Actualizado el 22 de junio de 2017
¿Qué es la “Política de Ciudad de México” de Trump, también conocida como “Norma Mordaza Global”?
El 23 de enero de 2017, el presidente de Estados Unidos Donald Trump emitió un “Memorando Presidencial sobre la Política de Ciudad de México”. Esta disposición restablece y amplía drásticamente la “Política de Ciudad de México” adoptada por anteriores gobiernos republicanos desde 1984.
El 15 de mayo, el secretario de Estado Rex Tillerson aprobó un plan denominado Protecting Life in Global Health Assistance [Protección de la Vida en la Asistencia de Salud Global] a fin de implementar esta expansión. Desde 1973, la legislación federal ha prohibido usar asistencia exterior estadounidense para actividades relacionadas con el aborto[1]. La Política de Ciudad de México es una norma independiente que va más allá y exige que organizaciones no gubernamentales extranjeras que reciben asistencia estadounidense en salud a nivel global certifiquen que no usan sus fondos propios no estadounidenses para:
- brindar servicios de aborto,
- asesorar a pacientes sobre la posibilidad de aborto o derivarlas para un aborto, o
- promover la liberalización de leyes de aborto.
Esta política se conoce además ampliamente como “Norma Mordaza Global”, debido a las restricciones que impone a cómo las organizaciones utilizan sus propios fondos, que no han sido aportados por el gobierno estadounidense, incluso limitando las conversaciones que los proveedores de salud pueden mantener con sus pacientes e impidiendo que exijan cambios legales en sus propios países.
¿Por qué la versión de Trump de esta norma es mucho peor que las anteriores, y por qué los defensores de la salud sostienen que tendrá un efecto devastador?
En gobiernos republicanos anteriores, las restricciones de la Política de la Ciudad de México se aplicaban específicamente a fondos estadounidenses de planificación familiar, por aproximadamente USD 575 millones.
La política de Trump extiende las restricciones a una cifra estimada de USD 8.800 millones de asistencia mundial estadounidense en salud, que incluye fondos de apoyo para planificación familiar y salud reproductiva, salud materna e infantil, nutrición, VIH/SIDA —incluido el Plan de Emergencia del Presidente de los Estados Unidos para el Alivio del SIDA (US President’s Emergency Plan for AIDS Relief, PEPFAR)[2], prevención y tratamiento de tuberculosis, malaria (incluida la Iniciativa del Presidente contra la Malaria), enfermedades infecciosas, enfermedades tropicales desatendidas e incluso para programas de agua, saneamiento e higiene[3].
Por el momento se desconocen los efectos de la norma para estos programas, pero es muy probable que cause algunos de los siguientes perjuicios graves:
- Dado que EE. UU. es el mayor donante global en el área de salud, es probable que la norma obstaculice el progreso en materia de resultados de salud.
- Las mujeres y jovencitas en aproximadamente 60 países de ingresos bajos y medios tendrán menor acceso a anticoncepción, lo cual redundará en más embarazos no deseados y más abortos, con frecuencia inseguros.
- Las restricciones causarán muertes maternas que podrían evitarse fácilmente, tanto debido a abortos inseguros como a un incremento de los embarazos no planificados en sitios donde los índices de mortalidad materna ya son elevados.
- Los programas de salud que se queden sin fondos estadounidenses podrían verse obligados a cancelar servicios relacionados con la salud de recién nacidos, niños pequeños y niños en general, incluidas vacunaciones, prevención y tratamiento del VIH/SIDA, la malaria y la tuberculosis (TB), así como programas de nutrición.
- La restricción convierte a fondos de salud necesarios en un instrumento para limitar las expresiones y las acciones de activistas y proveedores de salud en otros países, al impedirles compartir con los pacientes información de salud sobre aborto o hablar sobre posibles reformas a las leyes de aborto sin perder los fondos estadounidenses.
¿Qué significa la norma en la práctica?
Por ejemplo, pongamos por caso una organización no gubernamental extranjera que recibe el 50% de sus fondos de fuentes no estadounidenses para brindar servicios de salud sexual y reproductiva, incluido el asesoramiento, las derivaciones o los servicios vinculados, pero recibe el otro 50% de EE. UU. y lo aplica a suministrar vacunas a bebés, suplementos nutricionales o tratamiento para el VIH/SIDA, la malaria y la tuberculosis. Conforme a esta norma, ese grupo ahora debe optar entre perder el financiamiento estadounidense —con lo cual su presupuesto operativo se reduciría a la mitad— o restringir o interrumpir sus programas de salud reproductiva. Quienes cumplan las restricciones también deben destinar algunos de sus recursos a cumplir otros requisitos sobre cumplimiento y presentación de informes.
De un modo u otro, los servicios de salud en comunidades con recursos insuficientes se verán menoscabados. En muchos lugares, las organizaciones afectadas por la norma son la única fuente para algunos de estos servicios.
¿Por qué la atención de la salud sexual y reproductiva es tan importante?
Las mujeres y las jovencitas tienen el derecho humano —protegido conforme al derecho internacional— de tomar sus propias decisiones con respecto a si desean tener hijos, la cantidad de hijos y en qué momento de la vida hacerlo. Los embarazos no deseados pueden afectar muchos otros derechos, como interrumpir la educación de las niñas, contribuir al matrimonio infantil, provocar problemas de salud o poner en riesgo la vida de la mujer.
- Se estima que 225 millones de mujeres en países en desarrollo desearían prevenir o postergar el embarazo, pero no están usando métodos anticonceptivos. Entre los principales motivos de esto se incluyen el acceso limitado a la anticoncepción y la calidad deficiente de los servicios disponibles.
- Las complicaciones causadas por el embarazo y el parto son la segunda causa principal de muerte de adolescentes entre 15 y 19 años a nivel mundial.
- Más de 800 mujeres y jovencitas mueren cada día a nivel mundial debido a causas evitables vinculadas con el embarazo y el parto, incluidos los abortos inseguros.
- La Organización Mundial de la Salud estima que al menos 22.000 mujeres mueren cada año a causa de complicaciones relacionadas con abortos.
¿Con qué información se cuenta acerca del efecto de versiones anteriores de la Norma Mordaza Global?
Durante la aplicación de versiones anteriores de la Norma Mordaza Global, las organizaciones que optaron por continuar con su trabajo que implicaba perder el financiamiento estadounidense tuvieron que reducir el personal, los servicios y, a veces, cerrar clínicas. Por otra parte, los proveedores de salud en organizaciones que cumplieron las restricciones para conservar los fondos estadounidenses han señalado haber sido “amordazados”, es decir, se les impidió brindar información completa y precisa a las pacientes y promover cambios a leyes sobre aborto restrictivas.
Por ejemplo, en 2009, Human Rights Watch comprobó que la norma afectaba al financiamiento proporcionado a Perú para salud materna, dado que no permitía financiar a organizaciones que lo usaran para practicar o brindar información sobre lo que en Perú se denominan abortos terapéuticos, es decir, los abortos que tienen por objeto preservar la salud de la madre o que se realizan debido a una malformación del feto que lo haga inviable. Un nuevo estudio de Kaiser Family Foundation determinó que casi 40 países que reciben asistencia mundial estadounidense en salud permiten el aborto legal en al menos un caso que no se permitiría en virtud de la norma de Trump[4].
Restringir los fondos destinados a planificación familiar tiene como resultado embarazos no planificados, abortos y muertes maternas. Un estudio de Stanford University analizó datos detallados de encuestas nacionales en 20 países del África subsahariana entre 1994 y 2008. El estudio determinó que, en los países más afectados por la Norma Mordaza Global, habían aumentado significativamente las tasas de abortos inducidos, mientras que las tasas se mantenían relativamente estables en los países menos afectados por la política[5].
¿Hay excepciones?
La Política de Ciudad de México de Trump no se aplicará a la asistencia humanitaria, lo cual incluye la asistencia a migrantes y refugiados del Departamento de Estado, o las actividades de asistencia humanitaria y ante desastres del Departamento de Defensa. Sin embargo, el gobierno de Trump retiró el financiamiento del Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), que brinda servicios claves de planificación familiar y atención de la salud materna en contextos de crisis humanitarias. EE. UU. proporcionó USD 69 millones —de los cuales USD 38,3 millones se destinaron directamente a emergencias humanitarias— y fue uno de los principales donantes del organismo.
Otra excepciones son la investigación básica sobre salud, un programa para escuelas y hospitales en el exterior y los programas Food for Peace [Alimentos para la Paz]. En virtud de la interpretación del Departamento de Estado, la política se aplicará a la investigación de las ciencias de la implementación, investigación operativa o programática, encuestas, evaluaciones de necesidades y el desarrollo de capacidades vinculadas, que se lleva a cabo con el objeto de mejorar los programas.
Existe una excepción para los servicios de aborto, el asesoramiento o las derivaciones en casos que impliquen un riesgo para la vida, o sean el resultado de una violación o de incesto, y para la atención posterior a un aborto. Esto incluye el tratamiento de las lesiones causadas por abortos legales e ilegales. Estas excepciones también existían en versiones anteriores de la Norma Mordaza Global, pero no estaban ampliamente difundidas, no se comprendían cabalmente o no se actuaba en función de ellas. Las derivaciones pasivas —que se definen en las disposiciones estándares como brindar una respuesta a una pregunta específica planteada por una mujer embarazada que ya ha determinado que desea obtener un aborto sobre dónde puede realizarse el procedimiento de manera segura y legal— también pueden implementarse cuando resultan necesarias por cuestiones de ética médica.
¿Cuándo y cómo entra en vigor la Norma Mordaza Global?
El plan de implementación para la política entró en vigor el 15 de mayo. La implementación tendrá un impacto progresivo sobre los programas. Una “disposición estándar” que establezca las restricciones se incluirá en todos los nuevos subsidios, acuerdos de cooperación y subsidios en virtud de contratos, o en las modificaciones que se implementen en los acuerdos de financiación vigentes. La política se aplicará a organizaciones que reciban financiamiento a través de contratos. No obstante, un grupo interinstitucional aún está desarrollando normas para implementar los cambios.
¿Qué se puede hacer?
Una prioridad es achicar el déficit de financiamiento para los servicios integrales de salud sexual y reproductiva y apoyar a grupos que brindan estos servicios, incluido el aborto seguro y legal. Concretamente, la Norma Mordaza Global de Trump generará un déficit de financiamiento para algunas organizaciones que brindan los servicios de mayor calidad en algunas de las comunidades y los países con menos recursos. El déficit de financiamiento dejado por EE. UU., el principal donante de asistencia de salud en el mundo, a estos proveedores altamente calificados, será casi imposible de cubrir, y por ello será vital aumentar y diversificar el financiamiento de otras fuentes.
Algunos gobiernos han dado un paso adelante y han asumido el compromiso público de incrementar el apoyo a la salud sexual y reproductiva y a derechos que no establezcan restricciones respecto del aborto. Por ejemplo, el gobierno holandés ha creado una iniciativa de financiamiento internacional para apoyar a organizaciones afectadas por la Norma Mordaza Global, denominada “She Decides [Decide Ella]”. En el marco de una primera cumbre organizada por Bélgica, Dinamarca, los Países Bajos y Suecia el 2 de marzo, se comprometieron fondos por cerca de USD 190 millones.
Como estrategia a más largo plazo, se necesita estabilidad en la asistencia mundial estadounidense en salud. Para la comunidad de salud mundial resulta problemático y contraproducente que la política estadounidense sobre asistencia exterior cambie radicalmente con cada gobierno. Un proyecto legislativo estadounidense —denominado Ley Ella (HER Act)— derogaría en forma permanente la Política de Ciudad de México (Norma Mordaza Global). Si bien es altamente improbable que el Congreso actual la adopte y que el gobierno la apoye, está recibiendo apoyo creciente y podría ser impulsada como una solución duradera más adelante.
[1] La “Reforma Helms” de 1973 a la Ley de Asistencia Exterior (Foreign Assistance Act) prohíbe el uso de fondos estadounidenses para solventar “la práctica del aborto como método de planificación familiar”.
[2] El PEPFAR es la iniciativa del gobierno estadounidense sobre VIH/SIDA, y es el principal componente de la Iniciativa de Salud Global del Presidente.
[3] La norma se aplica a todos los programas de agua, saneamiento e higiene a nivel de los hogares y de la comunidad, pero no se aplica al gasto de infraestructura de agua y saneamiento en algunos hogares, escuelas, establecimientos de salud, uso comercial y actividades de desarrollo de políticas nacionales.
[4] Kaiser Family Foundation, “What Is the Scope of the Mexico City Policy: Assessing Abortion Laws in Countries That Receive U.S. Global Health Assistance”, 3 de mayo de 2017, http://kff.org/global-health-policy/issue-brief/what-is-the-scope-of-the-mexico-city-policy-assessing-abortion-laws-in-countries-that-receive-u-s-global-health-assistance/#endnote_link_215568-5 (consultado el 2 de junio de 2017).
[5] Eran Bendavid, Patrick Avila y Grant Miller, Stanford University, “United States aid policy and induced abortion in sub-Saharan Africa”, Bulletin of the World Health Organization 2011;89:873-880C, http://www.who.int/bulletin/volumes/89/12/11-091660/en/ (consultado el 2 de junio de 2017).
[6] Ibíd. La exposición a la Política de Ciudad de México se clasificó como alta o baja en función de si el nivel de asistencia financiera per cápita proporcionada al país por Estados Unidos para planificación familiar y salud reproductiva fue superior o inferior a la media para el período de 1995 a 2000. La línea vertical discontinua indica el año en que se restableció la Política de Ciudad de México. Las dos curvas fueron generadas a partir de datos provenientes de observaciones basados en el método de regresión local (Locally Weighted Scatterplot Smoothing, LOWESS).
