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Fragen und Antworten zur Subventionierung fossiler Brennstoffe

Ölpumpen an einer Bohrstelle in der Nähe von Epping, USA, 1. Oktober 2018. © 2018 Jim Wilson/The New York Times/GDA via AP Images © ©

Die finanzielle Unterstützung fossiler Brennstoffe durch die Regierungen, u.a. durch Subventionen, stellt ein Haupthindernis für das Erreichen von Emissionsreduzierungen dar, die zur Bewältigung der Klimakrise dringend erforderlich sind. Subventionen senken künstlich die Kosten für die Produktion und Nutzung fossiler Brennstoffe und fördern die weitere Abhängigkeit von fossilen Brennstoffen zu einer Zeit, in der die Regierungen schnell auf saubere, erneuerbare Energien wie Wind und Sonne umsteigen sollten.

Trotz einer kurzzeitigen Verringerung der Emissionen aufgrund von Covid-19, sind die Kohlendioxidwerte im Jahr 2020 weiter angestiegen. Infolgedessen ist die Welt immer noch auf Kurs, in diesem Jahrhundert eine katastrophale Erwärmung zu erreichen. Somit steigt auch das Risiko einer Zunahme von extremen Wetterereignissen, Überschwemmungen, Bränden, Artensterben und dem Verlust ganzer Ökosysteme. Fossile Brennstoffe sind nach wie vor die Hauptemissionsquelle in dieser Krise. Zusammen mit der Industrie machten sie im Jahr 2018 rund 89 Prozent der Kohlendioxidemissionen aus.

Bereits jetzt hat der durch die Erderwärmung bedingte Klimawandel tiefgreifende Auswirkungen auf die Menschenrechte. Im Jahr 2020 dokumentierte Human Rights Watch, wie der Klimawandel in Kanada den Zugang indigener Völker zu traditionellen Nahrungsquellen schmälert und zu einem wachsenden Problem der Nahrungsmittelarmut beiträgt. In Kolumbien zeigten wir, wie häufigere Dürreperioden die Unterernährung indigener Kinder verschlimmern. In den USA haben wir aufgedeckt, wie extreme Hitze mit Komplikationen bei Schwangerschaften und Geburten, einschließlich Frühgeburten, zusammenhängt. Dies sind nur einige der zunehmenden Auswirkungen auf der ganzen Welt, die sich mit einem weiteren Temperaturanstieg in den kommenden Jahren voraussichtlich noch verstärken werden.

Es bleibt nur noch wenig Zeit - etwa neun Jahre laut Klimaberechnungen der Vereinten Nationen - um die Erwärmung unter 1,5°C über den vorindustriellen Temperaturen zu halten und die schlimmsten Folgen des Klimawandels zu verhindern. Um dieses Ziel zu erreichen, ist eine radikale Stärkung der Klimaschutzbemühungen erforderlich: Die Länder müssen die Ambitionen ihrer ersten Zusagen aus dem Pariser Abkommen mindestens verfünffachen, um unter der 1,5°C-Grenze zu bleiben. Als Teil dieser Bemühungen muss die globale Produktion fossiler Brennstoffe zwischen 2020 und 2030 um etwa sechs Prozent gesenkt werden.

Trotz dieser Dringlichkeit subventionieren Regierungen auf der ganzen Welt den Sektor der fossilen Brennstoffe jedes Jahr unmittelbar mit Milliarden US-Dollar, und die staatliche Unterstützung für Unternehmen, die fossile Brennstoffe herstellen, ist als Teil der Covid-19-Konjunkturausgaben gestiegen. Der Sektor profitiert zudem von unzureichenden Umweltvorschriften und geringer Verantwortlichkeit für die Sanierung von entstandenen Schäden. Dies ermöglicht den Unternehmen, die wahren Kosten der fossilen Brennstoffe zu externalisieren, indem sie es vermeiden, für Umwelt-, gesundheitliche und wirtschaftliche Auswirkungen zu zahlen.

Dieses Frage-Antwort-Dokument untersucht die bedeutende Rolle, die finanzielle Unterstützungen durch Regierungen bei der Aufrechterhaltung der Produktion und Nutzung fossiler Brennstoffe spielt, und warum die Regierungen dringend die Unterstützung für Kohle, Öl und Gas einstellen müssen, um ihrer menschenrechtlichen Verpflichtung zur Bewältigung der Klimakrise nachzukommen.

 

Was sind Subventionen für fossile Brennstoffe?

Eine Subvention wird von der Welthandelsorganisation als „eine finanzielle Zuwendung einer Regierung oder einer öffentlichen Einrichtung“ definiert, die dem Empfänger einen Vorteil verschafft. Subventionen für fossile Brennstoffe erfolgen häufig in Form von Steuererleichterungen oder direkten Zahlungen. Sie können aber auch Preiskontrollen, Kreditbürgschaften, Forschungs- und Entwicklungsfinanzierung und Maßnahmen umfassen, die es den Produzenten fossiler Brennstoffe ermöglichen, die Kosten für die Einhaltung von Umweltvorschriften zu umgehen, z.B., wenn Regierungen fossilen Brennstoffunternehmen Mittel zur Verfügung stellen, um ihre Emissionen zu reduzieren oder direkte Umweltauswirkungen des fossilen Brennstoffsektors zu sanieren.

Subventionen für fossile Brennstoffe fallen im Allgemeinen in eine von zwei Kategorien: Verbrauchersubventionen und Erzeugersubventionen. Verbrauchersubventionen senken die Kosten für die Verbrennung fossiler Brennstoffe zur Energiegewinnung, bisweilen mit der erklärten Absicht, die Energiekosten der Haushalte zu senken und Energiearmut zu bekämpfen.

Erzeugersubventionen hingegen richten sich an Unternehmen und reduzieren die Kosten für die Exploration von Kohle, Öl und Gas, den Transport (Pipelines, Schifffahrt) und die damit verbundene Verarbeitung/Infrastruktur (LNG-Terminals, Raffinerien usw.). Die Unterstützung für die Kohlenstoffabscheidung, -nutzung und -speicherung (CCUS) wird zwar als Lösung für das Problem des Klimawandels dargestellt, fungiert aber oft auch als Subvention für die Produzenten fossiler Brennstoffe, da der Großteil des abgeschiedenen Kohlenstoffs in Bohrlöcher verpresst wird, um mehr Öl zu fördern.

Zusätzlich zur Unterstützung der inländischen Produktion und Nutzung fossiler Brennstoffe subventionieren einige Regierungen auch die Produktion und den Verbrauch fossiler Brennstoffe im Ausland über ihre Exportkreditagenturen, internationale Entwicklungsagenturen oder andere Formen der öffentlichen Finanzierung.

 

Über wie viel Geld reden wir, wenn es um die Subventionen für fossile Brennstoffe geht?

Es ist schwierig, das volle Ausmaß der weltweiten Subventionen für fossile Brennstoffe abschließend zu beurteilen, da die Regierungen nicht transparent über den vollen Umfang ihrer Unterstützung für fossile Brennstoffe berichten. Aktuelle Schätzungen zeigen, dass die globalen Subventionssummen für fossile Brennstoffe mindestens im dreistelligen Milliarden-Dollar-Bereich pro Jahr liegen. Ab 2019 unterstützten die Regierungen der G20-Staaten, welche die wichtigsten Volkswirtschaften der Welt repräsentieren, die Produktion und den Verbrauch von Kohle, Öl und Gas mit durchschnittlich 548 Milliarden Dollar pro Jahr.

Die Subventionen für fossile Brennstoffe übersteigen bei weitem die staatliche finanzielle Unterstützung für erneuerbare Energiequellen, wobei die Höhe der Subventionen für fossile Brennstoffe im Jahr 2017 beispielsweise fast das 20-fache dessen betrug, was die Regierungen für erneuerbare Energien bereitstellten.

Auch bei der internationalen öffentlichen Finanzierung, z.B. durch Exportkreditagenturen, besteht ein erhebliches Ungleichgewicht in der Unterstützung. Die G20-Länder haben von 2016 bis 2018 über ihre internationalen öffentlichen Finanzinstitutionen jährlich mindestens 77 Milliarden US-Dollar für die Unterstützung von Öl-, Gas- und Kohleprojekten auf der ganzen Welt bereitgestellt, mehr als dreimal so viel wie für saubere Energie. China ist mit 24,6 Mrd. USD pro Jahr der größte öffentliche Geldgeber für fossile Brennstoffe, und Kanada ist mit 10,6 Mrd. USD pro Jahr der zweitgrößte Unterstützer - jedoch der größte auf Pro-Kopf-Basis. Betrachtet man nur die Kohle, so sind China, Japan und Korea die drei größten öffentlichen Geldgeber.

 

Was sind die Folgen von Subventionen für fossile Brennstoffe?

Wenn Regierungen fossile Brennstoffe subventionieren, fördern sie deren Nutzung in größerem Umfang, als es sonst der Fall wäre. In einigen Fällen schaffen Subventionen das Potenzial für Unternehmen, die Infrastruktur für fossile Brennstoffe zu erweitern oder neu zu bauen, was die Nutzung fossiler Brennstoffe auf Jahre hinaus festschreibt und den Übergang zu erneuerbaren Energien verzögert.

Indem sie den Verbrauch fossiler Brennstoffe erhöhen, steigern diese Subventionen die Treibhausgasemissionen, welche die globale Erwärmung anheizen, was zu deutlich absehbaren Schäden führt, wenn die Erwärmung nicht auf 1,5˚C begrenzt wird. Oder, wie es UN-Generalsekretär António Guterres ausdrückte, ist die Subventionierung fossiler Brennstoffe gleichbedeutend mit der Ausgabe von Steuergeldern, um „Hurricanes zu verstärken, Dürren zu verbreiten, Gletscher schmelzen zu lassen, Korallen auszubleichen: um die Welt zu zerstören.“ Subventionen für fossile Brennstoffe konkurrieren zudem mit anderen, wichtigeren öffentlichen Ausgaben für Bildung, Sozialschutz und Gesundheitsversorgung.

Da die Subventionen für fossile Brennstoffe aus öffentlichen Finanzmitteln stammen, schränken sie die Fähigkeit der Regierungen ein, angemessene Ressourcen für die Bekämpfung des Klimawandels bereitzustellen und Gemeinden zu unterstützen, die bereits mit den Klimaauswirkungen zu kämpfen haben. Eine von Pew in Auftrag gegebene Studie für die USA ergab beispielsweise, dass bei einer Abschaffung von energiebezogenen Subventionen, die den CO2-Ausstoß erhöhten, von 2005 bis 2009 durchschnittlich 12 Milliarden Dollar pro Jahr an Ausgaben hätten eingespart werden können. Dieses Geld hätte in eine nachhaltige Energieinfrastruktur investiert werden können und den Gemeinden die Mittel und Ressourcen zur Verfügung gestellt, um sich an die Klimaauswirkungen anzupassen, die sie bereits jetzt erleben.

Mit der Subventionierung fossiler Brennstoffe unterstützen die Regierungen auch einen Industriesektor, der für umfangreiche Kosten - für die Umwelt, die Gesundheit der Menschen und die Infrastruktur - infolge von Umweltzerstörung, -verschmutzung und Klimawandel verantwortlich ist, Kosten, die größtenteils von Gemeinden und Regierungen getragen werden und nicht von den verantwortlichen Unternehmen. In den Vereinigten Staaten hat Human Rights Watch beispielsweise die Bedrohung der öffentlichen Gesundheit durch die Luft- und Wasserverschmutzung durch den Bergbau dokumentiert.

Diese Kosten, die Ökonomen und Unternehmen als „externe Effekte“ bezeichnen, werden vom Internationalen Währungsfonds (IWF) auf 5,2 Billionen US-Dollar im Jahr 2017 beziffert, was 6,5 Prozent des globalen BIP entspricht. Allein in den USA würden die Kosten für unbezahlte Umweltschäden eine jährliche Subvention in Höhe von fast 600 Milliarden US-Dollar für die Unternehmen der fossilen Energieträger darstellen, so eine von Expert*innen begutachtete Studie, die von der US National Academy of Sciences veröffentlicht wurde.

 

Sind Subventionen für fossile Brennstoffe der Schlüssel zur Bekämpfung der Energiearmut oder zur Unterstützung der Armutsbekämpfung?

Zwar werden einige Subventionen, insbesondere Verbrauchersubventionen, als Möglichkeit zur Senkung der Brennstoffkosten dargestellt, die einkommensschwachen Haushalten zugutekommen, jedoch sind alle Subventionen für fossile Brennstoffe ein ineffizienter Weg, um Energiearmut zu bekämpfen, zumal sie überwiegend wohlhabenderen Haushalten zugutekommen. Subventionen sind oft regressiv und verstärken sogar bestehende Einkommensungleichheiten, da das oberste Einkommensquintil einen großen Teil der finanziellen Unterstützung erhält. Eine Studie des IWF ergab, dass 61 Prozent der Benzinsubventionen an die reichsten 20 Prozent in Ländern mit niedrigem und mittlerem Einkommen gingen, während nur drei Prozent an die untersten 20 Prozent gingen. Subventionen für Diesel und Flüssiggas zeigen ein ähnlich regressives Muster, auch hier geht der größte Teil der Unterstützung an die obersten Einkommensschichten.

Menschen mit geringem Einkommen oder solche, die in Armut leben, können zwar von Subventionen für fossile Brennstoffe durch niedrigere Transport- und Lebensmittelkosten profitieren, es besteht jedoch die Gefahr, dass Subventionen für fossile Brennstoffe knappe öffentliche Gelder verschwenden, die stattdessen in die Reduzierung der Abhängigkeit von fossilen Brennstoffen oder in andere Sektoren mit weitaus größerem Nutzen für Menschen unterhalb oder nahe der Armutsgrenze investiert werden könnten, wie z.B. Sozialschutz und Gesundheitsversorgung.

 

Was sagen die internationalen Menschenrechtsnormen zu Subventionen für fossile Brennstoffe?

Nach den internationalen Menschenrechtsnormen haben Regierungen die menschenrechtliche Verpflichtung, den vom Menschen verursachten Klimawandel anzugehen. Diese Verpflichtung verlangt von den Regierungen nicht nur, sich mit den Schäden durch die Klimaauswirkungen zu befassen, sondern auch, weitere vorhersehbare Schäden durch den Klimawandel zu verhindern, unter anderem durch die Reduzierung der Treibhausgasemissionen. Indem Regierungen weiterhin fossile Brennstoffe subventionieren, untergraben sie ihre Fähigkeit, dieser Verpflichtung nachzukommen.

Die Regierungen haben zudem die Verpflichtung, die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte schrittweise zu verwirklichen, was die Verpflichtung einschließt, die maximal verfügbaren Ressourcen zu mobilisieren, um vorhersehbare Schäden durch den Klimawandel abzuwenden. Subventionen für fossile Brennstoffe werden öffentlich finanziert und zweigen daher Mittel von den „maximal verfügbaren Ressourcen“ ab, die zur Bekämpfung des Klimawandels benötigt werden. In einer gemeinsamen Erklärung von 2019 haben fünf UN-Menschenrechtsvertragsorgane - unabhängige Expert*innen, welche die Einhaltung von Menschenrechtsverträgen durch die Staaten überwachen - festgehalten, dass „Staaten auch finanzielle Anreize oder Investitionen in Aktivitäten und Infrastrukturen einstellen sollten, die nicht mit den Zielen niedriger Treibhausgasemissionen vereinbar sind ... als eine Maßnahme zur Vermeidung weiterer Schäden und Risiken.“

Bei der schrittweisen Verwirklichung von Rechten, die vom Klimawandel betroffen sind - etwa das Recht auf Gesundheit, Nahrung und Wasser - ist es Regierungen grundsätzlich untersagt, Maßnahmen zu ergreifen, die sich direkt oder indirekt negativ auf die Wahrnehmung von Rechten auswirken. Die Finanzierung einer erhöhten Produktion und eines erhöhten Verbrauchs fossiler Brennstoffe, z.B. durch Subventionen für fossile Brennstoffe oder andere Formen finanzieller Unterstützung, trägt aktiv zu erhöhten Emissionen und den damit verbundenen Klimaauswirkungen bei, die bereits jetzt die Wahrnehmung der Menschenrechte auf der ganzen Welt beeinträchtigen, insbesondere für marginalisierte Gruppen. Wenn also eine Regierung angesichts der aktuellen Klimakrise eine neue Subvention für fossile Brennstoffe einführt, könnte eine solche Maßnahme eine Menschenrechtsverletzung darstellen, soweit sie zu erhöhten Emissionen beiträgt.

 

Tun die Regierungen, insbesondere die großen CO2-Emittenten, im Hinblick mit ihren menschenrechtlichen Verpflichtungen genug, um die Subventionen für fossile Brennstoffe auslaufen zu lassen?

Die einfache Antwort lautet: Nein, tun sie nicht. Zwar haben sich viele Regierungen dazu verpflichtet, die Unterstützung für fossile Brennstoffe zurückzufahren, doch der Fortschritt in Richtung eines globalen Ausstiegs aus der Subventionierung fossiler Brennstoffe ist inakzeptabel langsam.

Sowohl die G7 als auch die G20, informelle Zusammenschlüsse der größten Volkswirtschaften der Welt und der meisten Top-Emittenten, verpflichteten sich 2009, „ineffiziente“ Subventionen für fossile Brennstoffe auslaufen zu lassen, und 2016 verpflichtete sich die G7, dies bis 2025 zu tun. Keine der beiden Gruppen hat jedoch große Fortschritte gemacht. Ein Teil der Verzögerung ist auf einen Streit über die Auslegung des Wortlauts zurückzuführen, wobei die Regierungen die fehlende Definition dessen, was eine „ineffiziente“ Subvention ist, ausnutzen, um die Abschaffung bestimmter Formen der finanziellen Unterstützung für fossile Brennstoffe zu vermeiden.

Im Jahr 2019, zehn Jahre nach der Verpflichtung, ineffiziente Subventionen für fossile Brennstoffe auslaufen zu lassen, hatten die G20-Regierungen nur einen Rückgang der Unterstützung für fossile Brennstoffe, einschließlich Subventionen, um neun Prozent im Vergleich zum Jahresdurchschnitt 2014-2016 erreicht. Sieben G20-Länder - Australien, Kanada, China, Frankreich, Indien, Russland und Südafrika - haben ihre Unterstützung für fossile Brennstoffe im Zeitraum 2017-2019 im Vergleich zu 2014-2016 sogar noch erhöht. Während der Covid-19-Pandemie haben die G20-Länder ihre Unterstützung für fossile Brennstoffe weiter erhöht und mindestens 277 Milliarden US-Dollar an öffentlichen Geldern für fossilintensive Sektoren bereitgestellt.

Positiv ist, dass sich nun eine Dynamik für einen Ausstieg aus der Subventionierung fossiler Brennstoffe entwickelt. So hat sich US-Präsident Joe Biden in seinem Wahlprogramm für ein weltweites Verbot von Subventionen für fossile Brennstoffe eingesetzt und erklärt: „Es gibt einfach keine Rechtfertigung für die Subventionierung fossiler Brennstoffe.“ Nach seinem Amtsantritt hat er die US-Behörden angewiesen, entsprechende Subventionen abzuschaffen. Die Europäische Union hat in ähnlicher Weise einen weltweiten Abbau der umweltschädlichen Subventionen für fossile Brennstoffe mit einem klaren Zeitplan gefordert und sich verpflichtet, die volle Kraft ihrer Energiediplomatie für diesen Vorstoß zu nutzen. Großbritannien hat sich ebenfalls verpflichtet, ab 2021 die öffentliche Finanzierung von Projekten für fossile Brennstoffe im Ausland einzustellen.

 

Was sollten Regierungen tun?

In diesem Jahr wird von den Regierungen erwartet, dass sie aktualisierte Verpflichtungen aus dem Pariser Abkommen vorlegen, in denen sie die Klimaziele, Strategien und Maßnahmen darlegen, die sie umsetzen wollen, um ihren Teil zur Begrenzung der globalen Erwärmung auf 1,5˚C beizutragen. Als Teil hiervon sollten die Regierungen terminierte Pläne für den Abbau von Subventionen für fossile Brennstoffe vorlegen.

Die Regierungen sollten unverzüglich die maximal verfügbaren Ressourcen für die Vermeidung von Schäden durch den Klimawandel bereitstellen, indem sie die Unterstützung von fossilen Brennstoffen auf bewährte Maßnahmen zur Emissionsreduzierung wie erneuerbare Energien, sauberen Transport und Energieeffizienzmaßnahmen verlagern. Die Regierungen sollten zudem sicherstellen, dass sie in der Lage sind, die maximal verfügbaren Ressourcen für die Unterstützung von Gemeinschaften bei der Anpassung an die Klimaauswirkungen und für die Bewältigung bestehender Auswirkungen bereitzustellen, insbesondere für marginalisierte Gemeinschaften, welche die Hauptlast der Klimaauswirkungen zu tragen haben.

Bei der Abschaffung von Subventionen für fossile Brennstoffe, insbesondere von Verbrauchersubventionen, sollten die Regierungen die Auswirkungen auf die Menschenrechte abmildern, die sich aus erhöhten Energiekosten ergeben können, indem sie sicherstellen, dass alle Menschen Zugang zu zuverlässiger, ausreichender, bezahlbarer, sauberer und erneuerbarer Energie haben. Die Regierungen müssen auch einen gerechten Übergang sicherstellen, indem sie zum Beispiel dafür sorgen, dass Subventionskürzungen nicht als Vorwand für Lohnkürzungen genutzt werden. Auch wenn es kein Patentrezept für eine erfolgreiche Subventionsreform gibt, sollten die Länder Maßnahmen ergreifen, um Menschen unterhalb oder nahe der Armutsgrenze durch Geld- oder Sachleistungen zu schützen, falls Preiserhöhungen ihre Fähigkeit beeinträchtigen, einen angemessenen Lebensstandard zu erreichen oder zu halten. Die Länder sollten zudem sicherstellen, dass soziale Sicherheitsnetze für alle Bedürftigen vorhanden sind.

Schließlich sollten Regierungen keine neuen Subventionen für fossile Brennstoffe einführen, weder direkte noch indirekte, auch nicht als Teil neuer Ausgaben für die Corona-Wiederaufbaupläne. Wo allgemeine finanzielle Unterstützung zur Verfügung gestellt wird, auch für Unternehmen des fossilen Brennstoffsektors, sollte diese an die Erfüllung von Anforderungen zur Emissionsreduktion und die transparente Offenlegung von Klimarisiken geknüpft werden.

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