S.E. Néstor Carlos Kirchner
Presidente de la República de Argentina
Casa Rosada
Balcarce 24
Buenos Aires, Argentina AAB1064
De mi mayor consideración,
Tengo el honor de dirigirme a S.E. para referirme al proyecto de ley destinado a reestructurar y modificar el funcionamiento del Consejo de la Magistratura, que se encuentra actualmente bajo discusión en el Congreso de la Nación. Tengo entendido que el proyecto, presentado por la Senadora Cristina Fernández, fue aprobado con algunas modificaciones en el Senado en los últimos días de diciembre y, actualmente, se encuentra pendiente en la Cámara de Diputados.
Una tarea clave de la misión de Human Rights Watch consiste en evaluar las eventuales consecuencias de iniciativas legislativas que podrían afectar aquellas instituciones democráticas que garantizan el ejercicio de los derechos humanos, tales como una prensa libre y un Poder Judicial independiente.
Reconocemos los importantes pasos que Argentina ha dado, gracias al liderazgo de S.E., para fortalecer la independencia del Poder Judicial y el estado de derecho. El sistema actualmente en vigencia para elegir a los magistrados de la Corte Suprema—conforme al cual en audiencias públicas se debaten las propuestas del Poder Ejecutivo—permitió la elección de juristas de gran prestigio, reconocidos por su independencia. A su vez, ha generado un aumento de la confianza pública en el Poder Judicial. Además, las políticas promovidas por su gobierno y por el Congreso de la Nación para terminar con la impunidad que favoreció durante décadas a los responsables de gravísimas violaciones a los derechos humanos, ocurridas durante la dictadura militar, han contribuido a fortalecer el estado de derecho en Argentina. Como S.E. sabe, hemos expresado estas opiniones varias veces y públicamente.
Sin embargo, estamos preocupados por algunos aspectos del proyecto de reforma al Consejo de la Magistratura. Entendemos que el propósito del mismo es rectificar graves deficiencias en su funcionamiento. Las soluciones propuestas, sin embargo, implican una profunda reestructuración de este organismo, que podría debilitar la independencia judicial prevista en el orden constitucional.
El Consejo fue incorporado en la Constitución de 1994 esencialmente para eliminar toda interferencia política indebida en la administración de justicia, así como en el nombramiento y la remoción de jueces. Por esta razón, el Consejo se creó con una composición equilibrada entre, por un lado, representantes de la legislatura y del Poder Ejecutivo, y por el otro, representantes de la judicatura, abogados y académicos.
El artículo 114 de la Constitución se refiere específicamente a este equilibrio al establecer que:
- El Consejo será integrado periódicamente de modo que se procure el equilibrio entre la representación de los órganos políticos resultantes de la elección popular, de los jueces de todas las instancias y de los abogados de la matrícula federal. Será integrado, asimismo, por otras personas del ámbito académico y científico, en el número y la forma que indique la ley.
Tres aspectos del proyecto de ley en cuestión afectan este equilibrio. En primer lugar, cambia el peso relativo que tienen los distintos sectores que integran el Consejo. El proyecto reduce el número de miembros de veinte a trece, de los cuales seis serían legisladores (actualmente hay ocho), y seis serían jueces, abogados y académicos (actualmente hay once). Por lo tanto, al haber seis legisladores, junto con el miembro designado por el Poder Ejecutivo, los políticos tendrían una mayoría de siete sobre seis. En ese caso, el peso de la opinión profesional se vería significativamente mermado.
En segundo lugar, el proyecto elimina toda representación en el Consejo de los sectores pertenecientes a la segunda minoría en la legislatura. Mientras que actualmente la bancada oficialista tiene cinco representantes (cuatro legisladores y un representante del Poder Ejecutivo) sobre un total de veinte miembros, con el proyecto propuesto, mantendría igual número de representantes, esta vez, sobre un total de trece miembros. En otras palabras, si se aprueba el proyecto, el partido de gobierno lograría la mayoría al ganar solamente dos votos (en la actualidad necesita ganar seis).
En tercer término, el proyecto cambia la norma que regula el quorum, permitiendo que el Consejo sesione sin participación alguna de los jueces, abogados o académicos. En efecto, la enmienda reduciría el quorum de doce a siete miembros, con lo cual los seis legisladores y el representante del Poder Ejecutivo podrían sesionar solos.
Compartimos plenamente la preocupación expresada por el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), la Asociación por los Derechos Civiles (ADC) y otros miembros de la sociedad civil que han sostenido que la enmienda sobre el quorum, junto al resto de las reformas promovidas, vulnera el equilibrio previsto en la Constitución, según el cual ningún sector debería tomar decisiones por sí solo. Además, desvirtúa el propósito que inspiró la creación del Consejo, esto es, asegurar un equilibrio y moderación en la toma de decisiones que afecten al Poder Judicial.
Algunos de estos cambios—la reducción del número de miembros del Consejo, el mayor peso relativo de los legisladores, y el menor quorum—no son, necesariamente, un motivo de preocupación si se les examina individualmente. El problema reside en el impacto de estas medidas adoptadas en conjunto dado que redistribuyen el poder dentro del Consejo a favor del partido gobernante y el Poder Ejecutivo. Si bien el proyecto otorga más poder dentro del Consejo a quienes han sido elegidos por voto popular, a la vez niega toda representación a quienes pertenecen a partidos pequeños. Al reducir el quorum de sesiones del Consejo, en la práctica, la opinión judicial, legal y académica dejaría de jugar un rol de contrapeso. En otras palabras, el efecto combinado de las reformas propuestas es crear un sistema más politizado, menos pluralista y sin contrapesos independientes y eficaces.
Existe una gran variedad de modelos institucionales en América Latina que crean consejos independientes encargados de la administración de los tribunales. Somos plenamente concientes que los principios y normas internacionales sobre la independencia de los jueces no especifican qué mecanismos deberían adoptarse para la selección y la remoción de jueces, siempre y cuando “todo método utilizado para la selección de personal judicial [garantice] que éste no sea nombrado por motivos indebidos” (Principio 10 de los Principios Básicos Relativos a la Independencia de la Judicatura de Naciones Unidas).
Sin embargo, tal como ocurrió en Argentina en 1994, existe una marcada tendencia hacia la creación de organismos plurales con una representación significativa y equilibrada de los sectores judiciales, legales y académicos. En este sentido, hace ya varios años, el Consejo de Europa adhirió al principio que establece que un organismo autónomo con una representación significativa de miembros del Poder Judicial debe tomar las decisiones que afecten la carrera de los jueces. Según el párrafo 1.3 de la Carta Europea sobre el Estatuto de los Jueces de 1998:
- En las resoluciones relativas a la selección, contratación, nombramiento, desarrollo de la carrera o cese del cargo de un/a juez, el Estatuto prevé la intervención de un organismo independiente respecto al poder ejecutivo y al legislativo integrado, al menos en la mitad, por jueces elegidos por ellos mismos, siguiendo un procedimiento que garantice su más amplia representación.
Obviamente, no objetamos la presencia en el Consejo de funcionarios de gobierno o miembros de la legislatura. De hecho, reconocemos que como representantes electos gozan de legitimidad para adoptar medidas que afecten a los tribunales, tales como el nombramiento y la remoción de jueces. Sin embargo, el Consejo no se rige por las mismas reglas constitucionales de representatividad que se aplican al Congreso de la Nación. Los abogados, jueces y académicos que participan en el Consejo adquieren legitimidad debido a su prestigio profesional, sus conocimientos técnicos y su reputación de ecuanimidad e imparcialidad. Esta composición mixta asegura que los criterios políticos que invariablemente afectan la toma de decisiones en el área judicial, como en cualquier otra, se contrapongan a consideraciones profesionales y legales. Tal equilibrio es de la mayor importancia cuando se trata de la nominación y remoción de jueces.
Las garantías previstas en la Constitución para prevenir que el Poder Judicial se politice deberían respetarse cabalmente, no solamente para impedir la interferencia política indebida, sino también para reforzar la confianza pública en la imparcialidad e independencia de la justicia. Como ha afirmado el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en varias oportunidades, la independencia judicial no supone únicamente satisfacer los requerimientos objetivos de la misma, sino que debe existir, a su vez, una incuestionada apariencia de independencia.
Entendemos que existen motivos válidos que justifican la preocupación por mejorar el rendimiento del Consejo de la Magistratura. Lamentablemente, sin embargo, las medidas propuestas para abordar el problema probablemente generen más daños que beneficios. De ser adoptadas, debilitarían los principios constitucionales que son la base del Consejo y socavarían gravemente el progreso alcanzado por Argentina, durante el actual gobierno, para fortalecer la independencia judicial y el estado de derecho.
Por estas razones, respetuosamente insto a S.E. a promover los cambios necesarios para asegurar que las disposiciones de este proyecto sean plenamente consistentes con los principios constitucionales de equilibrio y pluralismo que son de la esencia del Consejo; y que vete el proyecto si éste fuera aprobado por el Congreso en su versión actual.
Aprovecho la oportunidad para expresar a S.E. mis sentimientos de la más alta consideración y estima,
José Miguel Vivanco
Director Ejecutivo
Human Rights Watch/Americas
