斯里兰卡去年发生债务违约,同时外汇存底耗尽而无法进口民生物资,首都可伦坡因此爆发民众抗议,导致总理、总统仓皇下台。斯里兰卡债务危机为所有发展中国家拉响了警报。国际货币基金指出,全球低收入国家有六成已经或即将面临债务困境。国际货币基金召集主要债权国及负债国高层官员出席2月27日在印度举行的圆桌会议,举世目光都落在中国身上。
中国自2013年启动“一带一路倡议”以来,向150余国提供逾1兆美元贷款,跃居世界最大债权国。当债务国政府遭遇新型冠状病毒病(COVID-19)疫情与通货膨胀的双重打击而焦头烂额,中国是否同意它们重组债务,将深刻影响全球千百万人享有适足生活水准以及健康、教育等人权。但迄今为止,中国协助经济困难国家度过危机同时保障人民权利的努力远不及其他债权国。
以斯里兰卡为例,抗争平息后,民生困苦依旧:据联合国统计,超过四分之一斯里兰卡人(全国2,200万人中的630万人)面临中度到严重的粮食不安全,贫穷人口比例从百分之13上升到25。未能与中国达成债务重组协议,使这场危机难望曙光。
联合国债务与人权专家一早强调,解决债务危机的同时必须确保债务国政府有能力适当投资于经济与社会权利。这意味各方行动者应当负起人权义务,债权国政府也不例外。联合国人权理事会于2019年制定出一套以人权为本解决经济危机的指导原则,强调需要进行人权影响评估,确保包含债权国政府在内的所有相关行动者为了最大程度保障人权而协调彼此的立场。
面临经济危机国家的政府履行以人权为优先的义务,有赖其他国家与机构的支持,特别是债权国必须“克制”可能损害债务国履行人权义务能力的“掠夺或阻碍行为”。
联合国外债与人权问题独立专家李月芬将债务国政府在COVID-19疫情之后面临的困境称为“偿还债务或拯救生命之间的抉择”。她在2021年发表报告提出改革国际债务架构的多项建议,包括呼吁对“陷于巨大债务困境和经济紧缩的国家”取消债务以“充分恢复其维持人民温饱的能力”。
中国政府多年来企图在联合国扮演中国国内和第三世界经济、社会与文化权利的旗手。 2022年4月,中国政府在人权理事会领衔通过第49/19号决议,指出COVID-19疫情对人权的负面影响足以“说明公共服务(特别是食物、住房、水和卫生设施、社会保障、健康与教育的适足供给)几十年来资金不足或支离破碎所造成的结构性后果”。
中国政府表面上在联合国大力鼓吹经济与社会权利,实际上却公然抵制重组和取消债务,导致巨额负债国的政府更难确保偿还债务不致损及人权义务。以斯里兰卡为例,中国持有该国约百分之20政府外债,在多年拒绝重组贷款的请求后,现在也只同意暂停偿债两年。其他持有斯里兰卡债权的国家都已原则同意减低债务,即提供融资保证,其具体数额将以达成国际货币基金方案为目标而定。
国际货币基金于去年9月与斯里兰卡达成29亿美元贷款的协议,目前该机构正在评估中国提出的条件是否满足发放贷款的要求。跨过这一关,世界银行和亚洲开发银行才能提供更多融资。经济学家们担心,若无法迅速融资,恐导致危机扩大。但我们不必瞻望未来也能看到,不可持续的债务水平使斯里兰卡百姓身陷水深火热。
其他地方看到斯里兰卡的苦难,可能会对自己的前途心有戚戚。巴基斯坦这个2.3亿人口、百分之30外债握于中国手中的国家正处于外汇和债务危机的边缘。巴基斯坦政府似乎与国际货币基金达成协议,将重启一度停滞的贷款方案,但违约风险尚未全消。
中国政府在经济、社会与文化权利方面向来说的多、做的少。如果中国政府确实推崇它宣称要在联合国推动的各项人权,就应当尽快重新检讨自己对不可持续债务的处理方式。