人权观察组织致中国国务院法制办公室 关于《残疾人教育条例》修订草案的意见

人权观察组织致中国国务院法制办公室

关于《残疾人教育条例》修订草案的意见

2013年3月25日

人权观察组织是一个国际非政府组织，对全球约90个国家的人权状况进行监测与报告。我们欢迎有此机会，就2013年2月25日公布，尙在审查中的1994《残疾人教育条例》（“1994《条例》”）修订草案（“修订草案”）提供建议。[1]

人权观察组织监测全球残疾人的境况，并倡导遵守《残疾人权利公约》（《残权公约》）。[2]特别针对中国，人权观察曾在残疾人权利委员会（残权委员会）2012年审查中国国家报告时提交谘询意见，我们也正在进行有关中国教育机会的研究。

人权观察赞许中国政府为修订1994《条例》以符合《残权公约》所作的努力; 中国已在2008年批准该公约。修订草案反映出许多正面的步骤，有助消除残疾人目前在获得教育方面的阻碍。举例而言，修订草案说明了残疾人教育的经费安排、教师培训、和各级政府部门及准官方机构应负的责任。修订草案还援引了“合理便利”这个重要概念，并要求学校为残疾学生研定个别化教育计划，以及相应的考评标准。

然而，人权观察仍对下列议题感到关切：

1. 缺乏推动“全纳教育”的策略

《残权公约》要求缔约各国“确保在各级教育实行全纳教育（inclusive education）制度”。[3]虽然由特殊学校转型为全纳教育制度确实需要时间，但中国政府显然并未认真看待这个目标，因而没有提出在教育上朝向《残权公约》所规定的“充分全纳目标（the goal of full inclusion）”[4] 的明确计划。目前，中国政府对残疾人教育采取双轨制：其一，让残疾人在普通学校“随班就读” ；其二，区隔残疾学生，依其残疾类别安排就读特殊教育学校。[5]

修订草案仍然维持特殊教育学校的区隔制度。第23条要求政府设立新的特殊教育学校，包括高等教育机构。[6]根据修订草案，政府将依据“残疾的类别和接受能力”[7] 和“接受普通教育的能力”[8] 两项标准，安排残疾人进入普通学校或特殊教育学校，因此将造成某一类型的残疾人被区隔在正规教育系统之外。其结果可能强化既有情况，即普通学校只允许肢体障碍或其他轻微障碍的学生入学或继续就读。这种情况并不符合《残权公约》的规定，即残疾人“不因残疾而被排拒于普通教育系之外”。[9]

残疾人权利委员会2012年9月审查中国政府报告时，也曾对“存在大量特殊教育学校，及缔约国积极发展此类学校的政策”表达关切，并建议中国政府“转移特殊教育系统的资源，用于在一般学校促进全纳教育。”[10] 但从修订草案看来，这些建议并未获得采纳。

此外，修订草案第13条允许地方政府在“条件不具备或有特殊困难的地区”可以“安排〔残疾儿童〕进入适当的学校就学”。此一条款的定义太过宽松模糊，使地方政府可能免除其实施全纳教育的责任。第14条则允许地方政府，当“学校不具备相应教育教学能力”时，可以安排残疾学生进入指定的普通学校。这可能导致这些学生被集中到特定的学校，在该校被区隔为特殊班级，或使该校实质上变为区隔的特殊学校。这也将对残疾学童家庭造成不必要的额外负担，因为他们必须接送儿童，尤其是行动不便者，到距离较远的学校上课。

修订草案也未能确保特殊教育机构扩大与社区互动，或鼓励在一般学校就读特教班的残疾儿童与非残疾儿童之间的互动。在全面普及全纳教育之前，中国政府应该办理定期交流活动，以促进特教学校或特教班学童与普通学校、普通班学童之间的互动。

修订草案通篇使用“融合”教育一词，也是不妥当的。融合教育和全纳教育制度必须有所区辨。全纳教育着重在检视并消除学习障碍，以及改变学校教学方式，适应个别学生的不同需求。[11]相对地，融合教育倾向认为问题出在孩子身上，而非去解决普遍存在教育制度中的各种障碍。[12]

2. 关于残疾儿童拟议制度的缺点

修订草案还设立一个跨领域的残疾人教育指导委员会（“指导委员会”），评估儿童“接受普通教育的能力”。[13]  值得关注的是，儿童的学习能力将如何加以评鉴，以及指导委员会的职权范围为何。举例而言，指导委员会不应负责学校分发，而应负责对残疾学生应当得到何种帮助与便利提出建议。

再者，草案并未说明残疾人及其独立的代表组织是否能参与学习能力的评估，而这是《残权公约》第4条第3款所要求的。同时也不淸楚儿童的能力评估是否将由指导委员会每一成员按年度或其他标准定期分别执行。再者，指导委员会只是扮演谘询角色，其决定对学校并无拘束力。因此，不能确定作成评估后，儿童是否真能入学，并得到合理便利。

3. 救济机制不足

根据修订草案第16条，残疾儿童的家长若不满意“入学安排”[14]，可以向指导委员会申诉。然而，既然指导委员会的职责是评估儿童是否适合在普通学校接受教育，家长似乎只能针对此一评估结果提出异议。问题是，这个救济机制仅着重在残疾，而非检视学校实际操作的障碍并加以排除，

再者，根据第26条，当儿童被分配就读特殊教育学校后，如果该童被认定可以适应普通学校的学习要求，只有学校有权提出建议，将该童转入或升入普通学校。[15]家长只能同意（或反对）学校的建议，修订草案并未赋予家长主动提议转学的权利。

3. 未明确界定合理便利及其他帮助

第8条和第19条要求学校依据残疾儿童的个别需要制定教育计划，并为其学习提供便利和帮助。然而，除了第15条规定必须设置“资源教室”之外，草案并未界定学校应提供残疾学生何种便利和帮助。[16]1994《条例》已经规定学校应当“根据其学习、康复的特殊需要对其提供帮助”[17]，但就读普通学校的残疾儿童很少甚至无法得到能够满足其学习需求的帮助。在缺乏更详细具体的规定之下，学校可能仍旧无法尽到其义务。

此外，修订草案也未具体规定其他有助残疾儿童教育的服务，例如物理治疗、职业治疗和视力及语言治疗。就这一点而言，修订草案所提到的“康复”应修正为“适应训练和康复（habilitation and rehabilitation）”，才能反映某些技能是儿童初次习得的，并且与《残权公约》第26条的用词相符。再者，修订草案没有对学校以外，即残疾儿童在家中所需的（适应训练和康复）服务予以指导。这些服务对于使儿童充分纳入社会的目标来说至关重要。

4. 残疾生遭拒绝入学时缺乏救济机制

虽然修订草案第14条、第20条和第48条都有关于学校拒绝残疾生入学的规定，但没有解决残童被学校拒绝入学的问题。这是造成残疾儿童被拒绝进入普通学校，而送进特殊教育学校的另一种常见情况。[18]

5. 学校在学生入学与教师聘用方面仍存在歧视

关于升学问题，修订草案第20条说，教育机构不得因残疾而拒绝招收学生，而且“达到录取要求的残疾考生，同等条件下优先录取”。[19]然而在此同时，草案仍继续助长基于残疾的歧视：同一条款说，“生活能够自理”的考生才能获得录取[20]，这种模糊的标准将使学校可以任意拒绝残疾人入学。[21]此外，修订草案为政府现行政策背书，允许在入学标准中纳入对身体条件的要求，而且只有在被认为“适合残疾人”[22] 的专业，才能“适当降低”[23] 这种标准。申请入学高校的学生，都必须接受详细的体格检験。而依据教育部、卫生部和中国残疾人联合会（中国残联）共同发出的一份文件，只要申请人具有特定的“生理缺陷”或“精神病”，即便达到必要的学术要求，学校仍然可以拒绝其入学，或劝阻其申请某些科系。[24]

与此相似的，修订草案也強化既有的政策，允许学校在召聘教师方面歧视残疾人。草案第34条说，残疾人申请教师资格或岗位时，政府部门和学校应当“根据岗位特点和残疾类型，适当放宽对身体条件…的要求”，即暗示在某些情况下可以因身体条件予以歧视。2011年，由一位残疾权维权人士所做的调查发现，关于教师任用资格的相关政策，在可取得资料的21个省市中，有20个省市制定了歧视残疾人的条款。[25]

6. 关于教育权的信息不足

残权委员会要求中国政府“让所有残疾人，包括农村地区，了解他们的权利，尤其是…就学的权利”。[26]然而，修订草案没有纳入相关规定，向残疾儿童及其家属推展关于其受教权的信息。根据中国政府2010年统计，在义务教育阶段，学龄的残疾儿童入学率约有71％。[27]考虑到全国儿童在同一阶段的就学率几乎达到100％，残疾儿童的就学率显然存在较大落差。我们的初步研究发现，家长、官员和学校行政人员的态度是主要障碍，因为家长和社区都认为中、重度残疾的儿童没有能力上学。人权观察访问到的失学儿童家长，一般都不了解孩子的权利，包括受教权，而且绝大多数并不了解他们有哪些教育机会可以选择。

建议

中国政府应当修改这份修订草案，使其符合《残疾人权利公约》。具体而言，新的条例应当：

• 表明中国政府承诺遵守《残权公约》第24条揭示的“充分全纳目标”。对于这一点，如同残权委员会所建议，中国政府应当研拟并落实“转移特殊教育系统的资源，用于在一般学校促进全纳教育”[28] 的计划，并应“通过〔残疾人的〕代表团体”[29] 密切谘询残疾人的意见。
• 以“全纳教育”取代修订草案中的“融合教育”，并且依照《残权公约》第24条定义“全纳教育”。
• 以符合《残权公约》第2条的方式，对条例中的“合理便利”做出定义，并且规定相关政府部门有责任确保学校在普通教育系统中提供残疾人合理便利。
• 修改修订草案第13条和第14条，删除允许在特定情况下免除全纳教育责任的字句。
• 调整残疾人教育指导委员会的角色，由评估学生的残疾（他们的“身体状况”和“受教育能力”）转为评估他们的教育能力和需求，并确保他们在普通教育系统中能得到满足其需求的合理便利与个别化帮助。
• 明文规定残疾人（包括儿童）及其家属应当作为指导委员会的成员，积极参与对残疾儿童的个别评估。
• 规定每个儿童都应由指导委员会的每一成员定期进行个别评估；同时，增列条文规定指导委员会成员（包括家长和残疾儿童）必须定期开会，分享有关儿童学习进展的信息。
• 界定适应训练和康复的需求，包括相关服务应当同时在家中提供。
• 针对全面普及全纳教育之前的过渡时期，应在条例中明确规定特殊教育机构和班级应当采取措施，以确保残疾儿童在这些区隔环境中也能充分参与其所在社区的教育。例如可以增订条文，鼓励残疾和非残疾儿童共同参加某些课程（例如艺术和音乐）。
• 删除“生活能够自理”的字句，或任何其他允许学校因身体特徴或能力而歧视潜在学生或教师的条文。
• 在第48条明文规定，学校不得因残疾拒绝学生入学，否则相关教育部门可以加以处罚。
• 在条例中纳入一项条文，要求中国残联负责通过其外展项目，使家长了解其儿童所拥有的受教权利，以及可供其选择的教育机会。
• 建立一个公正的公听机制，使不满意指导委员会评估结果的残疾儿童家长可以藉此提出申诉，并且规定上述救济机制应当在一定的合理期间之内完成审议。
• 建立一个独立机构，由独立的残疾专家、残疾儿童代表及其家长组成，负责监督本条例修订后的执行情况，检视获得优质与全纳教育是否存在任何其他障碍，进而向教育部提出后续修订的建议。