El Ministerio de Salud (MINSA), que publica sus propias estadísticas a partir de los certificados de defunción, reportó cifras más bajas, pero una tendencia similar: un incremento del 125 % en el mismo periodo.[69] Si bien la tasa de homicidios del Perú (6 homicidios por cada 100.000 habitantes en 2024) sigue siendo baja en comparación con otros países de América Latina, está creciendo a uno de los ritmos más acelerados de la región.[70]

La información preliminar del MINSA para 2025 indica que el país podría alcanzar un récord de homicidios este año, ya que se registraron 562 homicidios entre enero y marzo de 2025, un aumento del 20 % respecto a los 469 del mismo periodo en 2024.[71]

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En diciembre, la policía informó que más de la mitad de los homicidios cometidos en 2024 hasta ese momento (1.125 de 2.126) fueron perpetrados por sicarios, un indicio de que muchos fueron llevados a cabo por grupos criminales.[72]

El número de homicidios varía significativamente entre departamentos. Lima, que incluye la capital, registró la mayor cantidad de homicidios en 2024, con 856 según el MINSA.[73] Sin embargo, el departamento de Madre de Dios tuvo la tasa más alta, con 20 homicidios por cada 100.000 habitantes, seguido por Tumbes (14,6), La Libertad (13), Callao (11), Ica (7,9) y Lima (7,6).[74]

Las denuncias por extorsión, que el Código Penal peruano define como el uso de violencia o amenazas para obligar a alguien a proporcionar una ventaja económica indebida o de otro tipo,[75] aumentaron un 370 % entre 2021 y 2023, y aunque disminuyeron ligeramente en 2024, siguen siendo elevadas.[76] Los datos preliminares de enero a marzo de 2025 muestran un nuevo incremento, con 2.656 denuncias, superando los niveles de los mismos periodos de 2023 y 2024.[77] Es probable que estas cifras no reflejen la magnitud real del problema, ya que muchos casos no se denuncian por desconfianza en la policía o por la percepción de que no habrá una respuesta efectiva por parte del Estado.[78]

La extorsión también se ha expandido geográficamente. Historiadores peruanos señalan que su “cuna” fue Trujillo, en el departamento de La Libertad, donde surgió en la década de 1990.[79] A fines de los años 2000, La Libertad era la única región donde la extorsión representaba un problema significativo.[80] En la actualidad, afecta a todos los departamentos del país, con los índices más altos en las regiones costeras de Lima, La Libertad, Piura y Lambayeque.[81]

Grupos criminales extorsionan regularmente a trabajadores del sector transporte, como conductores de autobuses y mototaxistas, y en algunos casos recurren a sicarios para asesinar a quienes se niegan a pagar.[82] Funcionarios dijeron a Human Rights Watch que los grupos criminales suelen utilizar un número de teléfono para enviar mensajes o llamar a la gente, amenazar con atacar o secuestrar a la persona o a un ser querido, y pedir un monto de dinero de pago recurrente.[83] En algunos casos documentados por Human Rights Watch, las víctimas recibieron fotografías intimidatorias como parte de las amenazas.[84]

Minería ilegal

La minería ha sido históricamente uno de los sectores económicos más importantes del Perú, con un rol destacado a nivel mundial. La industria minera peruana, que incluye la extracción de cobre, oro, zinc, plomo y hierro, entre otros minerales, representó el 65 % del valor total de las exportaciones del Perú en 2024.[85]

La minería de oro, que en 2024 ocupó el segundo lugar en valor después del cobre, duplicó el valor de sus exportaciones entre 2016 y 2024, pasando de casi 7.500 millones a 15.500 millones de dólares,[86] impulsada por el aumento del precio internacional del oro.[87] El oro se extrae tanto mediante operaciones industriales a gran y mediana escala como a través de actividades artesanales y de pequeña escala, que suelen ser informales y dependen de poca o ninguna maquinaria. Casi un tercio de las exportaciones de oro del Perú en 2024 se dirigieron a la India, seguida por Canadá (22,4 %), Suiza (18,3 %), Emiratos Árabes Unidos (14 %) y China (6,5 %).[88]

El Instituto Peruano de Economía, un centro nacional de investigación económica, estimó que la minería ilegal, en su mayoría proveniente de operaciones a pequeña escala, representó aproximadamente la mitad del valor de las exportaciones de oro en 2024, es decir, más de 6.800 millones de dólares.[89] La Unidad de Inteligencia Financiera del Perú informó que, entre enero de 2015 y febrero de 2025, la minería ilegal fue la principal fuente del lavado de dinero, con casi 6.300 millones de dólares de un total aproximado de 11.500 millones en transacciones ilícitas detectadas (55 % del total).[90]

Aunque la minería artesanal y de pequeña escala puede ser una fuente importante de ingresos para personas de bajos recursos, también conlleva graves riesgos para el medioambiente, la salud y los derechos laborales. Desde 2012, el gobierno peruano ha implementado varias iniciativas, la más reciente en 2016, para incorporar a los mineros ilegales e informales a la economía formal, un proceso conocido como “formalización”.[91] La legislación peruana define a la minería ilegal como aquella realizada sin autorización estatal, fuera del proceso de formalización o en zonas prohibidas, como los ríos.[92] En cambio, la minería informal incluye a quienes están inscritos en el proceso de formalización.[93]

En noviembre de 2023, menos de 2.000 mineros se habían formalizado con éxito bajo el proceso vigente desde 2016.[94] Cerca de 90.000 mineros informales se registraron para solicitar la formalización, pero a más del 80 % se les suspendió el proceso por no cumplir con requisitos como contar con un número de registro tributario o presentar un plan para mitigar el impacto ambiental de sus actividades.[95]

La Amazonía peruana, que abarca seis departamentos del este del país y limita con Ecuador, Colombia, Brasil y Bolivia, es una de las zonas más afectadas por la minería ilegal.[96] En Puerto Maldonado, capital del departamento de Madre de Dios, un fiscal de alto nivel dijo a Human Rights Watch que “las hectáreas afectadas por la minería ilegal aumentan año tras año sin que el Estado reaccione, lo que lleva a estas zonas delitos derivados de ella como la trata de personas, los homicidios y las violaciones”.[97]

La minería ilegal tiene un impacto devastador sobre el medioambiente y la salud pública. En Madre de Dios, gran parte de la extracción de oro se realiza en las orillas de los ríos, en violación de la ley, y con el uso de mercurio, una sustancia altamente tóxica que contamina el agua, los peces y a las personas.[98] El mercurio se utiliza por su bajo costo y facilidad de uso para separar el oro, pero sus efectos sobre la salud son graves.[99] Una autoridad local afirmó que el mercurio parece estar afectando la capacidad de aprendizaje de los niños, un síntoma típico de intoxicación por mercurio.[100] Un líder indígena de una comunidad en las orillas del río Madre de Dios contó que, debido a la contaminación por mercurio, su comunidad ya no pesca en el río.[101]

La minería también contribuye a la deforestación. Conservación Amazónica, una alianza de organizaciones del medioambiente, documentó a través de su Proyecto de Monitoreo de la Amazonía Andina (MAAP) que, entre enero de 2021 y marzo de 2024, se perdieron más de 30.000 hectáreas de bosque en Madre de Dios por actividades mineras, el equivalente a más de 40.000 campos de fútbol.[102]

La actividad criminal en la Amazonía también tiene consecuencias mortales para quienes defienden el medioambiente y sus comunidades. La Defensoría del Pueblo informó que 19 defensores de derechos humanos fueron asesinados entre 2020 y 2023 en el Perú, casi la mitad de ellos en la Amazonía.[103] Además, documentó 117 casos de ataques físicos, amenazas y otras agresiones contra defensores de derechos humanos durante ese periodo.[104] De estos casos, 104 se dirigieron contra defensores del medioambiente o de los derechos de los pueblos indígenas, y 72 estuvieron vinculados a actividades ilegales, principalmente la minería (48 casos).[105]

La corrupción ha facilitado la expansión del crimen organizado. Un funcionario de la Defensoría del Pueblo en Puerto Maldonado dijo a Human Rights Watch que los mineros ilegales pagan a miembros de las fuerzas armadas y de la policía para evitar la destrucción de sus equipos.[107] En algunos casos, incluso, los propios agentes son los dueños de los equipos utilizados por los mineros ilegales, nos dijo.

En Pucallpa, un fiscal anticorrupción dijo que la policía no coopera con las investigaciones sobre corrupción que involucran a sus propios miembros. Nos dijo que muchas unidades policiales actúan con impunidad, dado que “operan en zonas muy remotas, nadie los ve, así que pueden hacer lo que quieran”.[108] Según la organización local Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA), se han realizado muy pocas investigaciones sobre los vínculos entre funcionarios públicos y el crimen organizado en la Amazonía peruana, y las condenas son aún más escasas.[109]

Grupos criminales

El panorama del crimen organizado en el Perú está altamente fragmentado, con cientos de organizaciones criminales que a menudo compiten entre sí o establecen alianzas temporales.[110]

En Trujillo, por ejemplo, operan más de 40 grupos criminales, según agentes de la policía entrevistados por Human Rights Watch.[111] El más grande es Los Pulpos, un clan familiar originado en los barrios pobres de Trujillo en la década de 1990. Este grupo controla gran parte de las actividades de extorsión en la ciudad y ha expandido su presencia a otras regiones del Perú e incluso a Santiago de Chile.[112] Los Pulpos también están involucrados en la minería ilegal de oro en la provincia de Pataz, en el departamento de La Libertad, donde la extracción se realiza en socavones.[113] Según un funcionario gubernamental en Trujillo, los grupos criminales recurren cada vez más al uso de explosivos como método de extorsión.[114]

Algunos grupos criminales locales mantienen vínculos con redes transnacionales del crimen organizado. Fiscales entrevistados por Human Rights Watch dijeron que organizaciones criminales de Brasil están implicadas en la minería ilegal en Madre de Dios y Ucayali.[115] Estos grupos, anteriormente dedicados al narcotráfico, han expandido sus operaciones hacia la minería como una forma de lavar dinero y diversificar sus fuentes de ingresos, según nos dijeron los fiscales.[116] Investigaciones de la organización Crisis Group y del medio de comunicación local Ojo Público han documentado la presencia de grupos criminales brasileños y colombianos, incluyendo el Comando Vermelho, el Primeiro Comando da Capital y el Frente Carolina Ramírez, en zonas fronterizas de la Amazonía peruana, especialmente en el norte del país.[117]

Las autoridades peruanas han atribuido con frecuencia el aumento de la violencia al Tren de Aragua, un grupo criminal venezolano.[118] Esta narrativa refleja una tendencia regional, también presente en países como Estados Unidos, donde se responsabiliza a migrantes venezolanos de la violencia sin aportar pruebas sólidas, a menudo como justificación para implementar políticas migratorias restrictivas o desviar la atención del propio fracaso de las autoridades en abordar el crimen.

La presencia del Tren de Aragua en el Perú es motivo de debate. Un fiscal especializado en crimen organizado entrevistado por Human Rights Watch afirmó que una rama del grupo opera en el país.[119] Sin embargo, expertos en seguridad dijeron a Human Rights Watch que algunas personas utilizan la “marca” Tren de Aragua para intimidar a sus víctimas, aunque no tengan ninguna conexión real con el Tren de Aragua de Venezuela.[120]

III. Obstáculos en la lucha contra el crimen organizado

El rápido deterioro de la situación de seguridad en el Perú ha venido acompañado de una acelerada pérdida de la capacidad del Estado para enfrentar la criminalidad. El Congreso, con muchos de sus miembros con investigaciones penales en curso, ha generado condiciones que favorecen la expansión de grupos criminales, incluso debilitando las instituciones gubernamentales. El débil gobierno de la presidenta Dina Boluarte ha permitido que el Congreso avance en esa dirección y, en el mejor de los casos, ha implementado una estrategia ineficaz y desarticulada para contener el avance del crimen.

El rol del Congreso

Leyes que socavan la labor de jueces y fiscales

El Congreso peruano ha aprobado leyes que, en ocasiones, parecen responder más a intereses particulares de algunos congresistas que al bienestar público. Estas normas han tenido un impacto directo en la lucha contra el crimen, dificultando el trabajo de fiscales y jueces en la investigación y castigo del crimen organizado, así como de los funcionarios corruptos que lo facilitan. En particular:

• En mayo de 2023, el Congreso acortó el plazo de suspensión de la prescripción en las causas penales.[121] Antes de la reforma, la formalización de la acusación penal suspendía el plazo de prescripción hasta que el caso llegaba a juicio. El Congreso citó legislación de Colombia, Chile y Uruguay para justificar la modificación, aunque las leyes de esos países contemplan plazos de suspensión más amplios o no imponen límite alguno.[122] Un fiscal anticorrupción de alto nivel dijo a Human Rights Watch que, en la práctica, esta reforma reduce el tiempo disponible para preparar casos de corrupción, que suelen ser complejos y requieren una extensa labor investigativa tras la formalización de la acusación.[123] El entonces presidente del Congreso invocó de inmediato la nueva ley para lograr el sobreseimiento de una causa penal en su contra, relacionada con un presunto fraude a una empresa de transportes.[124]
• En junio de 2023, el Congreso modificó la Ley de Colaboración Eficaz, una herramienta clave en investigaciones sobre corrupción y crimen organizado, utilizada en casos emblemáticos como el del expresidente Alberto Fujimori y el caso Lava Jato, una trama de corrupción internacional que implicó a funcionarios públicos y empresarios.[125] Este mecanismo permite a los fiscales ofrecer reducciones de pena y otros beneficios a acusados o investigados que brinden información creíble y útil. Las reformas introducidas reducen drásticamente el plazo para que los fiscales corroboren los testimonios, exigen que estos sean grabados en video y establecen que los fiscales tienen responsabilidad penal si se filtran las declaraciones.[126] En una decisión inusual, la presidenta Dina Boluarte vetó las modificaciones, pero el Congreso superó el veto en diciembre de 2023.[127]

La coordinadora de una unidad especial anticorrupción dijo a Human Rights Watch que los cambios “hacen que colaboración eficaz pierda toda validez”.[128] Señaló que muchos fiscales, con una alta carga de trabajo, no podrán cumplir con los nuevos plazos para corroborar testimonios. Además, indicó que la obligación de grabar las declaraciones intimida a los posibles colaboradores, y que el riesgo de ser sancionados por filtraciones desincentiva el uso de esta herramienta. Un fiscal especializado en crimen organizado agregó que los plazos más cortos afectan especialmente a los casos de crimen organizado transnacional, que requieren solicitar información a autoridades extranjeras, lo cual suele llevar más tiempo.[129]

• En mayo de 2024, el Congreso modificó el Código Penal para excluir a los partidos políticos de responsabilidad penal.^[130] Anteriormente, los jueces podían multar u ordenar la disolución de los partidos políticos cuando había sentencias en contra de sus miembros por delitos cometidos a través de los partidos. El Congreso sostuvo que la reforma intentaba “consolidar la imagen de los partidos políticos y evitar su volatilidad”.^[131] El cambio frenó los procesos penales contra partidos políticos que eran investigados por lavado de dinero y financiación ilegal de campañas, incluyendo en relación con la campaña presidencial de Keiko Fujimori en 2021.^[132]

• En julio de 2024, el Congreso restringió la definición de “crimen organizado”, dificultando a los fiscales la investigación de delitos conexos y los allanamientos. La reforma exigía que el abogado de la persona investigada esté presente en cualquier procedimiento de este tipo.[133] En octubre de 2024, el Congreso dio una pequeña marcha atrás al reintroducir algunos delitos y permitir que un allanamiento se lleve a cabo sin la presencia del abogado particular. Sin embargo, muchos delitos de corrupción quedaron excluidos de la definición de “crimen organizado” y la norma exige la presencia de al menos un abogado de la defensa pública en los allanamientos.[134]

Un coronel de la PNP dijo a Human Rights Watch que estas modificaciones “desnaturalizan el registro, eliminando el elemento sorpresa y permitiendo a la persona destruir pruebas”.[135] La jefa de fiscales del departamento de La Libertad también nos dijo que los cambios dificultan la recolección de evidencia.[136]

• En septiembre de 2024, el Congreso aprobó una ley que pone la conducción de las investigaciones preliminares en manos de la policía, quitándole funciones al Ministerio Público.[137] Según el informe del Congreso que respaldó la ley, el control de la fiscalía sobre las investigaciones “limita la actuación policial, dejando su participación sujeta a la consideración del fiscal e incluso prescindiendo totalmente de ella en algunos casos”.[138] Sin embargo, expertos en seguridad advierten que, dado que la policía depende del Ministerio del Interior, los agentes podrían retrasar o interferir en investigaciones contra funcionarios del gobierno acusados de corrupción.[139] Fiscales peruanos y asociaciones de abogados también han advertido que la reforma podría afectar la eficacia y rapidez de las investigaciones.[140]
• En abril de 2025, el Congreso modificó la ley de extinción de dominio para establecer que los bienes ilícitos solo pueden ser recuperados tras una condena penal firme.[141] Un grupo de jueces, fiscales y otros funcionarios dijeron en una declaración conjunta que esta reforma “debilita una herramienta jurídica esencial que ha demostrado ser eficaz para recuperar bienes ilícitos y privar a organizaciones delictivas de los recursos que alimentan sus estructuras criminales”.[142] La presidenta Boluarte promulgó la ley en mayo de 2025.[143]

El Basel Institute of Governance, una organización especializada en la lucha contra la corrupción, señaló que la ley peruana de extinción de dominio “se basa[ba] en un modelo común en América Latina que fue introducido por primera vez por la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC)” y se ajustaba a los estándares internacionales “que hacen ahora obligatoria legislación de decomiso sin condena”.[144] Aunque el instituto reconoció casos de abuso y extralimitación, sostuvo que estos podían corregirse mediante orientación, supervisión o reformas puntuales, y lamentó que se haya optado por debilitar una herramienta clave en la lucha contra la corrupción.[145] Aunque las salvaguardas judiciales son necesarias para evitar abusos en el decomiso de activos, exigir una condena penal firme impone una carga excesiva y socava la eficacia de la ley.

Mientras el Congreso ha adoptado diversas medidas que debilitan los mecanismos de investigación del crimen organizado, también ha aprobado leyes que muchos peruanos califican como ejemplos de “populismo punitivo”. Estas decisiones amplían las penas por delitos violentos, a menudo en detrimento del debido proceso y otras garantías fundamentales, sin evidencia clara de que contribuyan a mejorar la seguridad pública.

Por ejemplo, en noviembre de 2024, el Congreso redujo de 18 a 16 años la edad de responsabilidad penal para delitos graves como homicidio agravado, extorsión, secuestro, violación y otros. El Comité de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas, órgano autorizado para interpretar y supervisar la Convención de los Derechos del Niño, ratificada por el Perú en 1990, ha instado a los Estados a no reducir la edad mínima de responsabilidad penal “en ninguna circunstancia”, en línea con el principio de no regresión de los derechos del niño establecido por la Convención.[146]

Ese mismo mes, el Congreso aprobó una ley para “agilizar” la deportación de personas extranjeras que no se identifiquen al ser detenidas por la policía u otras autoridades. La ley, que el Congreso presentó como una medida para expulsar a delincuentes, establece que la deportación debe ejecutarse en un plazo de 24 horas, lo que probablemente vulnera las garantías del debido proceso.[147]

Debilitamiento de los sistemas de frenos y contrapesos

El Congreso también ha adoptado medidas que socavan la independencia de instituciones estatales clave, en un aparente intento por debilitar los mecanismos de supervisión y rendición de cuentas sobre sus propias acciones y las de sus miembros.

En 2022, el Congreso llevó a cabo un proceso poco transparente para nombrar a seis de los siete miembros del Tribunal Constitucional, la máxima instancia en materia constitucional del país.[148] Un grupo internacional de expertos independientes que supervisó el proceso señaló que los congresistas aplicaron criterios inconsistentes para evaluar a los candidatos.[149] Además, la comisión del Congreso encargada del proceso presentó al pleno una lista cerrada de seis postulantes para seis vacantes, lo que impidió una verdadera selección.[150] Desde entonces, el tribunal ha emitido decisiones ampliamente cuestionadas. En 2023, falló a favor de limitar la supervisión judicial sobre las decisiones del Congreso, en respuesta a una demanda presentada por congresistas contra fallos de tribunales inferiores.[151] Ese mismo año, ordenó la liberación del expresidente Alberto Fujimori (1990–2000), quien cumplía una condena de 25 años por su responsabilidad en ejecuciones extrajudiciales, secuestros, desapariciones forzadas y corrupción.[152] La liberación de Fujimori violó órdenes expresas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.[153]

En 2023, el Congreso nombró como defensor del Pueblo a un excongresista sin experiencia en derechos humanos.[154] La Defensoría del Pueblo, un organismo constitucionalmente autónomo, ha sido un actor clave en la defensa de los derechos humanos en el Perú desde su creación en 1993, denunciando abusos cometidos por distintos poderes del Estado. En el pasado, la Defensoría había criticado reiteradamente al Congreso, pero el nuevo defensor ha respaldado muchas de sus decisiones, incluso frente a cuestionamientos de expertos internacionales por medidas que contradicen las obligaciones internacionales del Perú en materia de derechos humanos.[155]

Además, el nuevo defensor del Pueblo presidió la comisión encargada de seleccionar a los nuevos miembros de la Junta Nacional de Justicia (JNJ) para el periodo 2025–2029. La JNJ, creada en 2019, busca garantizar que jueces, fiscales y otras autoridades sean nombrados y destituidos sobre la base de criterios objetivos. Observadores internacionales criticaron el proceso de nombramiento de los nuevos miembros de la JNJ por no cumplir “estándares mínimos de transparencia, publicidad, veeduría ciudadana, apertura al escrutinio, criterios técnicos en la confección de las pruebas de conocimiento, y confianza e igualdad de condiciones para las personas participantes”.[156]

Además de nombrar funcionarios mediante procesos irregulares, el Congreso ha debilitado instituciones clave encargadas de supervisar y controlar sus propios poderes. Uno de sus principales objetivos ha sido la Junta Nacional de Justicia. El Congreso intensificó sus ataques cuando la junta inició una investigación contra algunos congresistas y la entonces fiscal de la Nación, Patricia Benavides, por un presunto esquema de tráfico de influencias a través del cual Benavides cerraba investigaciones contra congresistas a cambio de influir en decisiones legislativas.[157]

En particular, el Congreso ha adoptados las siguientes medidas contra la JNJ:

• En marzo de 2024, el Congreso destituyó a dos miembros de la JNJ, sobre la base de un desacuerdo entre congresistas y la junta sobre la interpretación de la norma relativa a la edad requerida para ser miembro de la JNJ.[158] Ambos miembros estaban investigando el presunto esquema de tráfico de influencias entre congresistas y la exfiscal Benavides.[159] En julio de 2024, un tribunal ordenó reponer a los dos miembros de la junta sobre la base de violaciones al debido proceso.[160]
• En junio de 2024, la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso aprobó una reforma constitucional para eliminar a la JNJ y poner a los congresistas a cargo de la designación y remoción de las autoridades electorales, así como de la remoción de los titulares de los órganos disciplinarios del Poder Judicial y del Ministerio Público.[161] Esta reforma, que requiere aprobación en dos legislaturas diferentes, abriría la puerta a una mayor politización de los sistemas de justicia y electoral.[162]

El Congreso también ha amenazado la independencia del Ministerio Público, que, según la Constitución peruana, debe actuar con autonomía.[163] Por ejemplo:

• A mayo de 2025, el Congreso estaba considerando cinco procedimientos de destitución contra la fiscal de la Nación, Delia Espinoza, cuatro de ellos impulsados por congresistas.[164] En uno de los casos, se la acusaba de “abuso de autoridad” por haber presentado una denuncia contra miembros del Congreso.[165] Al momento de redactar este informe, la comisión encargada no había tomado una decisión sobre ninguno de los procedimientos.
• En abril de 2025, la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso aprobó un proyecto de ley que permitiría al Congreso suspender a la fiscal de la Nación, a otros fiscales y a jueces.[166] La suspensión podría aprobarse por mayoría simple, excluyendo a los miembros de la comisión que evalúa la viabilidad del caso. En la práctica, esto significa que apenas 50 de los 130 congresistas podrían aprobar una suspensión. El proyecto, aún pendiente de votación en el pleno, no establece un límite de tiempo para las suspensiones, lo que podría convertirlo en una vía para eludir los 67 votos actualmente requeridos para una destitución.

Debilitamiento de las protecciones medioambientales

El Congreso también ha aprobado leyes que debilitan las protecciones medioambientales, facilitando la deforestación y la contaminación por parte de actores privados, grupos criminales y otros.

En julio de 2022, el Congreso modificó la Ley Forestal de 2011 para eximir tierras privadas que desarrollen actividad agrícola de las regulaciones y controles gubernamentales diseñados para proteger los bosques.[167] Esta reforma, en la práctica, legalizó la deforestación ilegal a gran escala ocurrida en el pasado y cerró investigaciones penales relacionadas con la tala en esas tierras.[168]

Algunos congresistas justificaron la reforma argumentando que era necesaria para cumplir con el Reglamento de la Unión Europea sobre Productos Libres de Deforestación (EUDR, por sus siglas en inglés). Sin embargo, el texto del reglamento contradice esa afirmación: a partir de 2026, productos como carne, café, cacao, aceite de palma, caucho, soja y madera solo podrán comercializarse en la Unión Europea si provienen de tierras que no fueron deforestadas después de 2020.[169] Además, el reglamento exige que los productos cumplan con la legislación nacional del país de origen, incluyendo normas sobre uso de la tierra, tributarias y lucha contra la corrupción.[170] En consecuencia, los cambios a la ley forestal no harán que los productos cultivados en tierras deforestadas en el Perú después de 2020 sean compatibles con el reglamento de la Unión Europea.

La presidenta Boluarte vetó la reforma en agosto de 2022,[171] pero el Congreso anuló el veto en diciembre de 2023.[172]

En febrero de 2025, el Tribunal Constitucional declaró inconstitucionales algunas disposiciones de la reforma, señalando que contravenían las obligaciones internacionales del Estado peruano de proteger el medioambiente y promover el uso sostenible de los recursos naturales, además de no respetar el derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas.[173] Sin embargo, el tribunal no anuló la disposición que, en la práctica, legaliza la deforestación ilegal ocurrida en el pasado.

El Congreso también ha debilitado los controles sobre la minería ilegal, ampliando en varias ocasiones el plazo para que los mineros ilegales “formalicen” su situación, lo que ha obstaculizado investigaciones sobre actividades que contaminan ríos y destruyen bosques.

El actual proceso de formalización, creado en 2016 como una medida excepcional de tres años, exige que los mineros ilegales se inscriban en el Registro Integral de Formalización Minera (REINFO) y adopten medidas para cumplir con la normativa ambiental, entre otros requisitos.[174] Mientras estén inscritos, los mineros quedan exentos de responsabilidad penal.

El Congreso ha prorrogado repetidamente el plazo, que al momento de redactar este informe estaba fijado para junio de 2025, lo que en la práctica permite que los mineros ilegales sigan operando sin rendir cuentas.[175] El Observatorio de la Minería Ilegal, una coalición de organizaciones de la sociedad civil, ha expresado su preocupación por presuntos vínculos entre el actual presidente del Congreso y grupos de minería ilegal, para los que habría trabajado como abogado.[176] El presidente del Congreso ha rechazado estas acusaciones.[177]

Una fiscal especializada en delitos ambientales en Trujillo dijo a Human Rights Watch que “el REINFO constituye uno de los principales escollos para luchar contra la minería ilegal. Les da a los mineros demasiadas facilidades y luego el Estado no les pide nada a cambio ni los controla”.[178] Un miembro de la PNP en Trujillo nos dijo que “el REINFO en realidad está promoviendo la minería ilegal”.[179]

En marzo de 2024, el Congreso aprobó una ley que prohíbe a la policía incautar explosivos en posesión de mineros inscritos en el REINFO, a pesar de que estos materiales suelen usarse de forma que contaminan el medioambiente.[180]

Casi ocho años después de su creación, el proceso “extraordinario” de formalización no ha resuelto la situación de las personas de bajos recursos que dependen de la minería informal como único medio de subsistencia, y ha debilitado las investigaciones penales y otras salvaguardas necesarias para proteger el medioambiente y frenar la expansión del crimen organizado.

La respuesta de seguridad de la presidenta Boluarte

El gobierno de la presidenta Boluarte ha recurrido a los “estados de emergencia” como su principal herramienta para enfrentar la criminalidad en el Perú.[181]

La Constitución peruana permite al Poder Ejecutivo declarar estados de emergencia en todo el territorio o en zonas específicas “en caso de perturbación de la paz o del orden interno, de catástrofe o de graves circunstancias que afecten la vida de la Nación”.[182] Durante estos periodos, pueden suspenderse derechos constitucionales como la libertad de tránsito, de reunión pacífica y la inviolabilidad del domicilio.[183] La declaración puede durar hasta 60 días, pero puede renovarse por decreto presidencial.[184]

Sin embargo, los homicidios, que la presidenta Boluarte ha citado como razón principal para justificar estas medidas, han seguido aumentando en las principales bajo estados de emergencia. Por ejemplo:

• La provincia constitucional del Callao estuvo bajo estado de emergencia desde el 7 de diciembre de 2024 hasta el 5 de febrero de 2025.[185] En comparación con el mismo periodo en 2023 y 2024, cuando no había estado de emergencia, los homicidios se duplicaron.[186]
• En Lima, la presidenta Boluarte declaró el estado de emergencia en los distritos más afectados por la delincuencia, incluyendo San Juan de Lurigancho y San Martín de Porres, desde septiembre de 2023 hasta enero de 2024 y, de nuevo, desde septiembre de 2024 hasta enero de 2025.[187] A pesar de estas medidas, el número de homicidios siguió siendo elevado. En diciembre de 2024 hubo un incremento del 21 % en comparación con el mismo mes del año anterior, ambos bajo estados de emergencia, y un incremento de 8 % en comparación con septiembre de 2024, que solo tuvo tres días bajo estado de emergencia.[188]
• El 18 de marzo de 2025, la presidenta Boluarte declaró a Lima y Callao bajo estado de emergencia por 30 días, que luego prorrogó por 30 días a partir del 17 de abril.[189] Los homicidios en Lima y Callao aumentaron 2,6 % en abril de 2025 en comparación con el mismo mes de 2024.[190]
• El departamento de La Libertad ha estado bajo una serie de estados de emergencia parciales o completos desde enero de 2023.[191] El número de homicidios aumentó un 24 % de 2023 a 2024.[192] De enero a abril de 2025, el número de homicidios aumentó un 50 % en comparación con el mismo periodo de 2023.[193]

“El estado de emergencia ha cambiado poco o nada. Declararlo y luego no tomar medidas concretas para dotar a la policía de recursos o entrenamiento no tiene sentido”, dijo a Human Rights Watch un coronel de la PNP en Trujillo.[194]

Derecho internacional

Para proteger el derecho a la vida y garantizar que las víctimas de muertes ilegítimas accedan a una reparación efectiva a través del sistema judicial, los Estados tienen la obligación de investigar de manera pronta, eficaz e imparcial los presuntos homicidios. El objetivo de estas investigaciones debe ser determinar la verdad sobre lo ocurrido, si la muerte fue ilegítima y quién, en caso de que haya alguien, puede ser penalmente responsable.[195] Cuando una investigación revela que una muerte fue ilegal, las autoridades están obligadas a asegurar que todos los responsables, tanto directos como indirectos, sean identificados, procesados y, en su caso, sancionados conforme a un debido proceso judicial.[196]

El Perú también tiene el deber de garantizar que los defensores de derechos humanos puedan ejercer su labor libremente y de protegerlos frente a amenazas, incluyendo aquellas provenientes de grupos criminales, con el fin de prevenir atentados contra su vida o integridad.[197] La Relatora especial de la ONU sobre los defensores de derechos humanos destacó que la entrada en vigor del Acuerdo de Escazú, un tratado regional latinoamericano que promueve el acceso a la información, la justicia y la participación pública en asuntos medioambientales, “es un hito importante” en la protección de quienes defienden los derechos humanos y el medioambiente. Sin embargo, el Perú no había ratificado el Acuerdo de Escazú al momento de la redacción de este informe.[198]

El Comité de Derechos Humanos de la ONU, que proporciona interpretaciones autorizadas del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), del cual el Perú es parte, ha dicho que el cumplimiento de la obligación de respetar y proteger el derecho a la vida requiere que los gobiernos adopten medidas “para preservar el medioambiente y protegerlo frente a los daños, la contaminación y el cambio climático que provocan agentes públicos y privados”.[199]

La independencia judicial es un pilar fundamental para la defensa de los derechos humanos. Los Principios Básicos relativos a la Independencia de la Judicatura establecen que “es deber de todas las instituciones gubernamentales y de otra índole respetar y observar la independencia de la judicatura”.[200] La Carta Democrática Interamericana de la Organización de los Estados Americanos (OEA) señala que un componente esencial de la democracia representativa es “la separación e independencia de los poderes públicos”.[201]

El PIDCP establece que los gobiernos pueden derogar o suspender algunas de sus obligaciones en virtud del pacto “en situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación”.[202] Las derogaciones solo deben ser aquellas “en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación”.[203]

El Comité de Derechos Humanos ha enfatizado que los estados de emergencia no pueden invocarse como justificación para violar normas imperativas del derecho internacional, como la prohibición de detenciones arbitrarias o el respeto a las garantías fundamentales del debido proceso.[204]
 

Agradecimientos

Este informe fue escrito por Santiago Menna, asistente de investigación sénior de la División de las Américas de Human Rights Watch.

El informe se basa en la investigación realizada por un equipo de Human Rights Watch: María McFarland Sánchez-Moreno, exasesora legal sénior; César Muñoz Acebes, director de Brasil; y Santiago Menna.

El informe fue revisado y editado por Juanita Goebertus, directora de la División de las Américas; Juan Pappier, subdirector de la División de las Américas; Delphine Starr, oficial de Edición de la División de las Américas; Nelson González, asistente de investigación de la División de las Américas; Maria Laura Canineu, subdirectora de la División de Medio Ambiente y Derechos Humanos; Luciana Téllez-Chávez, investigadora sénior de la División de Medio Ambiente y Derechos Humanos; Juliane Kippenberg, directora asociada de la División de Derechos del Niño; Amanda Leavell, investigadora de la División de Derechos del Niño; Lena Simet, investigadora sénior sobre pobreza y desigualdad; Sarah Saadoun, investigadora sénior sobre pobreza y desigualdad; Nadia Hardman, investigadora de la División de Derechos de los Refugiados y Migrantes; y Brian Root, analista cuantitativo sénior. Joseph Saunders, subdirector de Programa, y Chris Albin-Lackey, asesor legal sénior, estuvieron a cargo de la revisión de Programa y legal, respectivamente.

El asociado sénior de la División de las Américas Johan Romero y la oficial de Edición Delphine Starr contribuyeron a la producción del informe. El informe fue preparado para su publicación por José Martínez, coordinador administrativo sénior, y Travis Carr, coordinador sénior de publicaciones. Solé Nazaire, diseñadora gráfica, y Laura Navarro Soler, diseñadora de información, hicieron los gráficos de este informe.