(تونس) ـ قالت هيومن رايتس ووتش اليوم إن القانون التونسي الجديد المنشئ للمجلس الاعلي للقضاء يفتقر الي بعض الضمانات لاستقلال المجلس عن السلطة التنفيذية. وعلى السلطات التونسية اقتراح تعديلات لتغيير البنود التي قد تسمح باستمرار التدخل السياسي في أعمال المحاكم.
وكان البرلمان قد وافق بحكم الدستور على إنشاء المجلس الأعلى للقضاء، الذي ينتظر أن تشمل ولايته تعيينات القضاة وتأديبهم وتدرجهم الوظيفي، في 15 مايو/أيار 2015.
وقال إريك غولدستين، نائب المدير التنفيذي لقسم الشرق الأوسط وشمال أفريقيا في هيومن رايتس ووتش: "يعد القانون الجديد، وهيئة الإشراف على القضاء التي ينشئها، تحسيناً للوضع الذي كان سائداً في ظل الرئيس الأسبق بن علي، حين كانت المحاكم تخضع في أكثر الأحوال لأوامر الحكومة. لكن بالنظر لذلك التاريخ فإن تونس بحاجة إلى ضمانات أقوى لتكفل استقلال القضاء الذي طال انتظار التونسيين له".
ومن بواعث القلق الرئيسية في القانون الجديد تشكيل المجلس، حيث يمثل القضاة المنتخبون من نظرائهم أقلية وسط أعضائه البالغ عددهم 45. أما بقية الأعضاء فسوف تعينهم السلطة التنفيذية أويكونوا منتخبين من نظرائهم ، مما يمنح السلطة التنفيذية نفوذاً لا يستهان به في أعمال المجلس. ويضم المجلس أيضاً عضواً معينا بصفته هو وكيل الدولة العمام مدير القضاء العسكري، الذي لا ينبغي له ممارسة أية سلطة على المحاكم المدنية.
ولم يدخل القانون الجديد حيز التنفيذ بعد، فقد طعن فيه 30 من أعضاء البرلمان في 22 مايو/أيار أمام الهيئة الوقتية لمراقبة دستورية القوانين، على اساس أن تشكيله [مجلس القضاء] وتفويضه يخفقان في تنفيذ أحكام الباب المتعلق بالقضاء في الدستور. وينتظر من الهيئة الوقتية لمراقبة دستورية القوانين أن تفصل في الطعن في غضون 10 أيام، قابلة للتجديد مرة واحدة لنفس المدة.
سيحل المجلس الأعلى للقضاء الجديد محل المجلس الأعلى للقضاء السابق الذي فقد مصداقيته في ظل الرئيس زين العابدين بن علي لتفريطه في استقلال القضاء وعمله على إخضاع المحاكم للحكومة، والذي علقه المجلس الوطني التأسيسي في ديسمبر/كانون الأول 2012 في أعقاب خلع بن علي.
وفي تلك الأثناء تم ارساء هيئة قضائية مؤقتة ـ هي الهيئة الوقتية للاشراف علي القضاء العدلي ـ للإشراف على اختيار القضاة وتعيينهم وترقيتهم ونقلهم، في انتظار استحداث الهيئة الجديدة الدائمة. وقد لقيت الهيئة الوقتية ترحيباً كخطوة أولى نحو استقلال القضاء.
وفرض الدستور الجديد إنشاء مجلس أعلى للقضاء، يسهر علي ضمان " حسن سير القضاء واحترام استقلاله". كما يعمل الدستور على صيانة استقلال القضاء من خلال تكليف الهيئة المستحدثة بمسؤولية تعيين القضاة، والإجراءات التأديبية بحقهم، و تاديبهم. ويتمتع استقلال القضاء أيضاً بحماية المعايير الدولية لحقوق الإنسان.
وكان بن علي يترأس المجلس الأعلى للقضاء الذي كان من أعضائه وزير العدل وغيره من المسؤولين. فكان من السهل إخضاع المحاكم للسلطات السياسية. لكن سلطات تونس الجديدة لم تحقق تقدماً كافياً في تعزيز وتأمين استقلال القضاء منذ خلع بن علي في "ثورة الياسمين" 2010-2011، وهذا بحسب هيومن رايتس ووتش.
وقد واصلت وزارة العدل التدخل في تعيين القضاة وترقيتهم، واعفائهم، فقام وزير العدل نور الدين البحيري بإقالة 75 قاضياً بطريقة تعسفية في مايو/أيار 2012، متهماً إياهم بالفساد وغيره من المثالب مع حرمانهم من فرصة كافية للرد على اتهاماته. وقد قامت هيومن رايتس ووتش، بعد إجراء مقابلات مع 10 من القضاة المقالين، بعرض الأدلة التي تفيد بأن إقالتهم كانت جائرة وتعسفية.
وفي أكتوبر/تشرين الأول 2013 أمر وزير العدل اللاحق، وهو نذير بن عمو، بنقل اثنين من كبار القضاة بدون مشاورتهما أو الحصول على موافقتهما.
وكانت لجنة الخبراء القانونيين التي عينها وزير العدل لصياغة القانون الجديد بشأن القضاء قد نشرت مسودة أولى في يناير/كانون الثاني. وبعد شهرين تبنى مجلس الوزراء نسخة معدلة رفعها بعد ذلك إلى البرلمان ـ أو مجلس نواب الشعب ـ الذي أدخل عليها تعديلات جوهرية قبل عرضها للمداولة وتبنيها في جلسة عامة بتاريخ 15 مايو/أيار.
ورغم أن القانون الدولي لا يقدم نموذجاً وحيداً لضمان استقلال القضاء إلا أنه يشجع البلدان على إنشاء هيئة تتولى الإشراف على القضاء ولا تهيمن عليها السلطة التنفيذية أو التشريعية. وتوصي العديد من المواثيق الدولية بهيئة تضم قضاة وأشخاصاً من غير القضاة، على أن تكون نسبة معتبرة من عضويتها، بل حتى أغلبيتها، منتخبة من جانب القضاة أنفسهم.
ولن ينظم رئيس تونس الحالي ولا وزير العدل أو غيره من ممثلي السلطة التنفيذية إلى المجلس الأعلى للقضاء. ومع ذلك فإن 18 فقط من أعضاء المجلس الـ 45 سيكونون من القضاة المنتخبين من نظرائهم. أما بقية الأعضاء فهم قضاة معينون من طرف السلطة التنفيذية، طبقا لاقتراح المجلس وآخرون من أفراد السلك القانوني يعينهم نظراؤهم. ويتضمن الأعضاء غير المنتخبين وكيل الدولة العام مدير القضاء العسكري. ومن شأن زيادة تمثيل القضاة المنتخبين ضمن المجلس الأعلى للقضاء إلى ما لا يقل عن النصف أن يعزز الضمانات ضد التدخل الحكومي في المحاكم.
ورغم أن المجلس مسؤول عن صياغة الميثاق السلوكي للقضاة والإشراف على تعيينهم وترقيتهم ونقلهم وحصانتهم، إلا أن القانون الجديد يخول لوزير العدل صلاحية تحريك المسالة التاديبية للقضاة من اجل خطا مهني، ولا يمنح القضاة حماية كافية من النقل العقابي إلى دوائر قضائية أخرى.
وينص القانون على بقاء المتفقد العام التابع للتفقدية العامة للشؤون القضائية، وهي الجهاز المسؤول عن تدقيق أعمال الدوائر وخدماتها والمؤسسات العامة التابعة لوزارة العدل، تحت سيطرة وزارة العدل. وبما أن أعمال هذه الوحدة تشمل التحقيق في المزاعم المقدمة بحق قضاة فإن هذا يضيف إلى بواعث القلق من القانون الجديد. وكانت مسودة مبكرة قد اقترحت نقل تبعية التفقدية العامة إلى المجلس الأعلى المستحدث، لكن النسخة التي تبناها البرلمان تخلت عن هذا التغيير.
ويتعين على السلطات التونسية تقديم تعديلات للقانون الجديد ، بحيث تمنح القضاة المنتخبين التكافؤ مع الأعضاء المعينين بصفاتهم و الاعضاء الاخرين في المجلس الأعلى للقضاء، وتستبعد من عضويته وكيل الدولة العام مدير القضاء العسكري الذي تعينه السلطة التنفيذية مباشرة. وعليها أيضاً أن تنص على ضمانات أقوى ضد النقل التعسفي للقضاة، من خلال اشتراط إعلان المجلس عن الحاجة إلى متطوعين لشغل المناصب القضائية المستحدثة أو الشاغرة، ومنح القضاة حق الطعن على قرارات النقل أمام هيئة مستقلة، ووضع التفقدية العامة تحت الإشراف المباشر للمجلس.
وقد قال إريك غولدستين: "لقد اتخذت تونس خطوة إلى الأمام بهذا القانون الجديد، لكن على السلطات أن تقطع شوطاً أكبر لإقامة قضاء مستقل قادر على ضمان أن تعمل محاكم البلاد بحرية، وبدون تدخل سياسي".
حددت هيومن رايتس ووتش أوجه القصور التالية في القانون رقم 16 لسنة 2015.
التشكيل: الافتقار إلى أغلبية من القضاة المنتخبين
بموجب الفصل 8 من القانون، يتكون المجلس الأعلى للقضاء من مجلس عدلي ومجلس إداري ومجلس مالي، وجلسة عامة تتكون من جميع أعضاء الهيئات الثلاث الأخرى. ويتكون كل مجلس من الثلاثة الأوائل من 15 عضواً بتشكيل مختلط: أربعة قضاة أعضاء معينين بصفتهم، وستة قضاة ينتخبهم نظراؤهم، وخمسة من غير القضاة يختارهم نظراؤهم من السلك القانوني. وكانت المسودة الأولية للقانون، التي قدمتها وزارة العدل، تنص على 25 عضواً بكل من المجالس الثلاثة الأوائل، بأغلبية من القضاة المنتخبين. ومن شأن زيادة تمثيل القضاة المنتخبين إلى ما لا يقل عن النصف أن يزيد الضمانات ضد تدخل الحكومة مستقبلاً في أعمال المحاكم.
عضوية وكيل الدولة العام مدير القضاء العسكري
ينص القانون على عضوية وكيل الدولة العام مدير القضاء العسكري. لكن منح مسؤول عسكري رفيع المستوى قدراً من النفوذ الرسمي على نظام العدالة المدني فيه تعد على استقلال القضاء. وتقوم وزارة الدفاع بترشيح وكيل الدولة العام مدير القضاء العسكري الذي يعينه رئيس الجمهورية بمرسوم.
وبموجب القانون المنظم للقضاء العسكري فإن وكيل الدولة العام مدير القضاء العسكري من حاملي الرتب العسكرية. ورغم أن الفصل 5 ينص على استقلال القضاة وممثلي الادعاء العسكريين عن التراتبية العسكرية إلا أن هيمنة السلطة التنفيذية على تعيين القضاة وممثلي الادعاء العسكريين، وترقيتهم الوظيفية وصرفهم من الخدمة، تقوض هذا الاستقلال. وقد أجرت المحاكم العسكرية عدة محاكمات لعدد من الشخصيات من حكومات بن علي السابقة للانتهاكات الحقوقية المرتكبة أثناء الحكم الديكتاتوري، لكن تلك المحاكمات شابتها نقائص عديدة وأخفقت في ضمان العدالة للضحايا.
الحاجة إلى ضمانات أقوى ضد النقل العقابي
من الضمانات الأساسية لاستقلال القضاء أن يتمتع القضاة بالحماية من الإقالة أو العزل أو النقل إلى محكمة أخرى، إلا في ظروف استثنائية يجب ان يحددها النص بدقة. وتتمتع قضية النقل بأهمية خاصة حيث كانت حكومة بن علي تكثر من استخدام النقل كعقوبة، فترسل القضاة الذين لا يحذون حذو الحكومة إلى المناطق النائية.
ويحظر القانون الجديد نقل القضاة بدون موافقتهم المكتوبة، حتى في حالة الترقية، إلا حيثما كان النقل "مطلوبا لمراعاة مصلحة العمل". ويتمتع هذا الاستثناء بتعريف أوضح مما كان في القانون السابق، كما يقتصر على ظروف نشوء ثغرات داخل إحدى المحاكم أو حدوث زيادة بينة في حجم العمل أو اضطرار القضاة للعمل في محاكم حديثة الإنشاء. وكان قانون الهيئة الوقتية يقدم ضمانات إضافية ضد النقل التعسفي، من خلال إلزام الهيئة الوقتية من التثبت من عدم وجود راغبين في الالتحاق بمركز العمل المعني اجبارها علي دعوة القضاة المباشرون بأقرب دائرة قضائية من المحكمة المعنية بالامر.
لكن هذه الضمانات أزيلت من القانون الجديد. وتوصي هيومن رايتس ووتش بإعادة إقرارها في القانون الجديد، مع النص على الحق العام في الطعن أمام هيئة مستقلة لها صلاحية التحقيق في مشروعية النقل، لضمان كونه في مصلحة العدالة.
هيمنة وزارة العدل على التفقدية العامة
بموجب القانون رقم 29/67 بشأن النظام الأساسي للقضاة، المنطبق حتى الآن، تخضع التفقدية العامة لشؤون القضاء، المكلفة بتفقد أعمال الدوائر القضائية وخدماتها والمؤسسات العامة التابعة لوزارة العدل، تخضع لهيمنة الأخيرة. ويتم تعيين المتفقد العام، وهو رئيس التفقدية، بمرسوم رئاسي. وكانت مسودة سابقة لقانون المجلس الأعلى للقضاء قد أخرجت التفقدية من نطاق هيمنة السلطة التنفيذية، ومنحت الولاية الحصرية عليها للمجلس الأعلى للقضاء. لكن البرلمان ارتد إلى النموذج السابق.
وبموجب القانون رقم 16، ينبغي إرسال الشكاوى من القضاة إما إلى وزير العدل أو إلى رئيس المجلس الأعلى للقضاء، الذي يحيلها إلى التفقدية العامة للتحقيق. فيجري المتفقد العام التحقيق وله أن يحفظه أو أن يحيله إلى اللجنة التأديبية التابعة للمجلس الأعلى للقضاء.
ويقوم رئيس اللجنة التأديبية بتعيين مقرر لمراجعة الأدلة وسماع الشهود وسماع القاضي، وتقديم تقرير نهائي في غضون شهرين. وللقضاة الحق في فحص جميع الأدلة المقدمة بحقهم، وطلب عقد جلسة يحضرها الشهود، واستصحاب محام للدفاع. وفي حالة اتخاذ إجراء تأديبي، بما في ذلك العزل، يكون للقاضي الحق في استئناف قرار اللجنة التأديبية، على المستويين الابتدائي والاستئنافي لدي القضاء الاداري.
وفي ظل ذلك النموذج، لا يجوز للتفقدية إلا إجراء التحقيقات المبدئية، وليست لها صلاحية فرض عقوبات، والقرار الوحيد المتاح لها هو أن تحفظ التحقيق أو أن تحيله إلى المجلس الأعلى للقضاء لاتخاذ المزيد من الإجراءات. ومع ذلك فإن التفقدية تؤدي دوراً هاماً في الإجراءات التأديبية بطرق قد تسمح للسلطة التنفيذية بنفوذ لا موجب له
استقلال القضاء بموجب الدستور، والمعايير الدولية لحقوق الإنسان
يعمل الدستور التونسي على حماية استقلال القضاء، فيقرر الفصل 102 منه أن "القضاء سلطة مستقلة تضمن إقامة العدل، وعلوية الدستور، وسيادة القانون، وحماية الحقوق والحريات. القاضي مستقل لا سلطان عليه في قضائه لغير القانون".
ويقرر الفصل 107 أن القاضي "لا ينقل دون رضاه، ولا يعزل، كما لا يمكن إيقافه عن العمل أو إعفاؤه أو تسليط عقوبة تأديبية عليه إلا في الحالات وطبق الضمانات التي يضبطها القانون، وبموجب قرار معلل من المجلس الأعلى للقضاء".
واستقلال القضاء من اهم الاسس في حماية حقوق الإنسان. فتقرر المبادئ الأساسية للأمم المتحدة بشأن استقلال السلطة القضائية أن "تكفل الدولة استقلال السلطة القضائية وينص عليه دستور البلد أو قوانينه. ومن واجب جميع المؤسسات الحكومية وغيرها من المؤسسات احترام ومراعاة استقلال السلطة القضائية".
أما المبادئ والتوجيهات المتعلقة بالحق في المحاكمة العادلة في أفريقيا فتقرر أن "تكون عملية تعيين الهيئات القضائية شفافة ومسؤولة، ويشجع إنشاء هيئة مستقلة لهذا الغرض. وينبغي في أي نموذج لاختيار القضاة أن يكفل استقلال القضاء وحيدته".
ويقرر الميثاق الأوروبي بشأن النظام الأساسي للقضاة أنه لا يجوز من حيث المبدأ نقل القاضي الذي يشغل منصباً في إحدى المحاكم إلى منصب قضائي آخر أو انتدابه إلى مكان آخر، ولوعلى سبيل الترقية، بدون رضاه الطوعي. ولا يُسمح بالاستثناء إلا إذا كان النقل منصوصاً عليه ومجازاً كإجراء تأديبي، أو إذا حدث تعديل مشروع في نظام المحاكم، أو كانتداب مؤقت لتعزيز محكمة مجاورة، بمدة قصوى يحددها النظام في أضيق الحدود.
ورغم أن القانون الدولي لا ينص على نموذج وحيد لضمان استقلال القضاء إلا أنه يشجع البلدان على إنشاء هيئة تتولى الإشراف على القضاء ولا تهيمن عليها الحكومة والإدارة [السياسية]. ويوصي العديد من المواثيق الدولية بالتشكيل المختلط المكون من قضاة وأشخاص من غير القضاة لتلك الهيئة، مع نسبة معتبرة بل حتى أغلبية من الأعضاء المنتخبين من جانب القضاة أنفسهم.
فعلى سبيل المثال، ترى اللجنة الأروبية للديمقراطية من خلال القانون، المعروفة بلجنة فينيسيا، وهي الهيئة الاستشارية للمجلس الأوروبي في الشؤون الدستورية، ترى أن يأتي الجزء الجوهري أو غالبية أعضاء المجلس القضائي عن طريق الانتخاب من جانب القضاة أنفسهم. وعلاوة على هذا فإن الميثاق الأوروبي بشأن النظام الأساسي للقضاة (1988) "ينص على تدخل سلطة مستقلة عن السلطتين التنفيذية والتشريعية، ويكون نصف الجالسين فيها على الأقل من القضاة الذين انتخبهم نظراؤهم في أعقاب ترتيبات تكفل أوسع تمثيل ممكن للقضاة".
وقد أكدت لجنة الأمم المتحدة لحقوق الإنسان أن ممارسة وزير العدل للسلطة على شؤون القضاء، بما في ذلك سلطات تفقد المحاكم، قد تشكل تدخلاً من جانب السلطة التنفيذية وتهديداً لاستقلال القضاء.
التوصيات
يتعين على السلطات التونسية أن:
- تزيد أعداد القضاة المنتخبين من القضاة بحيث يشكلون ما لا يقل عن نصف أعضاء المجلس الأعلى للقضاء وكل لجنة من لجانه؛ و
- تلغي عضوية وكيل الدولة العام مدير القضاء العسكري في المجلس الأعلى للقضاء؛ و
- توكل الإشراف على التفقدية العامة لشؤون القضاء إلى المجلس الأعلى للقضاء؛ و
- تعزز الضمانات ضد النقل التعسفي من خلال:
- إلزام المجلس الأعلى للقضاء بالإعلان عن حاجته إلى متطوعين لشغل المناصب القضائية الشاغرة أو المستحدثة، وتعيين قضاة يعملون بالفعل قرب موقع [المنصب الخالي] في غياب المتطوعين؛ و
- منح القاضي المنقول إلى دائرة أخرى حق الطعن على قرار نقله أمام سلطة مستقلة، تتمتع بصلاحية التحقيق في مشروعية النقل.
