奥巴马访问缅甸，将创下现任美国总统首例，意义深远。可惜，其用意固然良善，时机却不恰当。此行枱面上的理由，是肯定并鼓励缅甸总统登盛自2011年3月迄今推行的各项改革，这些举动令世人乐观认为缅甸已摆脱数十年来的军事高压威权统治。因应缅甸过去一年的逐步开放，美国政府的政策是一方面小心翼翼地给予支持，一方面持续批评该国未见改善的人权问题。在奈比都的各项改革措施中，我们看到三百多位政治犯获释、国会重新召开、新闻自由放宽、流亡异见人士返乡、以及反对党领袖昂山素季当选国会议员。
较不显眼的是经济和法律方面的改革，以及政府与十二个族群武装团体之间展开的和平谈判。由于双方几十年来不断互相残杀，和谈的基础极为脆弱。面对缅甸的改革，华府迫不及待地撤销了经济制裁。这种回应显得仓促甚至轻率，因为制裁的取消，原本应该视改革的具体进展，逐步为之。美国的外交动作还包括：国务卿希拉里・克林顿一年前出访、廿年来首度任命大使派驻仰光。在援助方面，美国国际开发署（USAID）已大幅增加当地急需的人道援助。
最近连五角大厦也加入行动，开始讨论恢复与缅甸的军事关系，即使缅甸军方仍在国内掌权且执行镇压。除了肯定国务卿克林顿与国务院积极回应缅甸统治集团发出的改革信号，奥巴马这次访问更试图将缅甸宣扬为其第一任期内光采无瑕的外交成就。这次元首访问仅限旧都仰光一地，他将在此会见登盛与反对党领导人昂山素季。他还将发表重要演说，内容针对美缅关系，也可能论及亚洲人权推展上的主要挑战。令人担忧的是，如此短促的行程，恐怕表演性质高于原则的阐释。
鼓励改革与无意之中背书暴行，只有一线之隔。缅甸军方－国会复合体的残馀势力，早已获益于美国、欧盟及其他国家──包括企业界──乐观的交往政策，却未曾收敛其恶劣行径。奥巴马的演说必须一方面鼓励改革的进展，一方面挑战某些令人不悦、为改革投下阴影的事实。若开邦的宗教冲突，就已经造成数百人死亡，超过十万人流离失所，并再次引爆罗兴亚穆斯林逃往邻国的难民潮。
这一事件同时让我们看到，在缅族社会各阶层，包括佛教僧侣、反对人士和政府官员之间，种族仇恨正暗潮汹涌。在克钦邦北部，政府军与克钦反抗军之间的冲突，自2011年中至今，同样已导致数百位平民死亡、至少七万人流离失所。缅甸陆军在当地施展焦土战术、虐待平民等残暴手段，这是它数十年来镇压少数族群的一贯伎俩。长久的交战，加上双方根深柢固的政治立场，使得追求克钦邦持久和平的努力必然艰辛漫长，必须耗费多年时间。
众人避而不谈、但奥巴马必须正视的一个问题，是缅甸军方在该国的角色。缅甸陆军仍然和两年前一样残暴，当时民间呼吁联合国针对缅甸被控战争罪与危害人类罪展开调查，奥巴马政府曾公开支持。在改革过程中，缅甸军方将是最大变数，因为它仍然是该国首要的宰制性机构，且似乎至今仍不愿配合改革计划。军方态度的不确定性，无论对政治光谱上的任何一种观点而言，都是一个令人惴惴不安的因素。
登盛放任陆军在克钦邦施暴，不管是因为没有能力或没有意愿加以约束，同样使人质疑他对军方的影响力，以及他改革军方的诚意。事实上，2010年宪法在制度上赋予军方太大的政治权力──包括指派四分之一的国会席位，并可随意解散国会。军方的预算也不受国会监督。国会的非军方席位将在2015年改选，即使昂山素季和她的全国民主联盟能够在选战中大胜，也无法摆脱军方的压力和控制。
奥巴马应向登盛总统和缅甸军方表明，宪政改革必须首先去除宪法中违反民主的成分，确保军队由文人政府领导和控制。奥巴马还必须认识到，与他同属诺贝尔奖得主的昂山素季，目前在国内饱受批评，尤其是来自少数族群，因为她执意拒绝对罗兴亚人和克钦族遭受的人权迫害发出谴责。国际社会对于昂山素季不愿运用她的道德权威要求缅族人民和政府保护罗兴亚人和克钦族的人权，也纷纷发出严厉质疑。
奥巴马必须认识到，将改革派登盛与昂山素季的共生关系──以及她的政党与体制的务实交往──视为缅甸政治基本座标的这种观点，其实充满盲点。特别是从少数族群的角度来看，他们深信昂山素季已被政府有效地“去功能化”。此外，缅甸还必须设法解决其他许多影响该国发展与人权的问题，包括文官体系的效能低落、地方政府贪污腐败、司法体系被行政权掌控、因国际与国内资本巧取豪夺而变本加厉的土地权利议题、乃至普遍的贫穷及与日俱增的经济不平等。
解决上述各项问题，需要国际的支援。但关键在于，国际捐助机构给予缅甸的大量援助，必须妥善运用，才能有助于长期推动各项改革、刺激公民社会的活力、以及政治的民主化。与其急着进行这种蜻蜓点水式的访问，奥巴马实在应该三思而后行。最好的方式可能是利用在柬埔寨召开的东南亚国家联盟（ASEAN，简称东盟）峰会，与登盛安排场外会谈，然后再规划于2014年进行正式而有意义的元首互访，届时缅甸将成为东盟轮值主席国，该国改革进程也将来到适合加以评估的阶段。为开展审慎而长远的政治投资，奥巴马应该充分利用他在仰光停留的六个小时，针对2015年缅甸下次大选之前，国际社会对于该国的改革期待，提出明确的指导方针。鉴于缅甸政府的改革还有长路要走，美国给予支持时也必须有更长远的眼光。
大卫•斯科特•梅赛森是人权观察亚洲部的高级研究员
