伦敦国会大厦外的武装警察,2014年11月26日。

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(伦敦)-人权观察今天表示,新的英国反恐与安全法案含有过分延伸的措施,可能对迁徙自由、家庭生活和言论自由造成限制,并使特定人群遭到疏离。国会将在12月2日下议院二读会中对该法草案进行简易(fast-tracked)审查。

“英国政府急于通过的某些反恐政策修订,是历年来问题最严重的,”人权观察西欧部研究员艾札・列塔斯(Izza Leghtas)说。“国会曾在匆忙中通过不良的反恐法规,应该由以往经验学到教训。”

新法若获通过,将有下列规定:

  • 允许警察长时间没收英国公民及其他人的护照,只要这些人涉嫌计划离开英国参与海外的恐怖主义相关活动;
  • 允许政府禁止英国公民及居民返回英国,为期两年,实际上造成这些人暂时失去国籍;
  • 恢复对英国国内尚未定罪的恐怖主义嫌疑犯执行强制性的国内迁移;以及
  • 允许内政大臣以预防极端主义为由对大学和各级学校施加可能有碍言论自由的限制规定。

该法案产生的背景是各界日益担忧西方人士前往叙利亚和伊拉克加入武装团体,例如极端的伊斯兰国(又称ISIS),西方各国政府为应对此一情势,纷纷拟定有问题且不顾比例原则的反恐法规,希望藉此防止公民加入这些团体,或阻止已加入者返国。

2010年,内政大臣泰瑞莎・梅伊(Theresa May)承诺新任政府将在自由与安全之间找到更好的平衡点。这任政府已著手修正前政府制定的某些有问题的反恐措施,例如警察搜索权和控制令(control orders)。

然而,此次提出的新法案与上述承诺背道而驰。

“世界各国政府经常将英国的法规政策引为范例,”列塔斯说。“该法案送出危险讯号,即为了维护安全可以光凭怀疑就剥夺人民的权利。”

该法案将授权警员没收英国及他国公民的护照,只要警员怀疑他们计划前往海外参与恐怖主义相关活动。护照可以被没收14天,并可经法院同意延长到30天,以便当局对护照持有人进行调查或采取其他行动。30天期满后,若护照持有人意图出国,还可再次没收。

根据英国已批准的《公民及政治权利国际公约》第12条,人人有权离开任何国家,包括其本国。尽管公政公约允许基于国家安全对上述权利加以限制,但必须与目的成比例。没收护照事实上无异于禁止个人出国旅行,被没收护照的人士应该能够检视对其不利的证据,并于合理时间内在法庭上质疑没收处分本身及其所依赖的证据。

同时,该法案将授权政府,只要怀疑特定英国公民或居民在海外涉及或曾经涉及与恐怖主义有关的活动,即可发布“暂时排斥令(temporary exclusion orders)”禁止其返回英国,期间最长两年。这种行政命令实际上将导致英国公民在一定期间内丧失国籍

暂时排斥令将使当事人持有的英国护照失去效力。而且政府可以对同一人连续发出暂时排斥令。接到暂时排斥令的人士若欲返回英国,必须同意返国后立即向英国当局自首,不过法案并未明定当事人同意自首时英国政府是否有义务允许其返国。

公政公约第12条禁止任意剥夺任何人进入本国的权利。1948年《世界人权宣言》也保障公民返回本国的权利。根据国际法,英国有义务避免导致无国籍状态。

此外,该法案将授权内政大臣向各级学校及其它机构发出指导原则,要求采行措施“以防任何人受到恐怖主义吸引”。若有机构拒绝遵守其指导原则,可对其发出强制令。

泰瑞莎・梅伊在11月24日的演讲中指出,对大学的指导原则可能包括限制各大学邀请公开演讲的对象。这种要求可能造成寒蝉效应,妨害言论和学术自由,而且可能被其它国家当做范例以限制其国内异见。

该法案还允许政府依据“恐怖主义预防及调查措施”(Terrorism Prevention and Investigation Measures,简称TPIM)限制涉恐嫌犯迁徙和结社,并将其由现住所搬迁最远达两百英里,可能影响其工作、情感关系和家属生活,包括就学儿童。

《欧洲人权公约》和公政公约所保障的隐私权和家庭生活权都不是绝对的,但当局做出干预命令时,以及法院审查该等命令时,都必须考虑比例性。

违反TPIM将构成犯罪,按新法案可判处十年以下有期徒刑(现行法最高可判五年)。尽管新法案提高了政府发出TPIM命令时的举证标准(由“合理确信〔reasonable belief〕改为“概然性权衡〔balance of probabilities〕),但法院审查这种命令的权力相当有限。

该法案的积极成分之一是提议成立“隐私与公民自由委员会(Privacy and Civil Liberties Board)”,协助“恐怖主义立法独立审查员(Independent Reviewer of Terrorism Legislation)”对英国反恐立法进行审查。若欲使此一机制发挥实效,应该使其充分独立于政府及相关机构,不向任何其他当局报告,并有人权法专家担任委员。该委员会须有足够经费及资源,并能获取履行其使命所需的保密信息。同时,该委员会应有权将所发现的侵权行为移送有关当局。