Die Geschichte der Zusammenarbeit zwischen Human Rights Watch (HRW) und der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) kann bis zur Gründung beider Organisationen Mitte der siebziger Jahre zurückverfolgt werden.
Einführung
Die Geschichte der Zusammenarbeit zwischen Human Rights Watch (HRW) und der
Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) kann bis zur
Gründung beider Organisationen Mitte der siebziger Jahre zurückverfolgt werden.
Human Rights Watch, heute eine privat finanzierte internationale nichtstaatliche
Organisation (NGO) mit Büros in der ganzen Welt und einem professionellen
Mitarbeiterstab, der die Situation in rund 70 Ländern ständig beobachtet, begann 1978 als
Helsinki Watch. Ihre ursprüngliche Aufgabe war es, die Erfüllung der Verpflichtungen
im Bereich der menschlichen Dimension zu überwachen, die in der Schlussakte von
Helsinki enthalten sind, und als westlicher Partner der Helsinki-Überwachungskomitees
zu fungieren, die in der Region eingerichtet worden waren. In dieser Funktion spielte
Helsinki Watch eine wichtige Rolle bei der Entwicklung der nichtstaatlichen
Komponente des Helsinki-Prozesses.
Heute setzt die Europa- und Zentralasien-Abteilung von Human Rights Watch diese
Tradition fort: als regelmäßiger Teilnehmer an OSZE-Treffen und als informeller
Gesprächspartner verschiedener OSZE-Institutionen, der sie mit breit gefächerten
Informationen und Analysen versorgt, die für die Aktivitäten der OSZE im Bereich der
menschlichen Dimension relevant sind. Dieser Beitrag fasst den gegenwärtigen Fortgang
dieses Dialogs zusammen, der sich auf vier Bereiche der Politikentwicklung konzentriert:
Förderung der menschlichen Dimension der OSZE in den zentralasiatischen Ländern,
Verbesserung der Aktivitäten der OSZE-Missionen im Bereich der menschlichen
Dimension (insbesondere in Zentralasien und auf dem Balkan), Einbindung der OSZE in
die weltweite Kampagne gegen den Einsatz von Kindersoldaten sowie die verstärkte
Berücksichtigung der Gleichberechtigung von Mann und Frau in allen politischen
Konzepten und Maßnahmen (gender mainstreaming) in der Arbeit der OSZE.
Das Netz sowohl kritischer als auch kooperativer Kontakte und Konsultationen zwischen
Human Rights Watch und der OSZE zu Themen, die von Missständen im Einzelfall bis
hin zu umfassenden Fragen der institutionellen Politik der OSZE reichen, spiegelt die
Entwicklung des Helsinki-Prozesses in den letzten 25 Jahren wider. In den ersten Jahren
diente der Helsinki-Prozess u.a. als Forum dafür, Teilnehmerstaaten dazu zu bewegen,
sich zur Einhaltung bestimmter Menschenrechtsnormen zu verpflichten, und als Forum
für Kritik nichtstaatlicher Stellen an ihrer Menschenrechtspraxis vor dem Hintergrund
dieser Normen. Heute, nach der Institutionalisierung des Helsinki-Prozesses in Gestalt
der OSZE, hat das nichtstaatliche Engagement genauso häufig die OSZE selbst zum Ziel
wie die Teilnehmerstaaten. Dieser Wandel in der Ausrichtung der NGO ist Ausdruck der
steigenden Ereartungen an eine effektive internationale Um- und Durchsetzung der
Menschenrechte, die durch die Einrichtung zahl- reicher neuer internationaler
Menschenrechtsinstrumente, -mechanismen und –institutionen bei der OSZE und
anderswo in den neunziger Jahren noch geschürt werden. Diese neuen Werk- zeuge
effektiv zu nutzen ist die aktuelle Herausforderung für internationale Organisationen wie
die OSZE.
Förderung der menschlichen Dimension in Zentralasien
Die Entwicklung der Menschenrechte in Zentralasien ist seit einigen Jahren Gegenstand
intensiver Kontakte zwischen Human Rights Watch und er OSZE. Die Organisationen
unterhalten enge und effektive Arbeitsbeziehungen in der Region, insbesondere in
Taschkent und Duschanbe, wo Human Rights Watch Büros eingerichtet hat. Auf der
abstrakteren Ebene der Regionalpolitik haben unterschiedliche Auffassungen jedoch zu
einem etwas konfrontativeren Verhältnis geführt. Insbesondere ist Human Rights Watch
davon überzeugt, dass die OSZE wiederholt nicht mit ausreichender Härte oder unter
Androhung tatsächlicher Konsequenzen auf gravierende und systematische
Menschenrechtsverletzungen reagiert hat, da sie offensichtlich fürchtet, zu harsche Kritik
könnte die betreffenden Regierungen der OSZE ent- fremden. Das hat leider dazu
geführt, dass die OSZE-Verpflichtungen, die diese Länder freiwillig eingegangen sind,
ernstlich untergraben werden.
Wahlbeobachtung
In jedem der fünf zentralasiatischen Länder fanden im vergangenen Jahr Wahlen statt, die
erhebliche Mängel aufwiesen, darunter Verstöße gegen die Medien- und die
Versammlungsfreiheit sowie verschiedene Taktiken, Oppositionspolitiker an den Rand zu
drängen oder ganz vom Wahlprozess auszuschließen.
Mit Büros in allen zentralasiatischen Ländern und dem Mandat zur Wahlbeobachtung
ausgestattet war die OSZE bereit, bei diesen Wahlen eine Hauptrolle zu übernehmen.
Human Rights Watch begrüßte die Grundsatzentscheidung der OSZE vom Januar 1999
ihrem Missfallen über die Manipulationen bei den Wahlen in Kasachstan dadurch
Ausdruck zu verleihen, dass sie lediglich eine zahlenmäßig begrenzte Mission zur
Beurteilung der Präsidentschaftswahlen entsandte.
Wir hofften, dass dieser Beschluss die Entstehung neuer klarer und in sich schlüssiger
Standards zur Wahlbeobachtung der OSZE bedeutete. In Schreiben an OSZE-Vertreter
empfahlen wir eine öffentliche Erklärung über einen abgestuften Ansatz bei der
Wahlbeobachtung. Insbesondere drängten wir darauf, dass es in den Fällen keine OSZEWahlbeobachtung
geben solle, in denen offensichtlich ist, dass kein echter politischer
Wettbewerb stattfinden kann, und in denen die Regierung systematisch bürgerliche
Freiheiten verweigert, sei es grundsätzlich oder gezielt im Zusammenhang mit
anstehenden Wahlen. Unserer Ansicht nach liefe jedes andere Herangehen an solche
Bedingungen Gefahr, manipulierte Wahlen zu legitimieren. Wenn bestimmte bürgerliche
Freiheiten gewährleistet sind, das Wahlsystem jedoch gleichzeitig dahingehend
manipuliert ist, dass es bestimmte Ergebnisse begünstigt, sollte die OSZE unserer
Auffassung nach nur eine zahlenmäßig begrenzte Beurteilungsmission entsenden und so
eine gewisse Einschätzung des Abstimmungsprozesses sicherstellen, gleichzeitig jedoch
ihrem Missfallen über den Gesamtzusammenhang und den Wahlprozess Ausdruck
verleihen. Wir vertreten die Auffassung, dass umfassende Beobachtungsmissionen zur
Beurteilung, ob der eigentliche Abstimmungsprozess den OSZE-Standards entspricht, nur
dann angebracht sind, wenn die OSZE-Prinzipien im Umfeld und in der Struktur der
Wahlen weitgehend eingehalten werden.
Unter Anwendung dieser Standards auf die Wahlen in Zentralasien vertraten wir den
Stand- punkt, die OSZE sollte lediglich eine Beurteilungsmission zu den
Parlamentswahlen in Kasachstan im Oktober 1999 entsenden und überhaupt keine
Missionen irgendwelcher Art zu den Wahlen in Turkmenistan und Usbekistan Ende 1999
und Anfang 2000. Wir sind darüber erfreut, dass die OSZE einen Kurs verfolgt, der auf
einen dreistufigen Standard zur Entsendung von Wahlbeobachtern hinausläuft; es hat uns
jedoch enttäuscht, dass eine vollständige Beobachtungsmission zu den kasachischen
Parlamentswahlen und eine zahlenmäßig be- grenzte Beurteilungsmission sogar zu den
usbekischen Parlamentswahlen entsandt wurden.
OSZE-Vertreter argumentierten, dass die Beobachtungsmission für die kasachischen
Parlamentswahlen notwendig war, um Verstöße zu belegen und der OSZE eine
dokumentierte Basis dafür zu geben, detaillierte Empfehlungen zur Verbesserung der
Wahlgesetzgebung und –verfahren für kommende Wahlen auszusprechen. Wir blieben
jedoch dabei, dass Empfehlungen zu Gesetzen und ihrer Umsetzung durch kleinere
Beurteilungsmissionen im Vorfeld von Wahlen effektiver entwickelt werden könnten.
Solche Empfehlungen wären in der Vorwahlphase besonders wichtig, bevor die
umfassende Beobachtungsmission überhaupt ihre Arbeit aufnimmt, und eine groß
angelegte Beobachtungsmission würde lediglich dazu dienen, die manipulativen
Wahlverfahren zu legitimieren, insbesondere da alle nationalen Medien die Bedeutung
der Anwesenheit der Beobachter verzerrt darstellten. Zwar hat die Beobachtungsmission
für Kasachstan nach den Wahlen detaillierte Empfehlungen erarbeitet. Wie
vorherzu- sehen war, hat die Regierung jedoch wenig getan, diese umzusetzen, und
weder der Ständige Rat noch die Teilnehmerstaaten der OSZE haben entsprechenden
Druck auf die Regierung ausgeübt, dies zu tun. Als offensichtlich wurde, womit die
kasachische Regierung trotz sorgfältiger Anleitung durch die OSZE durchkommen
würde, verschlechterten sich auch die Bedingungen für die anstehenden Wahlen in
Usbekistan, Turkmenistan, Tadschikistan und Kirgisistan, und die OSZE hatte nicht
genügend Einfluss, auf Verbesserungen zu bestehen.
Nun da sich der zentralasiatische Wahlzyklus seinem Ende zuneigt und sich die
Aufmerksamkeit auf die Implementierung der Empfehlungen aus den
Wahlbeobachtungsberichten der OSZE konzentriert, können nichtstaatliche
Organisationen die Fähigkeit der OSZE, diese Implementierung beratend und
beobachtend zu begleiten, deutlich erhöhen. Es ist zu hoffen, dass sich zwischen der
OSZE und den in der Region tätigen nichtstaatlichen Organisationen eine kooperative
und sich gegenseitig verstärkende Herangehensweise in bezug auf die Implementierung
herausbilden wird. Zugleich kommt mit dem Ende des Wahlzyklus aber das Gefühl auf,
dass die OSZE – durch die Entsendung von Beobachtern zu stark manipulierten Wahlen
– große Chancen, ihre Standards im Bereich der menschlichen Dimension zu wahren,
vertan hat.
Der Höynck-Bericht und weitergehende Entwicklungen
Zusätzlich zur Beobachtung der jüngsten Wahlen in Zentralasien und zur Haltung der
OSZE diesen gegenüber nimmt Human Rights Watch regen Anteil an der breiter
angelegten Zentralasien-Strategie der Organisation. Wir haben den Beschluss des
Ministerrats über Zentralasien vom Dezember 1998 begrüßt, in dem der Amtierende
Vorsitzende ersucht wird, einen Plan für ein verstärktes und koordiniertes Engagement
der OSZE in Zentralasien zu entwickeln. Wir sahen in diesem Prozess eine Gelegenheit,
das Bewusstsein dafür zu schärfen, dass die Verschlechterung der
Menschenrechtssituation in Zentralasien nicht nur eine Gefahr für die menschliche
Dimension, sondern auch für die Sicherheit und die Wirtschaftsinteressen in der Region
darstellte. In mehreren Schrieben und bei verschiedenen Treffen unterrichteten wir
Delegationen des Amtierenden Vorsitzenden und des Büros für Demokratische
Institutionen und Menschenrechte (BDIMR) davon, die die Region im Jahre 1999
besuchten; mit Spannung sahen wir der Vorbereitung des Berichts über Zentralasien
durch Wilhelm Höynck, den Persönlichen Vertreter des Amtierenden Vorsitzenden,
entgegen.
Der Bericht, der dem Ständigen Rat am 15.Juli 1999 vorgelegt, wurde, war jedoch eine
Enttäuschung. Unsere Hauptsorge war, dass der Bericht nur dem Namen nach Prioritäten
im Be- reich der menschlichen Dimension setzte, tatsächlich aber Wirtschafts-, Umweltund
anderen Aspekten umfassender Sicherheit einen höheren Stellenwert einräumte.
Insbesondere bezeichnete er die menschliche Dimension als ein „Schlüsselelement des
breiten politischen Dialogs(1) aber eben nur als ein Element und nicht als notwendige
und grundsätzliche Verpflichtung
für alle OSZE-Teilnehmerstaaten. Darüber hinaus betonte der Bericht wiederholt den
politischen Charakter der Organisation und legte damit nahe, dass die Menschenrechte
andere
Bereiche des „Dialogs“ nicht überschatten oder behindern dürfen, wie schwerwiegend
auch immer die Verletzungen der OSZE-Standards ausfallen mögen. Eine solche
Behandlung des
Themas sendet ein gefährliches Signal an die Länder, die ständig nur mit ihren
Verpflichtungen
im Bereich der menschlichen Dimension prahlen, dass sie keine Schritte seitens der
OSZE zu
fürchten haben.
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(1)Dieses und alle weiteren Zitate sind, wenn nicht anders gekennzeichnet, eigene
Übersetzungen
Der Bericht des Persönlichen Vertreters spiegelte diese konzeptionelle Einordnung der
menschlichen Dimension und die mangelnde Bereitschaft, eine offene Diskussion über
die Lager der menschlichen Dimension in Zentralasien zu führen, wider und beschönigte
die Leistungen der Staaten in bezug auf ihr Engagement für die menschliche Dimension
in der OSZE, indem er die Fortschritte „bemerkenswert“ nannte und die Rückschritte der
Staaten hinsichtlich der Menschenrechte seit 1996, als die OSZE ihre erste Präsenz vor
Ort in der Region einrichtete, einfach ignorierte. Eine solche Stellungnahme war
unerträglich zu einer Zeit, als einer der Staaten, Turkmenistan, unerschütterlich bei seiner
Weigerung blieb, eine ernst-
Hafte Diskussion über seine Missachtung von OSZE-Standards zu führen oder gar
irgend- welche Aktivitäten der OSZE zur Implementierung der menschlichen Dimension
im Land zuzulassen. Ein anderer Staat, Usbekistan, griff gerade hart gegen
Menschenrechtsaktivisten durch und hatte soeben ausdrücklich die Kritik der OSZE an
seiner Menschenrechtspraxis zurückgewiesen, während die Regierung Kasachstans zwar
zusicherte, sich den OSZE-Standards anzunähern, gleichzeitig aber wiederholt die
Beteiligung der Öffentlichkeit durch den Wahlprozess vereitelte. Der Bericht bezeichnete
die ungeheuerlichen Verletzungen fundamentaler Menschenrechte als „ernsthafte
Defizite bei der Implementierung“. Er setzte hinzu, es sei wichtig, „dass sich positive
Tendenzen fortsetzen und Rückschritte vermieden werden“, ließ dabei aber außer Acht,
dass diese „Rückschritte“ seit 1996 in einigen Ländern vom gemächlichen Schritt in
einen rasenden Galopp übergegangen waren.
Human Rights Watch nahm eine äußerst kritische Position zum Ansatz des Höynck-
Berichts ein. In einer schriftlichen Analyse des Berichts, die in großem Umfang an
OSZE-Vertreter und Teilnehmerstaaten verteilt wurde, forderten wir die Organisation
auf, sich der Marginalisierung der Anliegen der menschlichen Dimension – wie sie in
dem Bericht geschehe – zu widersetzen. Wir ermutigten die OSZE, stattdessen ihre
Bemühungen, die Menschenrechte in der Region zu fördern zu verdoppeln. Insbesondere
empfahlen wir, die Organisation solle
- Gründliche Evaluierungen bestehender Programme im Bereich der menschlichen
Dimension vornehmen,
- eine neue, die ganze Region umfassende Strategie zur menschlichen Dimension
erarbeiten, die klare Maßstäbe für Verbesserungen und die Verpflichtung enthält,
den Moskauer Mechanismus anzuwenden oder Operationen vor Ort abzubrechen,
wenn Staaten wiederholt und grob ihre Verpflichtungen verletzen,
- dafür sorgen, dass das BDIMR systematisch an allen programmatischen
Aktivitäten in der Region beteiligt wird, um sicherzustellen, dass die menschliche
Dimension vollständig in die anderen Aspekte der OSZE-Agenda einbezogen
wird.
- Die Koordinierung zwischen Missionen vor Ort und den verschiedenen OSZEInstitutionen
bei Aktivitäten im Bereich der menschlichen Dimension verbessern,
damit Trends (insbesondere im Hinblick auf regionale oder grenzüberschreitende
Probleme wie beispielsweise Flüchtlingsströme oder Minderheitenrechte)
analysiert, Informationen über die besten Verfahren ausgetauscht und die
Fähigkeiten der OSZE zur Frühwarnung im Falle von Instabilitäten, die sich aus
der mangelhaften Implementierung der menschlichen Dimension ergeben,
verbessert werden können, sowie
- Klare und konsistente Standards für Beschlüsse über Art und Umfang der OSZEBeteiligung
an Wahlbeobachtungen entwickeln und umsetzen.
Die Reaktion von Human Rights Watch auf den Höynck-Bericht war jedoch nicht
ausschließlich kritisch. Wir befürworteten den von Botschafter Höynck angeregten
„Kalender jährlicher Ereignisse“ in Zentralasien und schlugen vor, dass dieser jedes
Kalenderereignis mit bestimmten konkreten Schritten zur Implementierung der
menschlichen Dimension verknüpft.
In jüngster Zeit hat Human Rights Watch im Briefwechsel und bei Treffen mit dem
österreichischen Amtierenden Vorsitz und dem neuen Persönlichen Vertreter der
Amtierenden Vorsitzenden für Zentralasien, OSZE-Generalsektretär Jan Kubis,
Botschafter Höyncks Vorschläge dahingehend erweitert, die OSZE solle die
Koordinierung zwischen den internationalen Organisationen, die in der Region aktiv sind,
verstärken, und hat sich insbesondere für eine engere Zusammenarbeit hinsichtlich der
menschlichen Dimension in Zentralasien zwischen der OSZE einerseits und der
Weltbank, der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (EBRD) und der
Europäischen Union (EU) andererseits eingesetzt.
Die drei letztgenannten Institutionen haben ein besonderes Interesse an der menschlichen
Dimension der OSZE: die Weltbank im Zusammenhang mit ihrer programmatischen
Betonung von guter Regierungsführung, Reformen der Justiz und der Bekämpfung der
Korruption, die EBRD zur Förderung ihrer auf ihrer Charta gründenden Verpflichtung zu
demokratischem Pluralismus und Rechtsstaatlichkeit und die EU als eine der Aufgaben,
die sich aus ihren Verpflichtungen zur Förderung der Menschenrechte im Rahmen der
Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik ergeben, und als Teil der Bestimmungen
ihrer Partnerschafts- und Kooperationsabkommen mit den zentralasiatischen Staaten, die
ausdrücklich erwähnen, dass die OSZE-Verpflichtungen ein wesentliches Element
kooperativer Beziehungen sind.
Allerdings sind diese Institutionen weder vor Ort präsent, noch besitzen sie die
Menschen-
Rechtsexpertise der OSZE, um tiefergehende Beurteilungen oder Strategien in Bezug auf
den Status der Menschenrechte oder der Rechtsstaatlichkeit in Zentralasien zu erarbeiten.
Die OSZE wiederum ist zwar im Besitz dieser Expertise, hat aber nur relativ spärliche
Mittel, die Implementierung im Bereich der menschlichen Dimension herbeizuführen.
Koordination zwischen der OSZE und den internationalen Finanzinstitutionen und
anderen Geberorganisationen ist eindeutig eine Gelegenheit für die vielgepriesene
„Komplementarität“ zwischen internationalen Akteuren.
Um dieses Potenzial nutzbar zur machen, fördert Human Rights Watch aktiv
verschiedene Möglichkeiten für eine verbesserte Koordination, z.B. die Einrichtung von
Verbindungen zwischen der OSZE und den Geberorganisationen, regelmäßige
Beratungen der internationalen Finanzinstitutionen mit der OSZE im Zusammenhang mit
ihren Länderentwicklungsstrategien, regelmäßige Treffen zwischen Vertretern vor Ort
und OSZE-Botschaftern, Briefings durch OSZE-Botschafter und anderes OSZE-Personal
für Mitarbeiter der Zentralen internationaler Finanzinstitutionen sowie die Teilnahme von
OSZE-Botschaftern oder anderen OSZE-Vertretern an regelmäßigen „Kooperationsräten“
oder Überprüfungstreffen für Länderstrategien oder zumindest die Verleihung eines
Beobachterstatus.
Ein immer wiederkehrendes Thema in den Ratschlägen von Human Rights Watch sowohl
bezüglich des Höynck-Berichts als auch der Wahlen in Zentralasien ist, dass die OSZE
sicherstellen muss, dass gravierende Verstöße gegen Menschenrechtsnormen für den
Staat, der sie begeht, ernsthafte Konsequenzen haben. Die Bereitschaft der OSZE, über
starke Worte hinaus solche Maßnahmen zu ergreifen, stellt eine entscheidende Probe
ihrer Effektivität in der Durchsetzung der menschlichen Dimension dar.
Stärkung der menschlichen Dimension in den OSZE-Missionen
Ein zweiter wichtiger Bereich der Zusammenarbeit und Beratung zwischen Human
Rights Watch und der OSZE ist das Thema der Menschenrechtsaktivitäten ihrer immer
zahlreicher werdenden Missionen. Teilweise hat sich diese Diskussion auf die oben schon
kurz angesprochene Arbeit der OSZE-Zentren in Zentralasien konzentriert, aber auch
OSZE-Aktivitäten vor Ort in anderen Teilen der Region spielen eine wichtige Rolle und
die gewonnenen Erkenntnisse können im gesamten OSZE-Gebiet angewendet werden.
Human Rights Watch begrüßt die Ausweitung von OSZE-Missionen als potentiell
wertvolles Instrument zur Verbesserung der Implementierung im Bereich der
menschlichen Dimension. Leider hat uns das Niveau der Menschenrechtsaktivitäten der
Missionen in vielen Fällen enttäuscht. Ein immer weiderkehrendes Problem, dem sich die
Menschenrechtsarbeit der OSZE-Missionen gegenübersieht, ergibt sich aus
Doppelmandaten, in denen die Beobachtung und Berichterstattung über die
Menschenrechte in Konkurrenz zu anderen – manchmal damit konfluierenden –
Aufgaben, wie z.B. die Organisation von Wahlen oder eine Vermittlerrolle bei
Friedensverhandlungen, tritt. Unter diesem Problem litt die OSZE-Unterstützungsgruppe
in Tschetschenien während des Krieges 1994-1996, als es zeitweilig den Anschein hatte,
als spiele sie Menschenrechtsangelegenheiten herunter, um ihre Rolle in den
Verhandlungen nicht zu schwächen. Im Zusammenhang mit dem Wiederaufflammen der
Kämpfe in Tschetschenien seit 1999 trägt das frühere Engagement der
Unterstützungsgruppe bei den Verhandlungen über eine politische Lösung zum
Widerstand der russischen Regierung gegen einen erneuten Einssatz der Gruppe, und sei
es lediglich zum Zweck der Menschenrechtsüberwachung, bei.
Selbst wenn Missionen in den Genuss relativ unzweideutiger Mandate kommen, gehen
sie zu häufig rein reaktiv an ihre Menschenrechtsarbeit heran: Die Mitarbeiter sitzen im
Büro und warten darauf, dass Verstöße gemeldet werden, anstatt die Initiative zu
ergreifen und Gerichtsverhandlungen zu beobachten, Vertriebene oder Verhaftete zu
besuchen oder bei örtlichen Behörden Einzelfälle anzusprechen. In mehreren Fällen
mussten wir feststellen, dass die Akten von Missionen über Menschenrechtsverletzungen
unvollständig waren, was ihre Fähigkeit, wiederkehrende Muster oder Trends bei
Verstößen zu erkennen, die thematisiert werden müssten, mindert. Bis vor kurzem
widersetzten sich die meisten Missionen der Veröffentlichung ihrer Erkenntnisse. Sie
zogen die stille Diplomatie mit Regierungsvertretern vor, auch wenn diese keinerlei
Bereitschaft zeigten, die angesprochenen Missstände zu beheben. Häufig werden die
Probleme bei den Aktivitäten der Missionen im Bereich der menschlichen Dimension
noch dadurch verschärft, dass die OSZE nicht in der Lage ist, sie mit
Menschenrechtsexperten zu besetzen oder das Missionspersonal entsprechend zu schulen.
Diese Probleme treten nicht in allen Missionen auf, auch kann man beim besten Willen
nicht allen Missionsmitarbeitern vorwerfen, die menschliche Dimension zu
vernachlässigen. Es gibt in der gesamten Region außerordentlich engagierte Mitarbeiter
von OSZE-Missionen, die einen erheblichen Beitrag zum Schutz der Menschenrechte
geleistet haben. Leider mussten wir feststellen,
dass das System zu oft gegen diese engagierten Einzelpersonen arbeitet.
Human Rights Watch und andere nichtstaatliche Organisationen haben diese Besorgnisse
hinsichtlich der generellen Missionspolitik der OSZE und der Missionsaktivitäten in
bestimmten Ländern wiederholt in OSZE-Foren, in öffentlichen Berichten und Privaten
Briefwechseln zur Sprache gebracht. Ein besonders gutes Beispiel für den Beitrag von
NGOs zur laufenden Diskussion über Menschenrechtsaktivitäten von Missionen war ein
Seminar, das von der internationalen Liga für Menschenrechte und dem Jacob-Blaustein-
Institut im Mai 1999 veranstaltet wurde.(2) Manchmal hat sich die private Korrespondenz
als der effektivste Weg, Besorgnisse zum Ausdruck zu bringen, erwiesen. So wurden die
Empfehlungen eines vertraulichen Memorandums von Human Rights Watch vom
Dezember 1998, in dem die Arbeit der OSZE-Mission in Kroatien beurteilt wird,
innerhalb der Mission und bei einer informellen Sitzung des Ständigen Rats ausführlich
diskutiert.
Man muss der OSZE zugute halten, dass sie viele der Kritikpunkte aufgegriffen hat. Eine
Reihe von Missionen verfolgt inzwischen einen wesentlich aktiveren Ansatz hinsichtlich
ihrer Menschenrechtsarbeit, und auch bei der Einstellung und Schulung von Personal für
die Missionen wird den Menschenrechten deutlich größere Bedeutung beigemessen. Das
BDIMR leistete mit der Durchführung eines Seminars speziell zur menschlichen
Dimension im April 1999über die Rolle der Missionen vor Ort bei der Förderung der
menschlichen Dimension einen wertvollen Beitrag. Die im Verlaufe der OSZEOperationen
vor Ort gemachten Erfahrungen wirken sich insgesamt dahingehend aus,
dass viele Missionen einen aktiveren Kurs in der Menschenrechtsarbeit eingeschlagen
haben und nun auch Berichte über Menschenrechtsverletzungen veröffentlichen. Einige
der Lehren aus den Missionen in Bosnien und Kroatien finden deutlich ihren
Niederschlag in dem aktiveren Ansatz der Kosovo-Mission der OSZE.
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(2) Vgl.International League for Human Rights/The Jaxob Blaustein Institute for the
Advancement of Human Rights,
Delivering on the Promise:Human Rights, OSCE Field Missions, and Election Activities,
New York 1999
Gleichwohl hängt der Stellenwert, den eine OSZE-Mission der menschlichen Dimension
beimisst, zu häufig von den persönlichen Vorlieben des jeweiligen Missionsleiters ab.
Jetzt da die OSZE Schritte unternimmt, die Unterstützung des Sekretariats für die
Missionen zu erweitern und – wie auf dem Gipfeltreffen von Istanbul beschlossen – das
REACT-Konzept entwickelt (Rapid Expert Assistance and Co-operation Teams/Schnelle
Einsatzgruppen für Expertenhilfe und Kooperation), ist es wichtig, auch institutionell die
Möglichkeiten zu schaffen, die jeweils besten Verfahren in der menschlichen Dimension
überall anzuwenden.
In der Zwischenzeit werden die NGOs weiterhin auf eine effektive Implementierung der
menschlichen Dimension durch die einzelnen Missionen, die Speerspitze der
Organisation bei der Förderung der Menschenrechte in weiten Teilen des OSZE-Gebiets,
drängen. In diesem Zusammenhang ist es eine besondere Herausforderung, dass die
OSZE zum bevorzugten Ziel des Engagements nichtstaatlicher Organisationen wird, denn
die Missionsmitarbeiter, die vor Ort häufig eng mit NGOs zusammenarbeiten, könnten
sich verraten fühlen, wenn diese NGOs dann die Missionsarbeit kritisieren. Ein Bericht
von Human Rights Watch aus dem Jahre 1999 über Menschenrechtsverletzungen, die an
Roma und Serben im Kosovo begangen worden waren,(3) hatte diesen unglücklichen
Effekt: Empfehlungen, die darauf abzielten, externe politische und finanzielle
Unterstützung für die Ausweitung der Bemühungen der OSZE im Bereich der
Menschenrechte zu erhalten, wurden von Missionsmitarbeitern als persönliche Kritik
aufgefasst. Diese Erfahrung machte uns klar, dass eine höherer Bedarf an Konsultationen
mit OSZE-Vertretern im Zusammenhang mit einem solchen Engagement besteht.
Derartige Konsultationen müssen einerseits so durchgeführt werden, dass die
Unabhängigkeit der NGO gewahrt bleibt, andererseits sind sie unerlässlich für ein
effektives Engagement von nichtstaatlicher Seite, das in zunehmendem Maße sowohl die
Organisation als auch die Teilnehmerstaaten zum Ziel hat.
Die OSZE und Kinder in bewaffneten Konflikten
Das jüngste Engagement von Human Rights Watch gegenüber der OSZE hinsichtlich des
Problems von Kindern in bewaffneten Konflikten verbindet das herkömmliche Bemühen
um Normensetzung mit einem aktiven Programm zur Implementierung und
Durchsetzung.
Im Juli 1999 schloss sich Human Rights Watch mit anderen nichtstaatlichen
Organisationen zusammen, um ein gemeinsames Memorandum über das Problem von
Kindersoldaten und angemessene Schritte, die die OSZE unternehmen könnte, um sich
dieser Frage auf der Überprüfungskonferenz und beim Gipfel im Jahre 1999
anzunehmen, vorzubereiten. Das Memorandum wurde an die entsprechenden offiziellen
Vertreter der Teilnehmerstaaten verteilt. Die Wirkung des Memorandums wurde dadurch
verstärkt, dass es eine gemeinsame Aktion mehrerer NGOs war und bereits weit im
Vorfeld der Überprüfungskonferenz und des Gipfels erarbeitet wurde. Obwohl
Menschenrechtsorganisationen oftmals auf Notfälle reagieren, in denen solche
Koordination und Vorausplanung schlicht unmöglich sind, zeigt die Erfahrung unserer
Arbeit für die OSZE zum Thema Kindersoldaten, dass nichtstaatliche Organisationen -
wenn irgend möglich – versuchen sollten, ähnliche Anstrengungen zu unternehmen.
Human Rights Watch und ihre nichtstaatlichen Partner verfolgten das Memorandum in
Form von Treffen mit den entsprechenden Offiziellen und öffentlichen Stellungnahmen
bei der Überprüfungskonferenz weiter.
Diese Bemühungen wurden durch die Ankündigung belohnt, das BDIMR werde im Jahr
2000 ein Seminar zum Thema „Kinder in bewaffneten Konflikten“ organisieren. Und die
in Istanbul
Angenommene Europäische Sicherheitscharta verpflichtet die Teilnehmerstaaten
„Maßnahmen
(zu) erarbeiten und um(zu)setzen, um die Rechte und Interessen von Kindern in
bewaffneten
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(3) Human Rights Watch, Federal Republic of Yugoslavia:Abuses Against Serbs and
Roma in the New Kosovo
Nr. 10(D), August 1999.
Konflikten und nach Konflikten (…)zu fördern” und “Möglichkeiten (zu) prüfen, wie die
Zwangs- oder Pflichtrekrutierung von Jugendlichen unter 18 Jahren um Einsatz in
bewaffneten Konflikten verhindert werden kann.”(4) Diese Schritte gaben auch dem im
Januar 2000 in Genf verabschiedeten Fakultativprotokoll zum Übereinkommen über die
Rechte des Kindes, das 18 Jahre als Mindestalter für den Einsatz in bewaffneten
Konflikten festlegt, wichtige Impulse.
Obwohl die Frage des Mindestalters für einen Einsatz von entscheidender Bedeutung
war, war sie doch eines der einfacheren Probleme, die in dem NGO-Memorandum von
Juli 1999 angesprochen werden. Man muss sich nur den jüngsten bewaffneten Konflikt in
der OSZE-Region, in Tschetschenien, vor Augen führen, um zu erkennen, dass Kinder in
bewaffneten Konflikten gravierenden Menschenrechtsverletzungen wie Verhaftung,
Folter, Vergewaltigung und Zwangsrekrutierung besonders schutzlos ausgeliefert sind,
von dem Entzug ihrer Grundrechte auf Nahrung, Gesundheitsfürsorge und Bildung ganz
zu schweigen. Die Herausforderung für die OSZE und interessierte nichtstaatliche
Organisationen, die an dem Seminar des BDIMR über Kinder in bewaffneten Konflikten
im Jahre 2000 teilnehmen, wird die Auseinandersetzung mit den komplexeren Fragen
sein, die mit der Erweiterung der Möglichkeiten von OSZE-Missionen zum Schutz und
zur Förderung der Rechte von Kindern in Zusammenhang stehen, u.a. auch mit Hilfe von
Programmen zur Demobilisierung und Rehabilitation von Kindersoldaten.
Gender Mainstreaming in der OSZE
In Bezug auf die oben angesprochenen Fragen tritt Human Rights Watch seit kurzem
insbesondere dafür ein, dass bestehende OSZE-Mechanismen Menschenrechtsfragen
effektiver behandeln. Hinsichtlich der Menschenrechte von Frauen ist unser Ansatz
allerdings grundsätzlicher: Wir wollen innerhalb der OSZE Strukturen einrichten, die
diese Probleme aufgreifen.
Human Rights Watch nahm an dem Seminar der menschlichen Dimension über
Menschenrechte von Frauen im Jahr 1997 teil, das die OSZE in Warschau veranstaltete.
Wir begrüßten die umfassende Verpflichtung, die bei diesem Treffen vereinbart wurde,
dass nämlich die OSZE Gleichstellungsfragen und die Menschenrechte von Frauen in
ihrer gesamten Arbeit besonders berücksichtigen sollte. Was aber bedeutete das in der
Praxis?
Nach Ansicht von Human Rights Watch war die Einrichtung von ständigen Beratern für
Fragen der Geschlechterproblematik sowohl in BDIMR als auch im Sekretariat, wo sie
das „gender mainstreaming“ überwachen und sicherstellen können, zu dem sich die
Institution verpflichtet hat, von entscheidender Bedeutung. Das gemeinsame Eintreten
von Human Rights Watch und anderen nichtstaatlichen Organisationen hat mit der
Unterstützung auch von Vertretern der OSZE und ihren Teilnehmerstaaten zur
Abordnung von Beratern für Fragen der Geschlechter-
Problematik an das BDIMR und ans Sekretariat geführt. Derzeit sind deren Stellen
allerdings noch nicht auf Dauer eingerichtet.
Obwohl die OSZE Ihre Aufmerksamkeit gegenüber Menschenrechten von Frauen erhöht
hat, sind Frauen nach wie vor erheblicher geschlechtsbedingter Diskriminierung, Gewalt
im Krieg, Vergewaltigung, Menschenhandel, häuslicher Gewalt, sexueller Belästigung
sowie Vergewaltigung und sexueller Gewalt im Gefängnis ausgesetzt. Frauen haben in
Entscheidungsprozessen wenig zu sagen. Alle Probleme, die in den Diskussionsforen des
Treffens zur menschlichen Dimension im Jahre 1997 identifiziert wurden, sind noch
immer aktuell. Der Aktionsplan des BDIMR zur Verhütung des Menschenhandels, der
auf dem Istanbuler Gipfeltreffen präsentiert wurde, ist ein gutes Beispiel für die Art von
Konkreter
Implementierungsstrategie, die für verschiedene Fragen der Menschenrechte von Frauen
benötigt
wird. Die erfolgreiche Entwicklung und Umsetzung solcher Pläne wird vom Maß
des
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(4)Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa, Europäische
Sicherheitscharta, Istanbul,
November 1999, abgedruckt im vorliegenden Band, S. 455-476, hier S, 464.
Institutionellen Engagements der OSZE abhängen. Die Einrichtung ständiger Berater für
die Gleichstellung von Mann und Frau und eine entsprechende institutionelle Struktur für
diesen Aspekt der menschlichen Dimension wäre ein guter Ausgangspunkt und wird auch
weiterhin für Human Rights Watch im Dialog mit der OSZE Priorität haben.
Schlussfolgerung
Die vorangegangene Momentaufnahme der jüngsten Interaktion von Human Rights
Watch und OSZE beleuchtet eine wichtige Entwicklung auf dem internationalen Gebiet
der Menschenrechte. Obwohl die Normensetzung ein wichtiger Teil des Dialogs bleibt
(wie die Arbeit über Kindersoldaten zeigt), erbringen diese Diskussionen zunehmend nur
noch relativ geringfügige Verbesserungen bereits existierender Standards. Das
Hauptaugenmerk gegenwärtiger NGO-Aktivitäten im Kontext der OSZE liegt auf der
Implementierung, und die OSZE ist zumeist selbst das Ziel dieses Engagements.
Die Erhöhung der Zahl von Menschenrechtsinstitutionen und –mechanismen hat bei
nichtstaatlichen Akteuren berechtigte Erwartungen geweckt, dass die OSZE eine positive
Rolle bei der Implementierung und sogar bei der Erzwingung ihrer
Menschenrechtsstandards übernehmen wird. In diesem Zusammenhang verlangt das
erfolgreiche Engagement nichtstaatlicher Organisationen nicht nur Kenntnisse der
Menschenrechtslage im gesamten OSZE-Gebiet, sondern auch umfassende Kenntnis der
Mandate, Strukturen und laufenden Aktivitäten der verschiedenen Einrichtungen de
OSZE. Nichtstaatliche Organisationen müssen im kleinen Kreis mit der OSZE über
Implementierungsfragen beraten, sie müssen aber auch ihre Unabhängigkeit bewahren
und sich die Fähigkeit erhalten, die OSZE öffentlich für ihre Versäumnisse zur
Rechenschaft zu ziehen. OSZE-Vertreter sollten ihrerseits den Input von nichtstaatlichen
Organisationen nutzen, deren Außenseitersichtweise ihnen besondere Einsichten
vermitteln kann, die für die Verbesserung der Implementierung der Menschenrechte
wichtig sind. Und schließlich hat die OSZE mit den Auswirkungen des dramatischen
Anstiegs der Zahl ihrer Menschenrechtsinstrumente im vergangenen Jahrzehnt zu
kämpfen: Die Zivilgesellschaft erwartet, dass diese Instrumente genutzt, die Normen
aufrechterhalten und verstärkt werden, und die wird voller Ungeduld Druck auf die
OSZE ausüben, dies auch zu tun. Obwohl er eine Herausforderung sowohl für die
nichtstaatlichen Organisationen als auch für die OSZE und ihre Teilnehmerstaaten ist,
verspricht dieser Dialog letzten Endes einen bedeutenden Beitrag zur Verwirklichung der
Ziele der menschlichen Dimension der OSZE zu leisten.
