I. Introducción
La cuestión planteada a la Corte Constitucional del Ecuador en este caso[1] es si el Decreto Presidencial N.° 1182 es violatorio de la Constitución ecuatoriana[2].
Concretamente, entre otras cuestiones, se solicita a esta honorable Corte que considere si los artículos 47 y 50 del Decreto Presidencial N.° 1182 contravienen el principio de no devolución (non-refoulement), que forma parte esencial de los artículos 41 y 66 de la Constitución; si el artículo 8 del Decreto N.° 1182 viola el artículo 11 de la Constitución al no adoptar la definición de refugiado empleada en la Declaración de Cartagena[3]; si los artículos 27, 33 y 48 del Decreto N.° 1182 vulneran los derechos de debido proceso consagrados en el artículo 76 de la Constitución; y si los artículos 47 y 50 del Decreto N.° 1182 afectan la obligación de Ecuador de aplicar instrumentos internacionales de conformidad con el artículo 11 de la Constitución. Asimismo, se solicita a la Corte que evalúe si los artículos 33, 47, 48 y 49 del Decreto N.° 1182 contravienen los principios de no discriminación del artículo 11 de la Constitución; si los artículos 24, 25 y 33 del Decreto N.° 1182 transgreden el principio de seguridad jurídica del artículo 82 de la Constitución; si el Decreto N.° 1182 crea una categoría que comprende a “solicitantes de la ‘condición de refugiado’”[4] a través del artículo 34, que violaría los principios de derechos humanos receptados en instrumentos internacionales y en el artículo 41 de la Constitución; y si el artículo 54 del Decreto N.° 1182 establece la posibilidad de privar de la condición de refugiado a una persona que ya ha sido reconocida como tal, lo cual importaría una violación del artículo 76(7) de la Constitución.
Presentamos respetuosamente en calidad de amici curiae el presente memorial con el fin de presentar ante esta honorable Corte argumentos de derecho internacional que permiten sostener que el Decreto Presidencial N.° 1182 implica una violación de las obligaciones jurídicas internacionales que protegen a las personas refugiadas y solicitantes de asilo y que han sido incorporadas por la Constitución de la República del Ecuador al derecho interno con jerarquía superior a los decretos presidenciales. Asimismo, nuestra presentación como amici sostiene que el Decreto N.° 1182 restringe la definición de refugiado adoptada por Ecuador conforme a la Declaración de Cartagena, lo cual representa un retroceso para las garantías reconocidas en el ámbito interno a los derechos de las personas refugiadas que se opone a lo dispuesto por la Constitución. Solicitamos respetuosamente en carácter de amici que esta honorable Corte considere las obligaciones y los estándares del derecho internacional y regional al interpretar las garantías constitucionales y analizar la constitucionalidad de las disposiciones del Decreto N.° 1182.
II. El interés de los amici en la causa
Los amici trabajan sobre derechos de las personas refugiadas y su objetivo es contribuir a que se reconozcan a las personas refugiadas y solicitantes de asilo los derechos que les corresponden.
La Clínica de Derechos Humanos y Genocidio (Human Rights and Genocide Clinic) de la Benjamin N. Cardozo School of Law (https://www.cardozo.yu.edu/humanrightsclinic) ofrece a los estudiantes la oportunidad de participar de manera directa en variadas actividades destinadas a fomentar el respeto de los derechos humanos y examinar los diversos modos en que el derecho puede aplicarse para promover cambios sociales. La clínica mantiene lazos de colaboración con organizaciones no gubernamentales que llevan a cabo un activo trabajo en derechos humanos. La Clínica presenta casos ante tribunales internacionales y regionales, investiga violaciones de derechos humanos, redacta documentos sobre políticas públicas, interviene en acciones estratégicas de incidencia ante la Organización de Naciones Unidas (ONU) y otros organismos relevantes y realiza estudios empíricos sobre el impacto de las violaciones de derechos humanos y los mecanismos de protección de estos derechos.
La Clínica representa a solicitantes de asilo en los Estados Unidos (EEUU) a través del Proyecto para la Representación de las Personas Refugiadas. A través de la representación de clientes ante el sistema inmigratorio de los EEUU, la Clínica asegura que obtengan un acceso justo al sistema de asilo. La Clínica trabaja en la reivindicación de los derechos de las personas refugiadas y otros derechos humanos relacionados.
Human Rights Watch es una organización no gubernamental dedicada a la defensa de los derechos humanos desde 1978 (www.hrw.org). La organización es independiente e imparcial con respecto a organizaciones o movimientos políticos, religiosos o económicos. La organización no puede por mandato recibir dinero, en forma directa o indirecta, de ningún gobierno. Su sede central se encuentra en Nueva York y cuenta con oficinas en varias otras ciudades en distintos continentes. Human Rights Watch goza de estatuto consultivo ante el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, el Consejo de Europa y la Organización de los Estados Americanos, y mantiene un vínculo de trabajo con la Organización de la Unidad Africana.
Como parte de su mandato, Human Rights Watch ha asumido el compromiso de utilizar herramientas judiciales y cuasijudiciales de derecho interno e internacional para contribuir a la protección y promoción de los derechos humanos. Ese compromiso ha dado origen a esta solicitud de Human Rights Watch en particular.
III. El Decreto N.° 1182 implica una violación de las obligaciones jurídicas internacionales que protegen a las personas refugiadas y solicitantes de asilo, las cuales han sido incorporadas por la Constitución de la República del Ecuador al derecho interno con jerarquía superior a los decretos ejecutivos.
A. Los tratados y convenios en los cuales Ecuador es Estado Parte se incorporan al derecho interno con jerarquía superior a la de los decretos presidenciales y reconocen amplias garantías a solicitantes de asilo y a las personas refugiadas.
Los artículos 11(3), 417 y 424 de la Constitución de la República del Ecuador receptan de manera explícita y directa los instrumentos internacionales en el derecho interno[5]. Asimismo, según ha sido señalado por esta honorable Corte, los instrumentos internacionales, incluidas declaraciones, tratados y convenciones, estipulan obligaciones constitucionales del Estado y prevalecen jurídicamente por sobre los decretos presidenciales[6].
i. Derecho a un proceso justo con las debidas garantías
Las obligaciones asumidas por Ecuador conforme al derecho internacional establecen firmes garantías sobre juicios justos y sobre el debido proceso, incluidas las garantías de igualdad y no discriminación, el derecho a ser oído en forma imparcial y la posibilidad de plantear una defensa adecuada para todas las personas dentro de su territorio[7]. Por ejemplo, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) reconoce protección igualitaria y sin discriminación conforme a la ley, al disponer que “[t]odas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia”[8].
El artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Convención Americana) obliga a los estados a brindar todas las garantías que permiten arribar a decisiones justas[9]. Al articular este derecho, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte I.D.H.) determinó que el debido proceso exige:
...[el] conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales a efectos de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier tipo de acto del Estado que pueda afectarlos. Es decir, cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal[10].
El artículo 8 de la Convención Americana establece que “[t]oda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial... para la determinación de sus derechos”[11].
Si bien no supone obligaciones jurídicamente vinculantes adicionales para los estados, la Conclusión 30 adoptada por el Comité Ejecutivo sobre la Protección de Refugiados del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) amplía el análisis de estos derechos y establece una serie de pautas para las garantías de debido proceso en lo que respecta a la determinación del estatus de estas personas, y exige que se dé a los solicitantes de asilo “la oportunidad de tener una entrevista personal completa con un funcionario plenamente competente...” y que el carácter manifiestamente infundado o abusivo de las solicitudes “debe ser establecido por la autoridad normalmente competente para determinar la condición de refugiado”[12]. Asimismo, el ACNUR ha señalado que las decisiones negativas deben ser revisadas antes del rechazo en la frontera o la expulsión forzada[13].
El PIDCP y la Convención Americana reconocen una protección más amplia en materia de derechos de debido proceso, al fijar un estándar sobre plazo razonable que toma en cuenta las circunstancias del solicitante de asilo y las realidades que implica la solicitud de la garantía de asilo tras haber escapado de un contexto de persecución y el establecimiento en un nuevo país, y que habilita a los solicitantes de asilo a poder iniciar procedimientos para este fin.
ii. Derecho a solicitar asilo y el principio de no devolución (non-refoulement)
Las obligaciones jurídicas internacionales y regionales de Ecuador prevén también la firme protección del derecho de las personas refugiadas a solicitar asilo[14]. La Convención Americana garantiza en su artículo 22(7) “el derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero [...] de acuerdo con la legislación de cada Estado y los convenios internacionales”, y asegura a través del artículo 22(8) que “en ningún caso el extranjero puede ser expulsado o devuelto a otro país . . . donde su derecho a la vida o a la libertad personal está en riesgo de violación...”[15].
Además, un pilar fundamental de la protección de las personas refugiadas—que se considera ampliamente como parte del derecho internacional consuetudinario—[16] es el principio de no devolución (non-refoulement), que resguarda la libertad y la seguridad de la persona al prohibir que los Estados Parte expulsen o envíen de regreso a personas refugiadas, en cualquier supuesto, cuando su vida o libertad puedan verse amenazadas por motivos protegidos[17]. El artículo 33 de la Convención sobre Refugiados consagra el principio de no devolución, que está además contemplado en el artículo 22(8) de la Convención Americana, el cual establece que “en ningún caso el extranjero puede ser expulsado o devuelto a otro país, sea o no de origen, donde su derecho a la vida o a la libertad personal está en riesgo de violación a causa de raza, nacionalidad, religión, condición social o de sus opiniones políticas”[18].
B. Las disposiciones del Decreto N.° 1182 tienen un alcance más limitado que las garantías internacionales y, por consiguiente, implican una violación de las obligaciones de Ecuador conforme al derecho internacional relativas a los derechos de personas refugiadas y solicitantes de asilo.
Ciertas disposiciones del Decreto N.° 1182 vulneran los derechos de debido proceso de los solicitantes de asilo y transgreden estos y otros derechos fundamentales —incluido el derecho a solicitar asilo y el principio de no devolución— en relación con las obligaciones internacionales y regionales que corresponden a Ecuador, debido a que: (1) establecen plazos procesales breves e inflexibles que dificultan, o directamente imposibilitan, que los solicitantes de asilo pidan que se les reconozca la condición de personas refugiadas y, cuando sea necesario, que apelen las determinaciones desfavorables con respecto a tal condición; (2) crean un estándar de admisibilidad exigente para la consideración de solicitudes relativas a la condición de refugiado; (3) conceden a los funcionarios amplia discrecionalidad para excluir a solicitantes de asilo del proceso en cuestión; y (4) otorgan facultades excesivamente amplias para revocar el estatus de refugiado[19].
i. Plazos procesales breves e inflexibles
En primer lugar, el plazo de 15 días que fija el Decreto N.° 1182 para solicitar asilo (artículo 27), de 3 días para apelar la denegación de una solicitud “manifiestamente infundada o abusiva” (artículo 33) y de 5 días para apelar el rechazo de una solicitud de refugio (artículo 48) constituyen lapsos extremadamente limitados e inflexibles para que los solicitantes de asilo preparen su acción o la apelación[20]. Estos plazos limitados e inflexibles obstaculizan en la práctica el acceso al sistema y menoscaban las garantías de debido proceso de los solicitantes de asilo destacadas en la sección III(A)(i), supra.
Si bien no impone obligaciones jurídicamente vinculantes a los estados, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) ha declarado que la falta de cumplimiento de requisitos formales en un determinado plazo por el solicitante de asilo no debería de por sí obstar a la consideración de su solicitud[21]. Asimismo, ACNUR considera que “[l]a aplicación automática y mecánica de plazos dentro de los cuales se deben presentar las solicitudes ha sido declarada como contraria a los estándares de protección internacional”[22]. Debido a ello, cuando se estipulen plazos, estos deberían ser flexibles y tomar en cuenta las distintas circunstancias de las personas refugiadas y solicitantes de asilo.
A su vez, a modo de mayor orientación para los estados, el Comité Ejecutivo de ACNUR exige a las Partes Contratantes asegurar que “[s]i no se reconoce al solicitante la condición de refugiado, debe concedérsele un plazo razonable para apelar [...] a fin de que se reconsidere formalmente la decisión adoptada” y que “[d]ebe permitirse al solicitante que permanezca en el país hasta que la autoridad competente [...] adopte la decisión del caso”[23]. Los plazos de apelación de tres o cinco días no conceden tiempo razonable para solicitar una reconsideración formal de la determinación[24], debido a los requisitos indebidos y los obstáculos concretos que enfrentan actualmente en la práctica los solicitantes de asilo desde que se establecieron estos cambios.
El ACNUR ha señalado expresamente que el acceso al asilo es más difícil desde la adopción del Decreto N.° 1182[25]. Efectivamente, las tendencias observadas indican que estos nuevos procedimientos adoptados en mayo de 2012, que limitan los plazos de solicitud y apelación, han provocado una reducción significativa en la cantidad de personas a quienes se concede asilo en Ecuador. En 2012, por ejemplo, de 12.142 solicitantes de asilo se reconoció como personas refugiadas a 1.557, es decir, el 12,8%[26]. En 2013, y hasta septiembre de ese año, hubo 8.280 solicitantes de asilo, y esta condición se otorgó a 513, lo cual equivale al 6,2%[27].
El porcentaje de solicitudes concedidas y aceptadas era mayor antes de que se dictara el Decreto N.° 1182 en 2012. En 2009, se presentaron 34.303 solicitudes, de las cuales en 24.635 se otorgó la condición de refugiado, es decir, el 71,8%[28]. Asimismo, según profesionales del derecho especializados en procesos de asilo, existen casos en que los solicitantes que desean apelar las determinaciones no obtienen acceso a sus expedientes, o lo hacen con retraso, lo cual les dificulta fundamentar adecuadamente sus apelaciones[29].
ii. Determinaciones que interpretan de manera excesivamente inclusiva la denegación de solicitudes “manifiestamente infundadas o abusivas”
Los artículos 24 a 26 del Decreto N.° 1182 contravienen asimismo garantías de debido proceso vinculadas con las obligaciones asumidas por Ecuador conforme al derecho internacional, al establecer un nuevo procedimiento de admisibilidad según el cual los funcionarios podrán rechazar solicitudes de asilo “manifiestamente infundadas o abusivas”[30]. Si bien el gobierno ecuatoriano tiene derecho a rechazar solicitudes de asilo infundadas, el estándar que exige que sean “manifiestamente infundadas o abusivas”, debido a su redacción imprecisa, permite que las autoridades nieguen a numerosos reclamantes de asilo legítimos la posibilidad de acceder al procedimiento para la determinación del carácter de personas refugiadas.
El Decreto N.° 1182 dispone que un funcionario podrá considerar que una solicitud es “manifiestamente infundada” si “presenta elementos completamente desvinculados con las definiciones de refugiado/a vigentes en el Ecuador” y podrá entender que es “abusiva” si contiene “elementos fraudulentos que involucran engaños o que evidencian manipulación del proceso para obtener beneficios personales, de terceros, o colectivos, al igual que aquellas en las que la persona solicitante, sin necesidad de protección internacional, invoca la institución del refugio para evadir la acción de la justicia o el cumplimiento de las leyes”[31].
Este proceso incumple de distintas maneras las garantías de debido proceso explicadas en la Sección III(A)(i) supra, al aplicar el estándar sobre carácter manifiestamente infundado o abusivo. El Comité Ejecutivo del ACNUR ha reconocido que una determinación errada podría tener graves consecuencias[32]. Estas garantías de debido proceso aseguran que los estados no violen el derecho de un solicitante a pedir asilo ni tampoco violen el principio de no devolución al emitir una decisión errada.
En concreto, con respecto a personas refugiadas y solicitantes de asilo, la Corte I.D.H. ha determinado recientemente que la garantía de debido proceso exige, entre otras obligaciones, que “la solicitud debe examinarse, con objetividad... por una autoridad competente claramente identificada, lo cual requiere la realización de una entrevista personal”[33]. El Comité Ejecutivo del ACNUR también insta a los estados a asegurar lo siguiente:
(i) Al igual que en el caso de todas las solicitudes de determinación de la condición de refugiado o de otorgamiento de asilo, al solicitante se le debe dar la oportunidad de tener una entrevista personal completa con un funcionario plenamente competente y, en la medida de lo posible, con un funcionario de la autoridad competente para determinar la condición de refugiado;
(ii) El carácter manifiestamente infundado o abusivo de una solicitud debe ser establecido por la autoridad normalmente competente para determinar la condición de refugiado; [y]
(iii) El solicitante no aceptado debe tener ocasión de que la decisión negativa sea... examinada antes de ser rechazado en la frontera o de ser expulsado del territorio por la fuerza[34].
El procedimiento de admisibilidad establecido en el Decreto N.° 1182 no cumple estos estándares básicos y, por consiguiente, vulnera las garantías de debido proceso. Los artículos 29 y 32, por ejemplo, establecen que un representante: (1) no está obligado a entrevistar al solicitante antes de adoptar una decisión, y (2) goza de plena discrecionalidad para solicitar o no información o aclaraciones adicionales antes de emitir una determinación[35]. Por ende, esta disposición se opone directamente a las conclusiones del ACNUR que exigen otorgar al solicitante una entrevista personal para asegurar las garantías de debido proceso que permitan que se evalúe su caso de manera integral y se adopte una determinación adecuada[36].
La naturaleza excesivamente inclusiva de los procedimientos contemplados en el Decreto N.° 1182 y la ausencia de garantías básicas de debido proceso analizadas supra aumentan la posibilidad de que se rechacen solicitudes legítimas. Este rechazo de acciones legítimas y la exclusión de personas refugiadas del acceso a protección podrían implicar la violación de derechos de las personas refugiadas, incluidos el derecho a solicitar asilo y el derecho a la libertad y la seguridad personales y el principio de no devolución. Sin garantías básicas para resolver adecuadamente una solicitud o determinar si la vida de una persona se encuentra en peligro, esta podría ser enviada de regreso al país donde su vida o su libertad se ven amenazadas, contrariamente a lo dispuesto por el derecho internacional.
iii. Facultades excesivamente amplias para excluir a solicitantes de asilo de los procedimientos correspondientes
El Decreto N.° 1182 establece que los funcionarios podrán determinar que una solicitud de asilo es “ilegítima” y deportar inmediatamente al solicitante sin examinar con detenimiento su petición cuando “existan motivos fundados para considerar que h[a] cometido delitos, en territorio ecuatoriano” equivalentes a los contemplados en la Convención de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados[37]. No obstante, de acuerdo con la Convención de 1951, los Estados Parte deberán primero evaluar la solicitud de inclusión como refugiado de un solicitante de asilo, antes de poder determinar su exclusión[38]. Las Directrices del ACNUR establecen asimismo que solamente en circunstancias excepcionales los Estados podrán excluir a una persona de la condición de refugiado antes de analizar su solicitud de asilo:
En vista de las graves consecuencias de la exclusión, es esencial que se incorporen rigurosas salvaguardas procedimentales en los mecanismos para determinar la exclusión. Las decisiones sobre la exclusión deberían en principio darse en el contexto de un procedimiento regular de determinación de la condición de refugiado y no como parte de procedimientos acelerados o de admisibilidad, de modo que se pueda realizar una valoración plena de los hechos y las leyes relevantes... La exclusión podrá considerarse, excepcionalmente, sin referencia particular a cuestiones de inclusión (i) cuando un tribunal penal internacional haya presentado cargos; (ii) en casos en que hay pruebas aparentes y fácilmente disponibles que indiquen fuertemente la participación del solicitante en delitos particularmente graves. . . y (iii) en la etapa de apelación de casos en que la exclusión es la materia a tratar[39].
Si bien no existe ninguna objeción al uso y la aplicación adecuados de la Convención sobre Refugiados de 1951, el Decreto N.° 1182 no establece las “rigurosas salvaguardas procedimentales” que exigen las Directrices del ACNUR, y permite que los mecanismos de determinación de exclusiones tengan lugar antes que los de inclusión en circunstancias no previstas por las Directrices. Las Directrices señalan que las “pruebas aparentes y fácilmente disponibles” de la participación del solicitante en delitos particularmente graves bastarán para la exclusión de la solicitud. Sin embargo, el estándar creado en Ecuador permite que las solicitudes se consideren ilegítimas cuando “existan motivos fundados para considerar que [el solicitante] h[a] cometido delitos en territorio ecuatoriano…”[40]. Por consiguiente, estas amplias facultades de exclusión se oponen a la práctica aceptada y violan los derechos de las personas refugiadas y de los solicitantes de asilo en el país.
iv. Potestad excesivamente amplia para revocar la condición de refugiado
El Decreto N.° 1182 también concede a las autoridades ecuatorianas la facultad de revocar la condición de refugiado a personas que ya han sido reconocidas como tales, por causales que no están permitidas por el derecho internacional. Conforme al artículo 1(F) de la Convención sobre Refugiados de 1951, los estados solamente podrán excluir a una persona de la condición de refugiado cuando “existan motivos fundados para considerar:
(a) Que ha cometido un delito contra la paz, un delito de guerra o un delito contra la humanidad, de los definidos en los instrumentos internacionales elaborados para adoptar disposiciones respecto de tales delitos;
(b) Que ha cometido un grave delito común, fuera del país de refugio, antes de ser admitida en él como refugiada;
(c) Que se ha hecho culpable de actos contrarios a las finalidades y a los principios de las Naciones Unidas”[41].
No obstante, el Decreto permite además a las autoridades revocar la condición de refugiado a una persona que “se ha visto inmersa en delitos o situaciones que atenten contra la seguridad de Ecuador”[42]. El lenguaje del Decreto N.° 1182 no exige que la persona haya “cometido” el delito en cuestión o sea “culpable” de este. Simplemente requiere que la persona “se ha[ya] visto inmersa” en “delitos” o “situaciones” que dependen de una exigencia de pruebas menor que la estipulada en la Convención[43]. Asimismo, la redacción habilita a las autoridades a revocar la condición de refugiado incluso cuando tales decisiones se hayan adoptado erróneamente[44]. Esta amplia potestad para revocar el carácter de persona refugiada transgrede las obligaciones jurídicas conforme al derecho internacional y vulnera las garantías de debido proceso que deben ser respetadas por Ecuador.
IV. Las disposiciones del Decreto N.° 1182 representan un retroceso para las garantías reconocidas por el derecho ecuatoriano a las personas refugiadas y violan la Constitución al acotar la definición más amplia de refugiado contemplada en la Declaración de Cartagena, que Ecuador incorpora de manera directa e inmediata a su marco jurídico interno.
La Declaración de Cartagena de 1984 ha brindado un influyente parámetro normativo para la formulación del marco de protección internacional de las personas refugiadas en América Latina[45]. La Declaración de Cartagena extiende la definición de refugiado a “...personas que han huido de sus países porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público”[46].
En Ecuador, la Constitución reconoce mayor autoridad a la Declaración de Cartagena[47] y otros instrumentos internacionales al establecer obligaciones jurídicamente vinculantes para el Estado, que resultan de aplicación directa e inmediata[48]. Concretamente, a través de sus disposiciones constitucionales, Ecuador se ha comprometido a aceptar como vinculantes todos los “instrumentos internacionales de derechos humanos”[49] —incluidas las declaraciones[50]— como parte del “bloque de constitucionalidad” o la jerarquía normativa del país, por sobre los decretos presidenciales[51]. Asimismo, el marco constitucional de Ecuador exige que las leyes internas del país y el desarrollo y la implementación de sus políticas públicas tengan carácter progresivo y no regresivo[52].
Hasta el Decreto N.° 1182, Ecuador había aplicado de manera coherente las disposiciones de la Declaración de Cartagena en su legislación interna y en la práctica, también a través de la adopción explícita de la definición más amplia de refugiado receptada en dicha Declaración[53]. Incluso el ACNUR reconoció las generosas políticas y prácticas del país con respecto al trato de las personas refugiadas[54]. No obstante, la adopción del Decreto N.° 1182 en 2012 y las posteriores prácticas en materia de derecho de las personas refugiadas han evidenciado un cambio en normas y políticas de tipo regresivo, que contraviene las obligaciones jurídicas de Ecuador[55].
En definitiva, Ecuador debería dar cumplimiento a las garantías más amplias otorgadas por la Declaración de Cartagena, en vista de que en el pasado este Estado aplicó prácticas más progresivas en el pasado. Además, debe considerarse el reconocimiento, por parte de la Constitución ecuatoriana, de que las declaraciones “son instrumentos internacionales de derechos humanos”, lo cual otorga a la Declaración de Cartagena —aun cuando no sea un tratado— autoridad jurídicamente vinculante como parte del marco de derecho constitucional del país. Por ende, Ecuador debería cumplir de buena fe con estas obligaciones más amplias de derecho internacional, en vez de retroceder en la protección de los derechos de las personas refugiadas[56].
V. Conclusión
El Decreto N.° 1182 implica un incumplimiento de las obligaciones jurídicas vinculantes asumidas por Ecuador conforme al derecho internacional, que han sido receptadas por la Constitución en el derecho interno con jerarquía superior a los decretos presidenciales. El Decreto N.° 1182 vulnera derechos de debido proceso y cercena otros derechos fundamentales de las personas refugiadas y de solicitantes de asilo. A su vez, Ecuador ha retrocedido respecto de las amplias garantías que reconoció anteriormente a las personas refugiadas y que se estipulan en la Declaración de Cartagena y en legislación previa del país. Efectivamente, el Decreto N.° 1182 de Ecuador supone importantes obstáculos para la protección de las personas refugiadas en Ecuador y América.
Por los motivos expuestos precedentemente, en calidad de amici solicitamos respetuosamente que esta honorable Corte considere este análisis de derecho internacional al evaluar la constitucionalidad del Decreto N.° 1182.
José Miguel Vivanco
Director Ejecutivo para las Américas
Human Rights Watch
Profesora Sheri Rosenberg
Directora, Clínica de DDHH y Genocidio
Benjamin N. Cardozo School of Law
Bill Frelick
Director del Programa de Refugiados
Human Rights Watch
Profesora Teresa M. Woods
Directora Asociada, Proyecto de Representación de Personas Refugiadas, Clínica de DDHH y Genocidio
Benjamin N. Cardozo School of Law
Profesora Jocelyn Getgen Kestenbaum
Telford Taylor Fellow, Clínica de DDHH y Genocidio
Benjamin N. Cardozo School of Law
[1] Acciones de inconstitucionalidad presentadas por Asylum Access Ecuador y la Clínica Jurídica de la Universidad San Francisco de Quito (en adelante Acciones de inconstitucionalidad).
[2] Decreto N.° 1182, arts. 8, 24, 25, 27, 33, 34, 47-50 y 54 (2012); Constitución de la República del Ecuador, arts. 11, 41, 66, 76 y 82 (2008).
[3] Regional Refugee Instruments & Related (Instrumentos regionales sobre personas refugiadas y documentos afines), Declaración de Cartagena sobre los Refugiados, Coloquio sobre la Protección Internacional de los Refugiados en América Central, México y Panamá, ¶ III(3), 22 de noviembre del 1984, disponible en http://www.refworld.org/cgi-bin/texis/vtx/rwmain/opendocpdf.pdf?reldoc=y... (consultado el 21 de mayo del 2014) (en adelante Regional Refugee Instruments).
[4] Acciones de inconstitucionalidad, supra note 1.
[5] Constitución de la República del Ecuador, art. 11(3) (2008) (“Los derechos y garantías establecidos en la Constitución y en los instrumentos internacionales de derechos humanos serán de directa e inmediata aplicación por y ante cualquier servidora o servidor público, administrativo o judicial, de oficio o a petición de parte”.); íd. art. 417 (“Los tratados internacionales ratificados por el Ecuador se sujetarán a lo establecido en la Constitución. En el caso de los tratados y otros instrumentos internacionales de derechos humanos se aplicarán los principios pro ser humano, de no restricción de derechos, de aplicabilidad directa y de cláusula abierta establecidos en la Constitución”.); íd. art. 424 (“La Constitución es la norma suprema y prevalece sobre cualquier otra del ordenamiento jurídico. Las normas y los actos del poder público deberán mantener conformidad con las disposiciones constitucionales; en caso contrario carecerán de eficacia jurídica. La Constitución y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por el Estado que reconozcan derechos más favorables a los contenidos en la Constitución, prevalecerán sobre cualquier otra norma jurídica o acto del poder público”).
[6] Ver íd. Con respecto a Tratados y Convenciones, ver Acción Inconstitucional que Suprime Tercerización Laboral. Resolución de la Corte Constitucional 13, Registro Oficial Suplemento 605 de 4 de junio del 2009; Acepta Incumplimiento Incurrido por la Institución Policial. Resolución de la Corte Constitucional 21, Registro Oficial Suplemento 688 de 23 de abril del 2012; Admisión de Inconstitucionalidad de Contrato Min Gubierno y Otras. Resolución de la Corte Constitucional 71, Registro Oficial 285 de 23 de septiembre del 2010; Con respecto a Declaraciones: Decisión 1165 de la Corte Constitucional, Registro Oficial Suplemento 101 de 13 de febrero del 2009; Decisión 1140 de la Corte Constitucional, Registro Oficial Suplemento 2 de 20 de agosto del 2009; Decisión 1409 de la Corte Constitucional, Registro Oficial Suplemento 102 de 16 de febrero del 2009; Decisión 71 de la Corte Constitucional, Registro Oficial Suplemento 285 de 23 de septiembre del 2010 (que en todos los casos hacen referencia a declaraciones internacionales como instrumentos internacionales). Con respecto a Pactos: Decisión 13 de la Corte Constitucional, Registro Oficial Suplemento 605 de 4 de junio del 2009. Con respecto a Convenciones: Decisión 13 de la Corte Constitucional, Registro Oficial Suplemento 688 de 23 de abril del 2012. Para consultar una explicación detallada del lenguaje y la interpretación de la Constitución de Ecuador en este sentido, ver Daniela Salazar Marín, La acción por incumplimiento como mecanismo de exigibilidad de sentencias e informes de organismos internacionales de derechos humanos respecto de Ecuador, 15 Iuris Dictio 81, 82-5 (2013).
[7] Las obligaciones originadas en el derecho constitucional ecuatoriano también garantizan los derechos fundamentales de debido proceso. Ver, por ejemplo, Constitución de la República del Ecuador, art. 9 (2008).
[8] Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, art. 14(1), A.G. res. 2200A (XXI), 21 U.N. GAOR Supp. (No. 16) p. 52, ONU Doc. A/6316 (1966), 999 U.N.T.S. 171, entrada en vigor 23 de marzo de 1976 (en adelante PIDCP); ver también Declaración Universal de Derechos Humanos, art. 7, A.G. res. 217 A (III), ONU Doc. A/810 p. 71 (1948) (en adelante DUDH), un instrumento internacional que ha sido ampliamente reconocido como derecho internacional consuetudinario y jurídicamente vinculante para Ecuador por aplicación de sus disposiciones constitucionales, como se explicó precedentemente.
[9] Convención Americana sobre Derechos Humanos, art. 25, Serie sobre Tratados, OEA, No. 36, 1144, Serie sobre Tratados de la ONU, 123 entrada en vigor 18 de julio de 1978 (en adelante Convención Americana).
[10] Corte I.D.H., Condición jurídica y derechos de los migrantes indocumentados, Opinión consultiva OC-18 (17 de septiembre de 2003), donde se cita a la Corte I.D.H., Caso Baena-Ricardo y otros. vs. Panamá, Sentencia del 2 de febrero de 2001. Serie C N.° 72, ¶ 124.
[11] Convención Americana, supra nota 9, art. 8(1). En este mismo sentido, el artículo 10 de la DUDH reconoce el derecho de los solicitantes de asilo a una audiencia imparcial durante la cual puedan plantear su pretensión, y dispone que: “Toda persona tiene derecho, en condiciones de plena igualdad, a ser oída públicamente y con justicia por un tribunal independiente e imparcial, para la determinación de sus derechos y obligaciones”. DUDH, supra nota 8, art. 10.
[12] Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), El problema de las solicitudes de asilo o de la condición de refugiado manifiestamente infundadas o abusivas, ¶ e(i), 20 de octubre de 1983, N.° 30 (XXXIV), en Doc. de la Asamblea General de la ONU N.° 12A (A/38/12/Add.1) (donde se establecen requisitos básicos para los procedimientos de determinación de la condición de refugiado, incluido el derecho a que el solicitante tenga a acceso a los medios necesarios para plantear su caso ante las autoridades relevantes, y que se le permita permanecer en el país mientras se encuentre pendiente la resolución de su solicitud inicial de condición de refugiado) (en adelante ACNUR Requisitos). A nivel regional, los estándares sobre esta materia se pueden consultar en: Corte I.D.H., “Caso Familia Pacheco Tineo vs Estado Plurinacional de Bolivia”, 25 de noviembre de 2013, Serie C N.° 272 (en adelante Caso Familia Pacheco Tineo).
[13] Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, art. 33, 189 U.N.T.S. 150, entrada en vigor 22 de abril de 1954 (en adelante Convención sobre los Refugiados); ver también ACNUR Requisitos, supra nota 12,, ¶ e(iii).
[14] La Constitución de Ecuador contempla garantías similares para estos derechos fundamentales. Ver, por ejemplo, Constitución de la República del Ecuador, arts. 41 y 66 (2008).
[15] Convención Americana, supra nota 9, arts. 22(2), (7) y (8).
[16] Convención sobre Personas Refugiadas, supra nota 13, art. 33 (“Ningún Estado Contratante podrá, por expulsión o devolución, poner en modo alguno a un refugiado en las fronteras de los territorios donde su vida o su libertad peligre por causa de su raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social, o de sus opiniones políticas”.)..
[17] Íd.
[18] Convención Americana, supra nota 9, art. 22(8). El principio de no devolución queda además prohibida expresamente o por vía interpretativa en la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (artículo 3), el Cuarto Convenio de Ginebra de 1949 (art. 45, párr. 4), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 7), la Declaración sobre la Protección de Todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas (artículo 8) y los Principios relativos a una Eficaz Prevención e Investigación de las Ejecuciones Extralegales, Arbitrarias y Sumarias (Principio 5).
[19] Decreto N.° 1182, supra nota 2, arts. 10, 24-27, 26, 33, 48 y 55.
[20] Íd., arts. 27, 33 y 48.
[21] ACNUR, Establecimiento de plazos para las solicitudes, EC/GC/01/12, disponible en http://www.acnur.org/t3/fileadmin/scripts/doc.php?file=biblioteca/pdf/2888 (consultado el 8 de mayo de 2014).
[22] Jabari v. Turkey, Tribunal Europeo de Derechos Humanos, 10 de julio de 2000, párr. 40; ver también Conclusión N.° 15 (XXX), 1979, sobre refugiados sin país de asilo, párr. (i) (A/AC.96/572, párr. 72.2).
[23] Alto Comisionado de la ONU para los Refugiados, “Determinación de la condición de refugiado”, 12 de octubre de 1977, http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/0519.pdf?view=1 (consultado el 20 de mayo de 2014), recomendaciones (e)(vi) y (vii).
[24] Íd.
[25] Actualización de los programas y Estrategias del ACNUR 2013, Ecuador, disponible en http://www.acnur.org/t3/fileadmin/scripts/doc.php?file=t3/fileadmin/Docu... (consultado el 20 de mayo de 2014).
[26] Estadística de Refugio, Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana, http://cancilleria.gob.ec/estadistica-de-refugios/ (consultado el 21 de mayo de 2014).
[27] Íd.
[28] Íd.
[29] Adina Appelbaum, “Desafios a la protección de las personas refugiadas en Ecuador: reflecciones del día mundial de las personas refugiadas”, Georgetown Pub. Pol. Rev. (26 de junio de 2012), disponible en http://gppreview.com/2012/06/26/challenges-to-refugee-protection-in-ecua... (consultado el 20 de mayo de 2014); ver también U.S. Committee for Refugees and Immigrants & Asylum Access Ecuador, Refugee Status Determination in Latin America: Regional Challenges and Opportunities, The national systems of Brazil, Colombia, Costa Rica, Ecuador and Mexico (2013) (en adelante U.S. Committee for Refugees and Immigrants & Asylum Access Ecuador Report); ver, por ejemplo, Juzgado Primero de Tránsito, Garantías constitucionales por acceso a la información pública, Gil Echeverry Oscar Ernesto, Dirección de Refugio, Min. de Relaciones Exteriores y de Movilidad Humana, Juicio 17451-2014-0028 (23 de enero del 2014).
[30] Decreto N.° 1182, supra nota 2, arts. 24 a 26.
[31] Íd., arts. 24 y 25.
[32] Comité Ejecutivo del ACNUR, “El problema de las solicitudes de asilo o de la condición de refugiado manifiestamente infundadas o abusivas”, Conclusión N.º 30, 20 de octubre de1983, ¶ (e), disponible en http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/0541.pdf?view=1 (consultado el 20 de mayo de 2014) (en adelante Comité Ejecutivo del ACNUR Concl. N.º 30)..
[33] Caso Familia Pacheco Tineo, supra note 12, ¶ 159.
[34] Comité Ejecutivo del ACNUR Concl. N.º 30, supra nota 32, ¶ (e).
[35] Decreto N.° 1182, supra nota 2, arts. 29 y 32.
[36] Comité Ejecutivo del ACNUR Concl. N.º 30, supra nota 32, ¶ (e).
[37] Decreto N.° 1182, supra nota 2, arts. 10, 26 y 33. El artículo 10 señala que, de conformidad con lo establecido en la Convención sobre los Refugiados, no le será reconocida la condición de refugiado a una persona cuando haya motivos para creer que ha cometido un delito contra la paz, un delito de guerra, un delito de lesa humanidad o un delito grave antes de ingresar en Ecuador, o si la persona es responsable de “actos contrarios a las finalidades y a los principios de las Naciones Unidas”. Según la Convención sobre los Refugiados, un Estado podrá denegar a una persona la condición de refugiado cuando haya cometido ciertos delitos graves. Ver Convención sobre los Refugiados, supra nota 13, art. 1(F).
[38] ACNUR, “Directrices sobre protección internacional: La aplicación de las cláusulas de exclusión: El artículo 1F de la Convención de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados”, 4 de septiembre de 2003, http://www.refworld.org/docid/47fdfafed.html (consultado el 20 de mayo de 2014), ¶ 31.
[39] Íd..
[40] Decreto N.° 1182, supra nota 2, art. 26.
[41] Convención sobre los Refugiados, supra nota 13, art. 1(F).
[42] Decreto N.° 1182, supra nota 2, art. 55.
[43] Íd.
[44] Íd.
[45] UNHCR Discussion Document, The Refugee Situation in Latin America: Protection and Solution Based on the Pragmatic Approach of the Cartagena Declaration on Refugees of 1984 (ACNUR Documento para Discusión, La Situación de Personas Refugiadas en América Latina: Protección y Solución basado en el enfoque pragmatic de la Declaración de Cartagena sobre los Refugiados de 1984), 18 Int’l J. Refugee L. 252, 252 (2006).
[46] Regional Refugee Instruments, supra nota 3, art. III, ¶ 3.
[47] Ecuador adhirió a la Declaración de Cartagena mediante su publicación en el Registro Oficial Suplemento 461 de 15 de noviembre del 2004. Ver Registro Oficial Suplemento 461 de 15 de noviembre del 2004, disponible en http://www.derechoecuador.com/productos/producto/catalogo/registros-ofic... (consultado el 20 de mayo de 2014).
[48] Constitución de la República del Ecuador, art. 11(3) (2008) (“Los derechos y garantías establecidos en la Constitución y en los instrumentos internacionales de derechos humanos serán de directa e inmediata aplicación por y ante cualquier servidora o servidor público, administrativo o judicial, de oficio o a petición de parte”).
[49] Íd., arts. 417 (“[E]n el caso de los tratados y otros instrumentos internacionales de derechos humanos se aplicarán los principios pro ser humano, de no restricción de derechos, de aplicabilidad directa y de cláusula abierta establecidos en la Constitución”.) y 426 (Las autoridades y los jueces “aplicarán directamente las normas... previstas en los instrumentos internacionales de derechos humanos siempre que sean más favorables a las establecidas en la Constitución... Los derechos consagrados en la Constitución y los instrumentos internacionales de derechos humanos serán de inmediato cumplimiento y aplicación”.).
[50] Ver Decisión 1165 de la Corte Constitucional, Registro Oficial Suplemento 101 de 13 de febrero del 2009; Decisión 1140 de la Corte Constitucional, Registro Oficial Suplemento 2 de 20 de agosto del 2009; Decisión 1409, de la Corte Constitucional, Registro Oficial Suplemento 102 de 16 de febrero del 2009; Decisión 71 de la Corte Constitucional, Registro Oficial Suplemento 285 de 23 de septiembre del 2010 (que en todos los casos hacen referencia a declaraciones internacionales como instrumentos internacionales).
[51] Para consultar un análisis detallado de la Constitución y sus disposiciones relativas a instrumentos internacionales de derechos humanos, ver Daniela Salazar Marín, supra nota 6, 81, 85-9. El Ministro de Relaciones Exteriores de Ecuador ha catalogado anteriormente a la Declaración de Cartagena como un instrumento internacional de derechos humanos que contiene normas que forman parte del ius cogens. Comunicado del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio e Integración, Declaración del Gobierno de la República del Ecuador sobre la solicitud de asilo de Julian Assange, 19 junio 2012.
[52] Constitución de la República del Ecuador, art. 11(8) (2008) (“El contenido de los derechos se desarrollará de manera progresiva a través de las normas, la jurisprudencia y las políticas públicas. El Estado generará y garantizará las condiciones necesarias para su pleno reconocimiento y ejercicio. Será inconstitucional cualquier acción u omisión de carácter regresivo que disminuya, menoscabe o anule injustificadamente el ejercicio de los derechos”.).
[53] Autoridades Nacionales, Ecuador: Decreto No. 3293 de 1987, Reglamento para la aplicación en el Ecuador de las normas contenidas en la Convención de Ginebra de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados y su Protocolo de 1967, 30 de septiembre de 1987, disponible en: http://www.refworld.org/docid/46d6c84d2.html (consultado el 8 de mayo de 2014). (“El término ‘refugiado’ se aplicará también a toda persona que ha huido de su país porque su vida, seguridad o libertad ha sido amenazada por la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los Derechos Humanos y otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público”.).
[54] Desde 1987, Ecuador reconoció la definición de refugiado de la Declaración de Cartagena en el Decreto 3293 (derogado). Luego, en 1992, la definición de Cartagena se reiteró en el artículo 2 del Decreto 3301 (derogado) y no sufrió modificación cuando este fue reformado en 2009. Challenges to Refugee Protection in Ecuador: Reflections from World Refugee Day, http://gppreview.com/2012/06/26/challenges-to-refugee-protection-in-ecua... (consultado el 20 de mayo de 2014). Decreto N.° 3301 de 6 de mayo del 1992, Reglamento para la aplicación en el Ecuador de las normas contenidas en la Convención de Ginebra de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados y en su Protocolo de 1967. Ver U.S. Committee for Refugees and Immigrants & Asylum Access Ecuador Report, supra nota 29, 11.
[55] Como se explicó precedentemente, la Constitución de Ecuador recepta de manera directa instrumentos internacionales en su orden jurídico interno y les reconoce jerarquía superior a los decretos presidenciales, mientras que esta honorable Corte reconoce autoridad jurídica a las declaraciones internacionales y regionales. Ver Decisión 1165 de la Corte Constitucional, Registro Oficial Suplemento 101 de 13 de febrero del 2009; Decisión 1140 de la Corte Constitucional, Registro Oficial Suplemento 2 de 20 de agosto del 2009; Decisión 1409, de la Corte Constitucional, Registro Oficial Suplemento 102 de 16 de febrero del 2009; Decisión 71 de la Corte Constitucional, Registro Oficial Suplemento 285 de 23 de septiembre del 2010 (que en todos los casos hacen referencia a declaraciones internacionales como “instrumentos internacionales”).
[56] Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, art. 26, U.N. Doc. A/CONF.39/27 (1969), 1155 U.N.T.S. 331, entrada en vigor 27 de enero de 1980 (“Pacta Sunt Servanda”).
