Carta ao Procurador-Geral de Justiça do Rio de Janeiro Luciano Mattos

Excelentíssimo Procurador-Geral de Justiça,

Escrevemos para expressar nossa séria preocupação com a extinção do Grupo de Atuação Especializada em Segurança Pública (GAESP) e para instá-lo a implementar uma unidade de promotores de justiça com recursos suficientes para atuar na tutela coletiva e na área criminal do controle externo da atividade policial. Essa unidade deveria desenvolver e garantir o cumprimento de protocolos policiais para coibir abusos, além de investigar e processar os responsáveis quando estes abusos ocorrerem.[1]

A Human Rights Watch é uma organização internacional não governamental que investiga e denuncia violações de direitos humanos em todo o mundo. Ao conduzir nossas pesquisas em diferentes países, aplicamos o direito internacional. Trabalhamos com os governos e a sociedade civil para defender os direitos humanos e o Estado de direito.[2]

Nossa organização tem documentado abusos policiais no Brasil, especialmente no estado do Rio de Janeiro, há décadas. Nossos relatórios apontam diversos casos nos quais policiais envolvidos em abusos manipularam e destruíram evidências; a polícia civil conduziu investigações inadequadas sobre as mortes cometidas por policiais; e o Ministério Público não responsabilizou os agentes pelos abusos.[3]

As pesquisas da Human Rights Watch demonstram que, enquanto a impunidade permanecer a regra, policiais continuarão usando a força letal de forma ilegal em um grande número de casos e os esforços para melhorar a segurança pública no Rio provavelmente fracassarão. Pedimos que enfrentar essa impunidade seja uma prioridade do Ministério Público sob sua liderança.

Abusos e impunidade

A violência policial é um problema crônico de direitos humanos no estado do Rio de Janeiro. As mortes decorrentes de ação policial alcançaram níveis recorde no estado até que, em junho de 2020 o Supremo Tribunal Federal proibiu operações policiais em comunidades durante a pandemia de Covid-19, exceto em “hipóteses absolutamente excepcionais”.[4] Ainda assim, a polícia do Rio matou mais de 1.200 pessoas no ano passado, mais do que o número total de pessoas que morreram baleadas pela polícia nos Estados Unidos em 2020.[5]

Embora algumas mortes por policiais ocorram em legítima defesa, muitas outras são resultado do uso excessivo e imprudente da força, conforme documentado pela Human Rights Watch e outras organizações.[6] Os abusos policiais contribuem para um ciclo de violência que compromete a segurança pública e põe em risco a vida de civis e dos próprios policiais.

A impunidade é um fator determinante que permite que policiais continuem usando a força letal de forma ilegal. Os últimos dados disponíveis são de um inquérito parlamentar da Assembleia Legislativa do Rio de Janeiro, e apontam que 98 por cento dos casos das investigações sobre homicídios cometidos por policiais de 2010 a 2015 foram arquivadas.[7] O Ministério Público do Rio nunca publicou um relatório abrangente sobre homicídios cometidos por policiais com dados sobre quantos casos foram levados à justiça. Isso por si só é uma falha que seria muito importante retificar.

O papel fundamental do Ministério Público no âmbito do direito nacional e internacional

O Ministério Público é, em última instância, o principal responsável pelo fracasso em coibir a impunidade em casos de abusos policiais. Embora a polícia civil compartilhe grande parte dessa responsabilidade – considerando que não tem investigado adequadamente os casos de abuso policial, conforme documentado pela Human Rights Watch e outros[8] – o Ministério Público tem a competência e obrigação constitucional de exercer o “controle externo” sobre a polícia civil e militar e garantir investigações criminais adequadas de abusos policiais.[9] O Ministério Público também tem autoridade para conduzir suas próprias investigações nestes casos.[10]

O Brasil é obrigado, segundo o direito internacional, a conduzir investigações adequadas sobre execuções extrajudiciais. A Corte Interamericana de Direitos Humanos determinou que “em casos de execuções extrajudiciais, é essencial para o Estado que se investigue com eficácia a privação do direito à vida e que os responsáveis sejam punidos, especialmente quando agentes do Estado estão envolvidos, já que não fazê-lo criaria, dentro de um ambiente de impunidade, as condições para que tais eventos se repitam...”.[11] Uma investigação eficaz é aquela que é “completa, imediata e imparcial”, de acordo com os padrões internacionais.[12]

Em 2017, a Corte Interamericana analisou um caso do Rio de Janeiro – em que a Human Rights Watch foi uma das peticionárias iniciais – e concluiu que o Brasil não garantiu a independência e imparcialidade das investigações relativas aos homicídios de 26 pessoas. As mortes ocorreram em duas chacinas, em 1994 e 1995, durante operações da Polícia Civil na Favela Nova Brasília. As investigações foram conduzidas pela Polícia Civil. A Corte considerou a investigação “coberta de omissões e negligência”; que os investigadores não realizaram  “as mínimas diligências necessárias”, suas ações foram “tendenciosas” e “careciam de independência concreta”.[13] A Corte ordenou ao Brasil, entre outras medidas, que assegure que mortes, tortura e outros abusos decorrentes de ação policial sejam investigados por “um órgão independente e diferente da força pública envolvida no incidente, como uma autoridade judicial ou o Ministério Público, assistido por pessoal policial, técnico criminalístico e administrativo alheio ao órgão de segurança a que pertença o possível acusado”.[14]

Em uma decisão liminar de 2020, o ministro do Supremo Tribunal Federal Edson Fachin concluiu que  “mantido o atual quadro normativo, nada nada será feito para diminuir a letalidade policial, um estado de coisas que em nada respeita a Constituição.” O ministro Fachin também afirmou que a Constituição atribui ao Ministério Público a competência de garantir a responsabilização por abusos policiais. O ministro observou que esta atribuição coincide com o disposto nos Princípios Básicos sobre a Utilização da Força e de Armas de Fogo pelos Funcionários Responsáveis pela Aplicação da Lei sobre a exigência de uma “instituição independente,” como o Ministério Público, para cumprir essa função.[15] O ministro Fachin determinou que as investigações  da Polícia Civil sobre abusos cometidos por policiais não atendem à “exigência de imparcialidade, reclamada pelos tratados internacionais de direitos humanos” e ordenou ao Ministério Público do Rio de Janeiro que conduza suas próprias investigações em casos de suspeita de conduta ilegal de policiais[16]. Ele determinou:

“Sempre que houver suspeita de envolvimento de agentes dos órgãos de segurança pública na prática de infração penal, a investigação será atribuição do órgão do Ministério Público competente. O exercício dessa atribuição deve ser ex officio e prontamente desencadeada, o que em nada diminui os deveres da polícia de enviar os relatórios sobre a operação ao parquet e de investigar, no âmbito interno, eventuais violações.”[17]

O trabalho do GAESP

Em julho de 2015, no âmbito de um inquérito civil, o estado do Rio celebrou um termo de ajustamento de conduta com o Ministério Público no qual se comprometeu com medidas específicas para melhorar as condições de trabalho da Polícia Militar. O Ministério Público, por sua vez, se comprometeu a criar um grupo de promotores de justiça para exercer a atividade de controle externo da atividade policial.[18] A criação dessa estrutura em dezembro de 2015, por meio do Grupo de Atuação Especial de Segurança Pública (GAESP), foi um importante avanço.[19] A Human Rights Watch recomendava sua implementação há anos[20].

Após a criação do GAESP, solicitamos seu fortalecimento reiteradamente aos sucessivos Procuradores-Gerais de Justiça . Acreditávamos que eram necessários mais promotores de justiça com dedicação exclusiva e o apoio suficiente, incluindo de peritos criminais e especialistas de outras áreas, para cumprir a enorme missão de liderar o trabalho contra o persistente e generalizado problema de abuso policial no Rio de Janeiro.[21] Em março de 2021, o grupo contava com 14 promotores – 3 deles com dedicação exclusiva e os demais combinando essa atribuição com outras responsabilidades[22].

Apesar de recursos limitados, o GAESP fez contribuições importantes para a prevenção e responsabilização dos abusos policiais no Rio de Janeiro. Em março de 2021, tinha sob sua responsabilidade mais de 700 investigações de abusos policiais e havia oferecido 24 denúncias em casos de homicídios cometidos por policiais desde 2019, incluindo casos com grande repercussão, como o homicídio de Ágatha Vitória Sales Felix, uma criança de 8 anos, no Complexo do Alemão em 2019.[23] As denúncias nesses casos de grande relevância transmitem uma mensagem importante à polícia de que abusos não serão tolerados.

O GAESP também apresentou denúncias contra policiais por crimes sexuais cometidos durante as operações em Nova Brasília depois que a mencionada sentença da Corte Interamericana ordenou ao Estado a reabertura das investigações sobre o caso.[24] Além disso, o GAESP apresentou uma ação contra o estado do Rio para obrigá-lo a cumprir outras determinações da Corte Interamericana, inclusive a elaboração de um plano para redução da letalidade e da violência policial. [25]

O GAESP também abriu inquéritos civis, os quais podem eventualmente levar a ações civis públicas contra o estado, para expor práticas da polícia que violam direitos básicos e para forçar a adoção e aplicação de protocolos de prevenção de abusos.

Por exemplo, o GAESP abriu um inquérito civil para pressionar as polícias civil e militar a elaborar normativas que regulamentem o uso de helicópteros, de veículos blindados e de drones.[26] Também ajuizou uma ação civil pública por “improbidade administrativa” contra dois delegados de polícia e um policial piloto de helicóptero pela atuação em uma operação de 2019 que usou escolas municipais como bases operacionais no Complexo da Maré, contando com o apoio de um helicóptero do qual foram disparados 480 tiros perto de diversas unidades escolares, colocando alunos, professores e outros residentes em risco.[27]

O GAESP também recomendou a adoção de protocolos para impedir que policiais transfiram cadáveres para hospitais sob a alegação de estarem prestando “socorro” a vítimas feridas, um subterfúgio para destruir evidências cruciais em casos de homicídios cometidos por policiais.[28] Recomendou ainda que a Secretaria Municipal de Educação do Rio avaliasse as condições de segurança nas escolas e criasse um sistema de notificação compulsória para as escolas da rede municipal quando ocorrerem confrontos armados nas imediações das unidades.[29] Processou ainda o estado do Rio para obrigar policiais a usarem identificação em seus uniformes durante atuação em operações de controle de manifestações.[30] E abriu inquéritos civis sobre as condições de trabalho da Polícia Civil, o que gerou melhorias em seus vencimentos, equipamentos, curso de treinamento e apoio à saúde mental, entre outros.[31]

Os exemplos acima mostram o papel crucial de uma unidade de promotores de justiça dedicada ao enfrentamento da violência policial em todo o estado.

A necessidade de uma unidade especializada de promotores

Em março de 2021, Vossa Excelência anunciou a extinção do GAESP e disse que os casos de abusos policiais seriam tratados exclusivamente pelos promotores naturais – a maioria deles encarregados de atuar em investigações em uma determinada área geográfica – sem o envolvimento de um grupo especializado.[32] Essa era a configuração antes da criação do GAESP em dezembro de 2015, e que apresentava uma série de problemas que contribuíam  para os sucessivos fracassos de Procuradores-gerais de Justiça do Rio de Janeiro em exercer de forma eficaz o controle externo da polícia. Algumas das dificuldades presentes naquele momento e que provavelmente surgirão novamente incluem:

• Os promotores naturais precisam investigar abusos cometidos pelos mesmos policiais com quem trabalham em outros casos sob a mesma jurisdição.
• Os promotores naturais temem riscos de retaliação ao assinarem sozinhos uma denúncia contra policiais envolvidos em abusos sob sua jurisdição.
• Os promotores naturais podem optar por não realizar suas próprias investigações sobre  abusos policiais e, em vez disso, confiar apenas nas conclusões das investigações da polícia civil, o que levanta sérias questões de imparcialidade.
• Os promotores naturais apresentam dificuldade em lidar com casos de abuso policial, muitas vezes complexos, ao mesmo tempo que possuem um grande número de outros casos que envolvem todos os tipos de atividades criminosas.
• Os promotores naturais não têm expertise na investigação de casos envolvendo abuso policial.

Vossa Excelência também anunciou a criação de uma Coordenadoria-Geral de Segurança Pública, com a missão de coordenar os trabalhos do Ministério Público nesta matéria.[33] No entanto, a resolução que cria a Coordenadoria-Geral de Segurança Pública não confere a ela autoridade para investigar e oferecer denúncias em casos individuais de abuso policial. Em uma entrevista à imprensa, Vossa Excelência de fato esclareceu que “a coordenadoria não vai fazer o trabalho de promotor”.[34] Em vez disso, -a Coordenadoria-Geral dará “suporte” aos promotores, conforme informou sem fornecer quaisquer detalhes. Os promotores já recebem apoio de bancos de dados e de peritos criminais do Ministério Público.

Além disso, a resolução não confere à Coordenadoria-Geral de Segurança Pública autoridade para conduzir inquéritos civis e outras ações judiciais sobre protocolos e práticas policiais que podem ser instrumentais para garantir o respeito aos direitos humanos.

Por essas razões, o mandato da nova coordenadoria está muito aquém do que é necessário para enfrentar o gravíssimo problema dos abusos policiais no Rio de Janeiro. Acreditamos que é fundamental que o Ministério Público  tenha uma unidade especializada de promotores de justiça para cumprir sua missão constitucional de garantir o controle independente do trabalho policial e a responsabilização em casos de abusos no estado. Essa exigência de controle independente já foi confirmada pela Corte Interamericana de Direitos Humanos, pelo Supremo Tribunal Federal e pela Constituição Federal do Brasil.

Os membros de uma unidade como tal teriam a possibilidade de adquirir experiência com esse tipo de caso; analisar padrões de abuso e reconhecer os modi operandi; e identificar e investigar batalhões de polícia específicos e agente que individualmente sejam responsáveis ​​por um grande número de homicídios. A unidade deveria ser capaz de apresentar denúncias em casos individuais, em vez de abandonar os promotores naturais nesta missão por conta própria. Deveria ainda garantir que as forças policiais tenham e cumpram protocolos e outras normas para prevenir abusos.

Uma unidade especializada também poderia garantir que a polícia cumpra a decisão do Supremo Tribunal Federal que, desde junho de 2020, proíbe operações policiais em comunidades no Rio de Janeiro durante a pandemia de Covid-19, exceto em “hipóteses absolutamente excepcionais”.[35] Essa decisão determina à polícia que informe o Ministério Público do Rio sobre essas operações. A unidade deveria trabalhar com a polícia para definir qual ação policial deve ser considerada “uma operação policial” e quais circunstâncias constituem “hipóteses absolutamente excepcionais” e que justificariam uma incursão durante a pandemia.

Recomendações

A Human Rights Watch insta que Vossa Excelência garanta ao Ministério Público do Rio de Janeiro um grupo de promotores com expertise em casos de abuso policial, seja restaurando o GAESP ou criando outra equipe com mandato similar. Essa unidade especializada deve:

• Contar com equipe e recursos suficientes para realizar investigações imediatas e independentes em casos de abuso policial, o que requer a designação de um número significativo de promotores – incluindo promotores com dedicação exclusiva – e apoio técnico de peritos criminais com experiência em elementos-chave das investigações de homicídios, como análise da cena do crime e balística.
• Coletar depoimentos de parentes das vítimas e de testemunhas, alguns dos quais podem temer o risco de retaliação por parte da polícia caso forneçam informações aos investigadores; e receber denúncias públicas sobre conduta abusiva da polícia.
• Realizar investigações robustas e, quando apropriado, denunciar não apenas  o uso ilegal da força letal pela polícia, mas também todos os esforços para as encobri-lo, o que requer a visita ao local dos homicídios cometidos pela polícia junto a peritos criminais imediatamente após o incidente, e a organização e participação nas reconstituições das cenas do crime.
• Atuar em relação às falhas investigativas cometidas pela polícia civil, conforme sua natureza e gravidade, exercendo pressão institucional, alertando a corregedoria da polícia civil para proposição de ações disciplinares ou promovendo ações penais contra os responsáveis.
• Trabalhar em conjunto com as polícias civil e militar para elaborar e garantir o cumprimento de protocolos para coibir o abuso policial e garantir investigações adequadas quando os abusos ocorrerem, tais como protocolos para prevenir a destruição de evidências e garantir que os investigadores observem os padrões internacionais, incluindo análises forenses adequadas.
• Publicar relatórios sobre homicídios cometidos por policiais e outros abusos no Rio regularmente, incluindo informações sobre as diligências investigativas e judiciais realizadas em resposta.

Por fim, gostaríamos de parabenizar  Vossa Excelência por sua nomeação para o cargo de Procurador-Geral de Justiça do Rio de Janeiro. Colocamo-nos inteiramente à disposição para discutir essas questões cruciais com Vossa Excelência, como fizemos com seus antecessores – se não pessoalmente devido à pandemia de Covid-19, por meio de uma reunião online.

Atenciosamente,