De mi mayor consideración:
Tengo el agrado de dirigirme a usted en respuesta a la carta enviada por la Secretaría de Gobernación (SEGOB) el 11 de noviembre[i], a propósito de nuestras críticas a la propuesta de reforma del Código de Justicia Militar presentada por el Presidente Felipe Calderón[ii]. Agradecemos que se haya puesto en comunicación directa con nosotros para transmitirnos su opinión sobre las observaciones que efectuamos ante las máximas autoridades del Congreso de la República. Creemos que la iniciativa del presidente representa una oportunidad histórica para corregir la impunidad de los abusos militares que aqueja desde hace tiempo al país, y esperamos que este diálogo sirva para fortalecer dicha iniciativa y asegurar que la reforma definitiva del fuero militar contenga todos los elementos necesarios para ofrecer un recurso jurídico justo y efectivo a quienes lo requieran.
I. En función de lo que señala su carta, nos complace constatar que aparentemente coincidimos en algunos aspectos claves que una reforma consistente con los estándares internacionales debería incluir. Específicamente, nos gustaría destacar cuatro puntos de su carta:
- Los casos de agresión sexual y trato cruel y degradante cometidos por militares deberían ser excluidos de la jurisdicción militar.
- El crimen de desaparición forzada tiene carácter continuo mientras las víctimas no sean encontradas o se desconozca su paradero y, por lo tanto, cualquier plazo de prescripción sólo podría comenzar a computarse una vez que se determine cuál fue la suerte de la persona desaparecida.
- La Corte Interamericana determinó que la jurisdicción militar nunca debía aplicarse en casos de violaciones de derechos humanos.
- Los agentes del Ministerio Público Militar están obligados a cooperar plenamente y a entregar todas las pruebas a sus pares del fuero común o federal, quienes deberían contar con plenas facultades para decidir si corresponde admitir o no las pruebas proporcionadas por aquellos.
No obstante, si bien su carta podría contribuir a aclarar la intención del Poder Ejecutivo en relación con estos importantes principios, nos preocupa que su proyecto de ley -en su actual redacción- no garantice de un modo inequívoco que esa sea la interpretación que reciba la norma al momento de su implementación. Por lo tanto, por esta vía, reiteramos nuestra petición al Congreso para que modifique el proyecto de ley para asegurar que la intención recientemente manifestada por SEGOB se vea claramente reflejada en el texto de la ley.
II. Por otra parte, quisiéramos dejar constancia que discrepamos con algunos puntos clave de su comunicación. Concretamente, nos referimos a:
- Que las ejecuciones extrajudiciales, "las cuales en el orden jurídico mexicano se traducen en homicidios... no puede[n] considerarse ajeno a la disciplina militar".
- Que aunque SEGOB reconoce "que la Corte Interamericana ha sostenido que en caso de violaciones a los derechos humanos no debe operar la jurisdicción militar... [la] normatividad interna [de México] impide tipificar una conducta en dichos términos... porque se consideró que no precisaba concretamente los actos violatorios que sancionaba".
Por último, quisiéramos llamar su atención sobre un patrón preocupante que señalamos en nuestra carta al Congreso y que fue ignorado en su respuesta: la práctica de las autoridades militares de restarle importancia a la gravedad de los crímenes cometidos por militares, como ocurre en 34 casos investigados por la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) que demuestran supuestas torturas o tratos crueles y degradantes, los cuales fueron clasificados por SEDENA como lesiones, abuso de autoridad, u otros delitos de menor gravedad. Esta práctica -una de las tantas manifestaciones de un sistema de justicia militar que carece de independencia e imparcialidad- es exactamente la razón por la cual solicitamos al Congreso que otorgue en forma exclusiva a las autoridades del fuero común y federal amplios poderes para determinar cuándo es posible que se hayan cometido violaciones de derechos humanos por parte de militares y, producto de esta evaluación, decidir cuál es el sistema de justicia con competencia para investigar los casos.
Los casos de abuso sexual y trato cruel y degradante deben ser excluidos expresamente de la jurisdicción militar
En su carta, SEGOB pareciera argumentar que además de las violaciones de derechos humanos que consistan en tortura, violación sexual y desaparición forzada— excluidas expresamente de la jurisdicción militar en la reforma impulsada por el Poder Ejecutivo— la propuesta también asignaría a la jurisdicción penal ordinaria los casos de trato cruel y degradante y de abuso sexual[iii]. Nos llama la atención que aparentemente SEGOB considere que el trato cruel y degradante y el abuso sexual se encuentren entre los crímenes excluidos de la jurisdicción militar, ya que estos no se mencionan en el proyecto de ley. Si bien creemos que estos abusos deben ser excluidos, no sería razonable esperar que las autoridades obligadas a implementar la ley hagan la misma interpretación suya, especialmente si se tiene en cuenta el lenguaje actual del proyecto. Como usted sabrá, los delitos de trato cruel y degradante y de agresión sexual, por definición, no constituyen necesariamente delitos de tortura y violación sexual, respectivamente. Así, por ejemplo, pese a que todos los casos de violación sexual constituyen agresión sexual, no todos los casos de agresión sexual implican violación sexual. A su vez, el Código Penal de México define abuso sexual y violación sexual como delitos distintos[iv]. Precisamente por esa razón fue que recomendamos al Congreso que modifique el proyecto de ley, a fin de incorporar expresamente la agresión sexual y los tratos crueles y degradantes a la lista de delitos que estarían excluidos de la jurisdicción militar.
Las ejecuciones extrajudiciales deberían ser juzgadas en la jurisdicción penal ordinaria
En nuestra carta al Congreso, afirmamos que las ejecuciones extrajudiciales perpetradas por militares eran uno de los delitos que debían ser investigados y juzgados en los tribunales penales ordinarios. La Secretaría a su cargo respondió con respecto a las ejecuciones extrajudiciales que, "en el orden jurídico mexicano [las ejecuciones extrajudiciales] se traducen en homicidios, toda vez que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prohíbe expresamente la pena de muerte o ejecución judicial; es dable señalar que tal delito, por su naturaleza, no puede considerarse ajeno a la disciplina militar"[v].
Si bien agradecemos su comentario, su razonamiento sugiere que podría haber un cierto grado de confusión respecto al principio jurídico aplicable. Al mencionar las "ejecuciones extrajudiciales", Human Rights Watch no hacía referencia al delito de homicidio contemplado en la legislación mexicana, sino a un crimen internacional incorporado en tratados de derechos humanos que son vinculantes para México. Como seguramente sabrá, la prohibición de ejecuciones sumarias, extrajudiciales o arbitrarias se deriva del derecho a la vida protegido en la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, así como en otros tratados internacionales, varios de los cuales han sido firmados y ratificados por México[vi]. La fuerza empleada por la policía (y, para efectos del actual debate, por los militares) cuando realiza tareas de seguridad pública, se considera excesiva si contraviene los principios de necesidad absoluta o proporcionalidad.[vii] De hecho, las fuerzas de seguridad, en dicho contexto, sólo pueden emplear la fuerza letal de manera intencional cuando sea necesario para proteger la vida. Un ejemplo de ello sería si un soldado mata a un agresor armado en defensa propia durante un tiroteo.
Por otra parte, una ejecución extrajudicial -por ejemplo, la ejecución de un civil que no estaba armado por parte de un soldado, pese a que la víctima no representaba ninguna amenaza para su vida ni la de terceros- no puede, por definición, estar justificada en ningún caso. En tiempos de guerra, se trata de un crimen de guerra. Y, en tiempos de paz, puede constituir un crimen de lesa humanidad cuando sea parte de un patrón de conducta[viii]. Por lo tanto, es incorrecto afirmar que ningún homicidio perpetrado por militares puede considerarse una ejecución extrajudicial, independientemente de las circunstancias.
Un ejemplo que muestra la diferencia entre un homicidio y una ejecución extrajudicial es el asesinato de dos civiles ocurrido en agosto de 2008 en la localidad de Santiago Lachivía en Oaxaca. El día del incidente, cerca de 100 miembros de la comunidad se encontraban trabajando en un terreno comunal cuando, según la recomendación de la CNDH:
...llegó un grupo aproximado de 20 personas uniformadas y con armas de fuego, los cuales les manifestaron "alto señores no corran somos Ejército Mexicano", momento en el que comenzaron a disparar al aire con sus armas, lo que ocasionó que varios de los campesinos asustados corrieran en diversas direcciones, ante lo cual los elementos militares efectuaran disparos en su contra, de lo que resultaron lesionados, por proyectil de arma de fuego, Cecilio Vásquez Miguel, Venancio Olivera Ávila y Aurelio Ortega Pacheco, lo que produjo la muerte de los dos primeros y, en el último, lesiones de las que ponen en peligro la vida[ix].
Los hechos documentados por la CNDH indican claramente que el uso de la fuerza letal por los militares durante el incidente no fue necesario ni proporcionado, y esto sugiere que se trata de un caso de ejecución extrajudicial. No obstante, las autoridades del fuero militar clasificaron el caso como "abuso de autoridad". Actualmente, está siendo investigado en el sistema de justicia militar y aún ningún soldado ha sido procesado o sentenciado.
Ante la falta de independencia e imparcialidad del sistema de justicia militar—que demostramos en nuestra comunicación al Congreso y documentamos detalladamente en nuestro informe Impunidad Uniformada[x]— no puede esperarse que dicho fuero investigue y juzgue adecuadamente estos presuntos casos de ejecución extrajudicial. Por lo tanto, es indispensable que el Congreso incluya las ejecuciones extrajudiciales entre la lista de crímenes que no pueden ser juzgados por el sistema de justicia militar.
Las normas internas no pueden servir de justificación para el cumplimiento parcial de la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
Consideramos positivo que la Secretaría a su cargo haya reconocido que, "...la Corte Interamericana ha sostenido que en caso de violaciones a los derechos humanos no debe operar la jurisdicción militar". Sin embargo, no coincidimos con la afirmación de que: "[la] normatividad interna [mexicana] impide tipificar una conducta en dichos términos... justamente porque se consideró que [la Corte Interamericana] no precisaba concretamente los actos violatorios que sancionaba"[xi].
Al respeto, quisiéramos recordarle que, de acuerdo con el derecho de los tratados (específicamente la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, de la que México es un Estado Parte) los estados no pueden invocar el derecho interno para justificar el incumplimiento de sus obligaciones jurídicas internacionales derivadas de un tratado como la Convención Americana sobre Derechos Humanos.[xii] Asimismo, si México desea identificar definiciones precisas del tipo de violaciones de derechos humanos mencionadas por la Corte, recomendamos consultar la jurisprudencia y los criterios de los numerosos tratados de los cuales México es parte, especialmente la Convención Americana y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que incluyen abusos como detenciones arbitrarias, ejecuciones extrajudiciales, trato cruel y degradante y abuso sexual.
Obligación del estado de garantizar un recurso efectivo a las víctimas a una investigación independiente e imparcial
Aún si el proyecto de ley excluyera expresamente de la jurisdicción militar todas las causas por violaciones de derechos humanos, el sistema penal ordinario sólo funcionará si la clasificación de los delitos cometidos por militares contra civiles se delega a autoridades independientes e imparciales. En tal sentido, resulta desalentador comprobar que la respuesta de SEGOB no tuvo en cuenta la práctica de las autoridades militares de imputar delitos de menor gravedad a soldados involucrados en torturas, violaciones sexuales y desapariciones forzadas y, como resultado, graves abusos podrían continuar en un sistema de justicia militar altamente deficiente.
Human Rights Watch realizó una investigación empírica de 62 casos de presuntos abusos militares sobre los cuales SEDENA había proporcionado información limitada.[xiii] En estos casos, Human Rights Watch comparó las violaciones de derechos humanos documentadas por las investigaciones de la CNDH con los delitos investigados e imputados por SEDENA. En más de la mitad de los casos -34 de los 62- comprobamos que los hechos de tortura o tratos crueles y degradantes documentados por la CNDH fueron clasificados por SEDENA como delitos de menor gravedad, tales como lesiones o abuso de autoridad. En un caso que la CNDH había documentado dos desapariciones forzadas, los agentes del Ministerio Público Militar rebajaron la gravedad del delito y lo clasificaron como abuso de autoridad. En otro, pese a que la CNDH obtuvo pruebas y testimonios que indicaban que soldados habían agredido sexualmente a cuatro menores y posiblemente habían violado a dos de ellas, las autoridades militares también clasificaron el caso como abuso de autoridad.
La práctica de imputar delitos de menor gravedad cuando se cometen abusos resulta doblemente preocupante, teniendo en cuenta que la policía militar es frecuentemente la primera en llegar a la escena del crimen y el proyecto de ley de SEGOB amplía sus facultades y autoriza a sus miembros a asegurar el lugar de los hechos, entrevistar testigos, recabar pruebas e incluso realizar inspecciones personales sobre los detenidos[xiv]. El mencionado proyecto de ley otorgaría estas facultades pese a que -en diversos casos documentados por nuestra organización y la CNDH- como práctica habitual, las autoridades militares no entrevistan a testigos independientes, no tienen en cuenta pruebas creíbles de abusos, obstaculizan las investigaciones de la CNDH y algunas veces incluso alteran las pruebas.
La Secretaría a su cargo sostiene que esta ampliación de facultades y la capacidad de las autoridades militares de determinar la imputación en estos casos "no hace nugatorio el derecho de la víctima de denunciar los hechos ante el Ministerio Público Civil"[xv]. Si bien es cierto que las víctimas de presuntos abusos militares conservan el derecho a presentar denuncias ante las autoridades del fuero común o federal, la realidad es que los agentes del ministerio público civil casi siempre transfieren los casos de supuestos abusos militares al sistema de justicia militar.
Asimismo, el Gobierno mexicano no debería asignar a las víctimas la responsabilidad de presentar denuncias ante las autoridades del fuero común o federal para asegurar una investigación independiente e imparcial. Para que un recurso sea efectivo, las autoridades pertinentes deben actuar de oficio cuando tomen conocimiento del hecho, y el gobierno no puede delegar a las víctimas o sus familiares la responsabilidad de impulsar las investigaciones. En este contexto, el estado tiene una obligación positiva de asegurar que todas las víctimas tengan acceso a un recurso legal efectivo, y esto excluye el deficiente sistema de justicia militar[xvi].
Se debe resolver la ambigüedad sobre el plazo de prescripción de las desapariciones forzadas y la independencia de las investigaciones realizadas por los agentes del ministerio público del fuero común o federal.
Consideramos positiva la aclaración de que, "...los agentes del ministerio público del fuero común o federal deberían actuar con plena y absoluta independencia en la determinación sobre la relevancia o confiabilidad de las pruebas recabadas en su momento por el Ministerio Público Militar"[xvii]. Del mismo modo nos pronunciamos en la carta que enviamos al Congreso. Valoramos asimismo la explicación ofrecida por SEGOB de que en casos de desaparición forzada el plazo de prescripción no comenzaría "hasta que aparece la víctima o se determina su paradero", de acuerdo con la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia y las obligaciones jurídicas asumidas por México conforme al derecho internacional. No obstante, a fin de asegurar que no exista ambigüedad respecto de estas disposiciones, recomendamos que el Congreso modifique el proyecto de ley para que expresamente establezca esta discrecionalidad de los agentes del ministerio público del fuero común y federal, y que aclare que las desapariciones forzadas tienen carácter continuo hasta que la víctima o sus restos son hallados.
Esperamos que las observaciones planteadas en esta carta contribuyan a los esfuerzos para promover una reforma efectiva del sistema de justicia militar, que sea consistente con las obligaciones jurídicas internacionales de México.
Aprovecho la oportunidad para expresarle a usted los sentimientos de mi más alta consideración y estima.
Atentamente,
Jóse Miguel Vivanco
Director Ejecutivo
Division de las Américas
Human Rights Watch
CC: Manlio Fabio Beltrones Rivera, Presidente del Senado; Jorge Carlos Ramírez Marín, Presidente de la Cámara de Diputados; Junta de Coordinación Política, el Senado; Junta de Coordinación Política, la Cámara de Diputados; Felipe Zamora Castro, Subsecretario de Asuntos Jurídicos y Derechos Humanos de la Secretaría de Gobernación
[i]Carta de Felipe de Jesús Zamora, Subsecretario de Asuntos Jurídicos y Derechos Humanos de la Secretaría de Gobernación (SEGOB), a José Miguel Vivanco, Director Ejecutivo de Human Rights Watch División de las Américas, 11 de noviembre de 2010.
[ii]Carta de José Miguel Vivanco, Director Ejecutivo de Human Rights Watch, División de las Américas, a Manlio Fabio Beltrones Rivera, Presidente del Senado y Jorge Carlos Ramírez Marín, Presidente de la Cámara de Diputados, 9 de noviembre de 2010.
[iii]La carta afirma que la iniciativa "sí alude tanto a los delitos de tortura como de violación, ilícitos que corresponden a diversos hechos descritos en su carta como tratos crueles y degradantes y abuso sexual, respectivamente, por lo que de esta manera la reforma propuesta sí atiende el problema que Usted destaca, al excluir del sistema de justicia militar, el conocimiento de esas violaciones a los derechos humanos". Carta de Felipe de Jesús Zamora, 11 de noviembre de 2010.
[iv]Código Penal General, Capítulo I Hostigamiento sexual, abuso sexual, estupro y violación, Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, art. 259 a 266, http://mexico.justia.com/federales/codigos/codigo-penal-federal/libro-se....
[v]Carta de Felipe de Jesús Zamora, 11 de noviembre de 2010.
[vi]Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH), adoptada el 10 de diciembre de 1948, Res. A. G. 217A(III), Doc. de la ONU. A/810 en 71 (1948). Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), adoptada el 22 de noviembre de 1969. O.A.S. Tratado Series No.36, 1144 U.N.T.S. 123, entro en vigor el 18 de julio de 1978, reimpreso en Documentos Básicos sobre Derechos Humanos en el Sistema Interamericano, OEA/Serv.L.V/11.82 doc.6 rev.1 en 25 (1992). Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCHP), adoptado el 16 de diciembre de 1966, G.A. Res. 2200ª (XXI), Doc. de la ONU. A/6316 en 52 (1966).
[vii]Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, adoptados por el Octavo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, La Habana, 27 de agosto al 7 de septiembre de 1990, Doc. de la ONU. A/CONF.144/28/Rev.1 en 112 (1990), arts. 4, 5, 7, 9; Código de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley de las Naciones Unidas, adoptado el 17 de diciembre de 1979, Res. de la Asamblea General 34/169, anexo, 34 U.N. GAOR Supp. (N.° 46) en 186, Doc. de la ONU. A/34/46 (1979), art. 3; Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH), "Folleto informativo N.° 11 (Rev. 1), Ejecuciones sumarias o arbitrarias", http://www.ohchr.org/Documents/Publications/FactSheet11Rev.1en.pdf.
[viii]Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, adoptada el 17 de julio de 1998, Doc. de la ONU. A/CONF.183/9, entro en vigor el 1o de julio de 2002.
[ix]Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), Recomendación 75/2009, 30 de octubre de 2009.
[x]Human Rights Watch, México- Impunidad Uniformada: Uso indebido de la justicia militar en México para investigar abusos cometidos durante operativos contra el narcotráfico y de seguridad pública. 29 de abril, 2009, https://www.hrw.org/es/reports/2009/04/28/impunidad-uniformada.
[xi] Carta de Felipe de Jesús Zamora, 11 de noviembre de 2010.
[xii] Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, adoptada 23 de mayo de 1969, Doc. de la ONU. A/CONF.39/27 (1969), 1155 U.N.T.S. 331, entro en vigor el 27 de enero de 1980.
[xiii]Secretaría de Defensa Nacional (SEDENA), "Cifras de los militares procesados y sentenciados vinculados con violaciones a los derechos humanos, durante la presente administración", 28 de septiembre de 2010, http://www.sedena.gob.mx/pdf/otros/der_hum/proc_sente_08102010.pdf. Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), 2010, http://www.cndh.org.mx/.
[xiv]Artículo 49, Código de Justicia Militar, reforma propuesta, 18 de octubre del 2010.
[xv]Carta de Felipe de Jesús Zamora, 11 de noviembre de 2010.
[xvi]Rodríguez Case, Series C No. 4 [1988] IACHR 1, Judgment of July 29, 1988, par. 177. Golubva v Russia, No. 1062/03, Judgment 17 December 2009, para. 81. Kelly and Others v. the United Kingdom, no. 30054/96, Judgment 4 May 2001, para. 94. Ilhan v. Turkey, [GC] no. 22277/93, ECHR 2000-VII, para. 63.
[xvii]Carta de Felipe de Jesús Zamora, 11 de noviembre de 2010.
