في جميع أنحاء العالم، تستخدم الحكومات الأتمتة [التشغيل الآلي] للمساعدة في تقديم الخدمات العامة، مثل الغذاء والإسكان والمساعدات النقديّة للناس. يُعدّ "البنك الدولي" واحدا من أكبر الدافعين في هذا الاتجاه، حيث يقدّم للحكومات القروض والدعم الفنّي لاعتماد التكنولوجيا في قرارات التسجيل، والتحقق من مطالب الناس، وإيصال المزايا إليهم.
لكن العيوب الصارخة في هذه التكنولوجيات تؤدي إلى استبعاد الحكومات للناس من خدمات هم في أشدّ الحاجة إليها بسبب الأخطاء والسياسات التمييزيّة وحتى التصوّرات النمطيّة للفقر. برنامج التحويلات النقديّة في الأردن مثال على ذلك. تحدّثت إيمي براوشفايغر إلى الباحث الأول آموس توه عن عيوب البرنامج الأردني ومخاطر استخدام الأتمتة لحلّ المشاكل الاجتماعيّة المعقّدة.
حدّثنا عن برنامج التحويلات النقديّة في الأردن
هو برنامج يموّله البنك الدولي ويُسمّى "تكافل". يوزّع البرنامج تحويلات نقديّة على الأسر بناءً على وضعها الاجتماعي والاقتصادي. أطلِق البرنامج في 2019، بعد تنفيذ الأردن لإصلاحات اقتصاديّة كجزء من برامج قروض "صندوق النقد الدولي"، التي أدّت إلى صعوبات اقتصاديّة واحتجاجات واسعة. شملت هذه الإصلاحات إلغاء دعم المحروقات وخفض عتبة الضريبة على الدخل.
أدرك الأردن وشركاؤه الدوليون الحاجة إلى تعزيز نظام الحماية الاجتماعية في البلاد، ومن هُناك أبصر هذا البرنامج النور.
كيف يعمل البرنامج؟
في البداية تُقيّم الحكومة الأردنيّة مدى استيفاء مقدمي الطلبات لمعايير الأهليّة. مثلا، هل رئيس الأسرة مواطن أردنيّ يعيش تحت خط الفقر الرسمي؟ وبالنسبة للأسر التي تستوفي المعايير، تُطبّق الحكومة خوارزميّة لتقدير دخل هذه الأسر وثروتها، وتُصنّفها من الأقلّ فقرا إلى الأكثر فقرا. ثمّ تُرسل الحكومة تحويلات نقديّة إلى الأسر التي صُنّفت على أنها أكثر هشاشة.
تستخدم الخوارزميّة 57 مؤشرا لتقييم الهشاشة الاقتصاديّة للأفراد. تشمل هذه المؤشرات حجم الأسرة، وهل تمتلك أصولا كالسيارات أو الماشية أو الأعمال التجارية، وما إذا كان رئيس الأسرة ذكرا أو أنثى، وجوانب مختلفة من منزل الأسرة –حجمه أو استهلاك الأسرة من الكهرباء والماء.
بعض هذه المؤشرات إشكاليّة للغاية.
امتلاك سيارة قد يُقلّص من احتمال التأهل إلى البرنامج، اعتمادا على عوامل مثل عمر السيارة أو قيمتها. لكن عندما تحدّثنا مع الناس، وجدنا أنّ امتلاك سيارة لا يعطي فكرة كبيرة عن المصاعب التي يواجهونها. بعضهم يحتاج سيارته للعمل، لكنّهم بالكاد يحصلون على قوتهم. والبعض الآخر لم يستعمل السيارة منذ مدة بسبب عدم حيازتهم المال لشراء الوقود، فيما لا يستطيع آخرون تحمّل تكاليف إجراءات بيع السيارة.
تُعتبر الأسرة الأكبر حجما أكثر هشاشة، حتى وإن كانت متساوية مع الأسر الأخرى في كل شيء آخر. لكنّ احتساب حجم الأسرة ينطوي على إشكاليات وهو أمر مشحون سياسيا لأنّهم يحتسبون أفراد الأسرة الأردنيين فقط. وهذا فيه تمييز ضدّ النساء الأردنيات المتزوجات من أجانب لأنّ المرأة لا تستطيع تمرير جنسيتها إلى زوجها أو أطفالها بينما يستطيع الرجل الأردني ذلك. لذا فإنّ أخذ حجم الأسرة في الاعتبار يعزّز التمييز على أساس الجندر(النوع الاجتماعي) والجنسية.
علاوة على ذلك، تستخدم الخوارزميّة بيانات غير دقيقة. عند تقديم الطلب، يتعيّن على الشخص إدخال أرقام تتعلق بالدخل والمصاريف. لكنّ المتقدّمين الذين تحدّثنا إليهم قالوا إنّ الدخل يجب أن يكون مساويا أو أعلى من المصاريف حتى يُقبَل الطلب. مع ذلك، تُصرّ الحكومة على أنها تسمح للناس بإدخال المصاريف التي تزيد عن الدخل بحوالي 20%.
قالت الحكومة إنّها صمّمت النظام بهذه الطريقة بحيث لا يتمكن للناس من تضخيم مصاريفهم اصطناعيا قصد الحصول على دعم أكبر. لكن بالنسبة للأسر التي تتقدّم لهذا البرنامج، يُمكن أن تتجاوز المصاريف ما تجنيه بشكل كبير. وهي تتعامل مع ذلك بالقيام بوظائف إضافية، أو بالاستدانة، أو الاقتراض، أو طلب المساعدة من العائلة والأصدقاء. لا توجد طريقة لتوضيح ذلك في التطبيق. بدلا من ذلك، يُجبر النظام الأشخاص على وضع أرقام أخرى إذا واجهوا عجزا.
المشكلة الكامنة هي أنّ هذا النوع من استهداف الفقر غير مجد، ويقوّض حقوق الناس في الضمان الاجتماعي والحقوق الاقتصاديّة والاجتماعيّة الأخرى.
كيف يتقدّم الناس للبرنامج؟
جعلت الحكومة تقديم الطلب متاحا على الإنترنت، لكنّ الأمر يتطلّب هاتفا ذكيا أو كمبيوتر متصل بالانترنت. رغم ذلك، فإنّ 35% من سكان الأردن لا يتمتعون بالوصول إلى خدمة النطاق العريض المتنقل، و21% لا يمتلكون هواتف خلويّة.
بالنسبة للأشخاص الذين لا يُمكنهم التقديم عبر الانترنت، يُمكنهم الذهاب إلى بعض المكاتب الحكوميّة أو إلى مراكز التسجيل المؤقتة. لكن بعض الناس لا يعلمون بهذه الخدمة أو يفضلون طلب المساعدة من أسرهم أو أصدقائهم. وجدنا أيضا أنّ بعضهم دفع رسوما لتقديم طلبه من خلال محلات الهواتف الخلويّة أو المكتبات، وهي محلات تبيع اللوازم المكتبية ولعب الأطفال. حتى بعد التسجيل، قد يضطرّون إلى الذهاب إلى أقرب مكتب حكومي لتقديم أوراق إضافيّة. وإذا كانوا يعيشون في مناطق ريفيّة، فقد يعني ذلك السفر لمسافات طويلة.
عادة ما تُصرف المبالغ عبر المحافظ الإلكترونيّة، لكن عمليّة السحب تستوجب مصاريف خفيّة. مثلا، دفع مشعل ثلاثة دنانير (4.20 دولار أمريكي) لمحلّ الهواتف الخلوية ليسحب مخصصاته، ورسوم بقيمة نصف دينار (0.70 دولار) لشركة المحفظة الالكترونيّة. هذا فضلا عن ثلاثة دنانير أخرى دفعها للمكتبة لتساعده على تقديم طلبه، ودينارين آخرين (2.80 دولار) للتنقل بالحافلة إلى المكتبة، التي تبعد 35 كيلومترا عن منزله. كانت مُخصّصاته الشهرية في حدود 101 دينار (142 دولار)، لكن بعد هذه المصاريف، حصل فقط على 92.5 دينار (130 دولار). لقد دفع فعليا 8.5% من المبلغ ليحصل على مخصصاته.
في سياق هذا القرير، فحصتم كمّا هائلا من البيانات وقابلتم 70 شخصا، فهل علق في ذهنك أيّ من هؤلاء على نحو خاص؟
أسيل (29 عاما)، وتعمل في معمل للبلاستيك، كانت مميّزة بالنسبة لي، فهي تقوم بأنشطة تصوير مستقلّة لتدبير أمورها. كما أنها تتولى تسديد بعض الفواتير الطبية لوالدتها وغالبا ما تُطعم إخوتها وأخواتها. تمكنت من التأهل للتحويلات النقديّة الطارئة التي تمّ توزيعها لمساعدة الناس على التعامل مع جائحة كورونا، لكنها لم تتأهل للحصول على مساعدة دائمة في إطار برنامج تكافل، وهي لا تعلم لماذا. كما أنّ شقيقيها ظلا غير مؤهلين للاستفادة من تكافل، وهم لا يُمكنهم دفع الإيجار اليوم.
قالت لي أسيل إنّ تجربتهم ليست فريدة من نوعها. قالت: "قصّتي تُمثل الشباب في هذه البلاد. نحن نتحمّل الكثير من المسؤوليات ونقوم بوظائف جانبيّة. لا أجد حتى الوقت لأخبر أمّي عن حالي لأنني مشغولة للغاية. لم أعد ألتقي أصدقائي لأنني مشغولة جدّا بالعمل... الناس في غاية اليأس".
تُبرز قصّة أسيل لماذا يظلّ برنامج استهداف الفقر هذا غير كاف على الإطلاق. عندما تستخدم خوارزميّة لمعالجة مصاعب الناس وحياتهم الاقتصاديّة، فإنّك تحصل على تقييم سطحي للغاية وغالبا ما يكون غير دقيق. استخدام التكنولوجيا يحجب المشاكل لأنّه يُحاول تلخيص تعقيدات الحياة في مؤشرات بسيطة وغير دقيقة. واستخدام التكنولوجيا لاتخاذ قرارات بشأن حصول الناس على دعم أمر خطير.
الأردن هو مجرّد مثال على ما يحدث بسبب اعتماد الأتمتة في الحماية الاجتماعيّة على مستوى العالم. فما مدى انتشارها؟
من بين عشرة بلدان في الشرق الأوسط وشمال أفريقيا يُشرف فيها البنك الدولي على مشاريع نشطة، تلقت ثمانية منها قروضا من البنك الدولي لاعتماد أو تطوير تكنولوجيا لاستهداف الفقر.
قال البنك الدولي أيضا إنّ عدد البلدان التي تعتمد تكنولوجيا استهداف الفقر قفز من 23 إلى 60 بين 2013 و2022. استهداف الفقر بطريقة آلية في هذه البلدان قد يؤثر على ملايين الناس.
صحيح أن حكومات مثل الأردن هي حكومات رائدة وفاعلة في هذه المشاريع، لكن عندما يكون البنك الدولي مصدرا رئيسيا للتمويل، يكون له دور كبير في تصميمها.
إذا لم ينجح استهداف الفقر، بماذا توصي؟
ما نريده هو تحوّل جذري في طريقة وضع أنظمة الحماية الاجتماعيّة. استخدام تكنولوجيا وبيانات أفضل لإصلاح استهداف الفقر هو شبيه بتبديل أغطية الإطارات عندما يكون الخلل في الإطارات نفسها – أيّ أنها طريقة غير كافية أبدا لمعالجة خلل أساسي.
نريد أن نرى البلدان تنتقل إلى الحماية الاجتماعية الشاملة. على مستوى الممارسة، هذا يعني حصول الناس في مراحل معيّنة من حياتهم على دعم، بصرف النظر عن الدخل أو الثروة. مثلا، تكون جميع الأسر التي لديها أطفال تحت سنّ معيّنة، أو أشخاص من ذوي الإعاقة، أو أشخاص في سنّ التقاعد، مؤهلة للحصول على مزايا. نحن لا نستبعد تحديد أهداف بعض البرامج على أساس الوضع الاقتصادي والاجتماعي، لكن ينبغي أن تكون هذه البرامج جزءًا من نظام حماية اجتماعية شامل يدعم جميع الناس.
أدرك أنّ حصول الأثرياء على دعم عام قد يبدو غير منطقي. لكن بموجب قانون حقوق الإنسان، لكل فرد الحق في الضمان الاجتماعي، والحماية الاجتماعيّة الشاملة هي أفضل طريقة لحماية هذا الحق. تصير متطلبات الأهليّة أبسط بكثير، ودافعة للناس نحو النجاح، على خلاف محاولة مساعدتهم عندما يواجهون مصاعب، التي غالبا ما تؤول إلى الفشل. فرض شروط أبسط يعني أيضا أنّ الناس غير ملزمين بملء نماذج شاقة على الإنترنت أو بأن يكونوا على دراية بالتكنولوجيا ليتمتعوا بالمزايا.
الحماية الاجتماعيّة الشاملة يُمكن أن تخدم أيضا الحق في الخصوصيّة. حتى اليوم، لا يوجد في الأردن قانون لحماية البيانات، والقانون قيد الدراسة يحتوي على ثغرات كبيرة جدا. لكن علينا التفكير في حجم البيانات التي يجمعونها عبر برنامج التحويلات النقديّة. هذا بلد فيه رقابة حكوميّة واسعة وقمع للأشخاص الذين يحتجون على المظالم الاقتصاديّة. عندما يتقدّم الناس لبرنامج التحويلات النقديّة، يقدّمون للحكومة كل هذه البيانات عن حياتهم الشخصيّة.
لكن لماذا يُموَّل الأثرياء؟ وأيّ معنى لذلك؟
الأثرياء يُشكّلون نسبة صغيرة من السكان مقارنة بالعدد الهائل للناس الذين ستحميهم المزايا الشاملة من انعدام الأمن الاقتصادي. إضافة إلى ذلك، لا ننسى تكلفة إنشاء نظام لاستهداف الأشخاص الذين يحتاجون إلى دعم. قد يكون هذا أكثر تكلفة من منح مزايا للأثرياء، والأنظمة محددة الهدف عادة ما تكون عرضة للخطأ، لا سيما في بلدان مثل الأردن، حيث يصعب معرفة الدخل الحقيقي لأنّ الكثير من الناس لديهم وظائف غير رسميّة. كما أكّدت أبحاثنا، تتسبب الأخطاء في استهداف الفقر في استبعاد الأشخاص المعرّضين لخطر الوقوع في ضائقة بشكل غير متناسب مقارنة بالأثرياء.
على أيّ حال، ينبغي تمويل البرامج الاجتماعية الشاملة من خلال فرض ضرائب تصاعديّة على الدخل والشركات، حيث ترتفع الضرائب مع الأرباح. لذا فإنّ أصحاب الملايين الذين يحصلون على مزايا سيعيدون هذه الأموال عبر الضرائب.
البرامج الشاملة – سواء كانت للحماية الاجتماعيّة أو الخدمات العامة، مثل الرعاية الصحية والتعليم – تؤسس أيضا للتضامن والتكافل، وتجعل الناس يشعرون بانتمائهم للمجتمع، وتضمن عدم استبعاد أي شخص بشكل ظالم. من ناحية أخرى، فإنّ البرامج التي ترسم حدودا تعسفيّة على الرمال بين من يحصل على الدعم ومن لا يحصل عليه تُغذّي الاستياء وعدم الثقة. تساءل العديد من الأشخاص الذين تحدّثنا إليهم في الأردن عن سبب عدم أهليتهم لبرنامج تكافل بينما تأهل له أشخاص يعرفونهم وهم أفضل حالا منهم. قال آخرون أيضا إنّ حظوظ الناس في الحصول على مزايا تزيد إذا كانت لهم علاقات سياسيّة. لم نتمكن من إثبات ذلك، لكنّه يؤكد أنّ مقارنة احتياجات أسرة مع احتياجات أسرة أخرى تُغذّي مشاعر الظلم والاستياء.
لكن ألا يُكلّف تنفيذ البرامج الاجتماعيّة الشاملة الكثير بالنسبة لبلد يقع بالفعل تحت ضغوط ماليّة؟
توقعّت مؤسسة "ديفلبمنت باثويز" البحثيّة أنّ اعتماد الأردن لحزمة شاملة ومتواضعة من المزايا الخاصة بالأطفال والشيخوخة وذوي الإعاقة سيُكلّفه 280 مليون دينار (394.7 مليون دولار)، أي أقلّ من 1% من الناتج المحلّي الإجمالي، خلال السنة الأولى للبرنامج، لتصل إلى حوالي 2% في 2035.
كيف يتمّ تمويل ذلك؟ لا يتعلّق الأمر فقط بكيفيّة استخدام الحكومات لمواردها الحاليّة، وإنما أيضا بكيفيّة زيادة الإيرادات. مثلا، يُمكن زيادة الإيرادات من خلال معالجة تجنب الضرائب أو التهرب منها عن طريق تطبيق ضرائب تصاعديّة. أظهرت الأبحاث أنّ ما تنفقه الحكومة على الحماية الاجتماعيّة يعود إليها عبر الضرائب لأنّ ذلك يعني أنّ الناس يُنفقون أكثر.
ماذا قالت الحكومة الأردنيّة عن هذا؟
تُصرّ الحكومة على أنّ الخوارزميّة مقياس شامل للفقر، وأنّ المؤشرات المستخدمة في تقييم الفقر لا تتسبب بمفردها في إقصاء الناس من برنامج تكافل. بعبارة أخرى، امتلاك سيارة قديمة أو متجر صغير لا يتسبب في استبعاد تلقائي.
لكن قلقنا أعمق من ذلك. استخدام المؤشرات يعطي لبرنامج تكافل قناع الموضوعيّة بينما يعتبره الناس تعسفيا، لا سيما أنّ نسبة صغيرة من السكان يحصلون على تحويلات نقديّة. لذلك فإن امتلاك سيارة قديمة أو قطعة أرض بور قد يجعل الأسرة في مرتبة أعلى بكثير من الأسر التي يتم اختيارها لتحصل على دعم، حتى وإن كانت تكافح من أجل تحمل تكاليف الغذاء والإيجار.
ماذا عن البنك الدولي؟
في 2015، قال البنك الدولي إنّه سيدعم الحماية الاجتماعيّة الشاملة، مؤكدا على أنّها ضروريّة للحدّ من الفقر وعدم المساواة. شارك البنك الدولي في رئاسة مبادرة عالميّة لتحقيق حماية اجتماعيّة شاملة بحلول 2030. في نفس الوقت، يموّل البنك الدولي تكنولوجيات باهظة الثمن، مثل النظام المعتمد في الأردن، لتمكين استهداف الفقر، لأنّه يعتقد أنّ العديد من الحكومات ببساطة لا تملك المال اللازم لاعتماد برامج شاملة. لكنّ "منظمة العمل الدوليّة" و"لجنة تابعة للأمم المتحدة" وآخرين شكّكوا في نهج البنك.
يعتقد البنك الدولي أيضا أن تحسين الاستهداف يُمكن أن يتمّ باعتماد تكنولوجيا أفضل وبيانات أفضل. لكن هذا أمر مضلّل ويؤدي إلى استدامة الأخطاء وتنميط الفقر. الاستخدام الجيد للتكنولوجيا قد يُسهّل الانتقال إلى الحماية الاجتماعية الشاملة – مثلا من خلال وضع سجلات سكّانية أو قواعد بيانات وطنيّة عن الولادات والوفيات وغيرها من الإحصائيات الحيويّة. لأن الحماية الاجتماعيّة الشاملة هي استثمار يؤتي ثماره على المدى البعيد.
