西藏党委书记陈全国在2012年农历新年期间,到拉萨一处“便民警务站”视察。

来源:中国西藏新闻网

(纽约,2013年3月20日)-人权观察组织今天说,中国政府在当地已有严密安全措施且难以证实国家遭受暴力威胁的情况下,宣布将在西藏自治区全面扩建一套新的安全系统,令人忧虑此一遍及全藏的侵犯性监视手段可能危害人权。西藏自治区的官员在2013年2月7日发布的年度工作报告中,宣布了扩建这一系统的计划。

据官方文件说明,这种新的“网格化”(藏语:drwa ba)管理系统,目的是改进大众获取公共服务的管道。但这种系统同时也提高了监视和管控,尤其是针对该地区的“特殊人群”——包括出狱囚犯和曾经到过印度流亡社区的人士。网格化管理系统的扩建,加上在西藏各地设置配有高科技监视设备的600多个“便民警务站”,以及自2012年起日益活跃的“红袖标巡逻队”(藏语:dpung rtag dmar po)保安志愿者组织,已使无孔不入的监视成为藏区生活的一部分。

人权观察中国部主任索菲.理查森(Sophie Richardson)说:“中国政府当局应该撤销这种欧威尔式的‘网格化管理’系统,它的存在只是为了让政府回避不去解决人民的痛苦。它的目的显然是用来监控人民,它压抑了藏人的言论、信仰与结社自由权利。”长久以来,中国一直在藏区执行较其他地区更加紧缩的安全政策,此一发展以及近来不断增加的其他安全措施,将使这种差别待遇更加扩大。

2012年1月,遵循当时国家主席胡锦涛的指示,西藏自治区政府宣布将引进这种2007年起在北京试点的网格化管理系统,作为西藏“维护社会稳定”的关键。2013年2月16日,中共中央政治局常委、主管民族政策的最高官员俞正声批示,此一系统应当在西藏全面落实,“形成维护稳定的天罗地网”,可见该系统是以监控为主要目的。

这种新的网格化管理系统源自于全国性的“维稳”政策,它在全中国城市和农村既有的行政体系之下,建立了一层新的组织介面。据一位中国学者指出,建构网格化管理系统的目的是确保“前置性地采集有关个人、事件和事物的信息,以便建立城镇部件与事件的数据库…相关部门和工作单位可以藉此及时提早发现问题。”

西藏当地藏文媒体的报导,除了提到这些办公室的安全管理功能外,也强调网格工作人员提供社会服务的角色,例如提供就业机会、医疗保健、协助民工和居民的子女就学等等,勉励他们“为群众参与社会管理创造条件,切实形成社会管理人人参与、和谐社会人人共享的良好局面。”

网格工作人员大多是平民而非政府官员,通常每个工作站至少有一名党员,负责执行监控工作。在藏区加入党员必须宣示反对西藏提高自治、反对独立和反对达赖喇嘛等政治立场,因此令人怀疑他们在执行监控、搜查或拘捕时,是基于政治标准而非违法行为。

城镇中的每个“街道”或“社区”都被划分成三个以上的网格单位。西藏首府拉萨在2012年4月成立了至少8个试点单位,到9月份宣布已经“获致初步成果”。10月9日,自治区党委书记表示,由于“拉萨的实践充分证明,推行网格化管理是加强和创新社会管理的有效载体”,应当将这套系统普及到西藏全区所有的“城镇、农村、寺庙”。

政府出台的“维稳”批示要求加强监控“特殊人群”。根据2012年7月张贴在拉萨的一份告示,这些人包括出狱囚犯、不住在寺院的僧尼、被驱逐离开寺院的前僧尼、从印度流亡社区返回的藏人、和曾经参加示威的人员。

各地的网格管理工作站和“红袖标巡逻队”关系密切,后者通常也都有当地中共党员参与。这些巡逻队遍布全国各地,在特殊敏感期间负责维护交通秩序和低层次的街道管理,不过,据来自拉萨的藏人告诉人权观察,从2012年5月以后,藏区的这些巡逻队介入了更具侵入性的行动,包括到家户搜查有关达赖喇嘛或其他被认为与政治异见相关的材料。

按照中国法律,非由警察依法定程序执行的入户搜索是不合法的;扩张执行这种监控的授权范围,大大提高了人民隐私遭受侵犯,或因模糊、不确定原因而被剥夺自由的风险。

人权观察已经收到四件报告,详述拉萨基层网格站附属的红袖标巡逻队闯入家户,搜查达赖喇嘛的照片。其中一例,发生在2012年9月,一位名叫秋锺(Choedron)年约65岁的藏族妇女,家住拉萨老城区吉日街道(Kyire),因为和红袖标巡逻队员理论,不让他们搜查家中的佛堂,而被短暂拘留。她26岁的儿子罗桑多吉(Lobsang Dorje)经营一家贩售手机及电子产品的店铺,为了抗议母亲被拘留,遭到拘捕、毒打、罚款,并被强逼签署悔过书。另外一例,同样在拉萨老城区,一群红袖标巡逻队志愿者闯进一位藏族老妇人的公寓房间,搜查违禁物品。其馀两例也都是便衣安全人员在志愿者协助下,侵入拉萨家户搜索达赖喇嘛的相片。

此外,到2012年7月为止,藏区各城镇已经以街道为单位设立676个的永久性“便民警务站”。这些站点配有电脑和摄像设备,可以对路过民众“逐一”进行电脑查核。驻站的警员奉命24小时轮班值勤。

还有其他管制措施被引进藏区。人权观察已接获许多一手报告,在拉萨一些被视为“敏感”的区域,藏族人必须经过搜身和X光扫描才能进入。2012年,西藏当局在拉萨成立“西藏自治区维稳指挥部”,并在各级政府成立“维稳工作组”,负责监视网络和电话通讯。

各种维稳团队和新成立的街道警务站对所有进入市区或辖区的车辆一律进行记录。据官方媒体报导,在某些区域,官员要求警务站必须记录“离开当地的人员”,而且要个别逐一登记;官员并要求某些岗哨对“流动人员”做到“底数清、情况明”,并严格记录“每一辆车、每一个人”。8月,可能为了遏制自焚事件,当局宣布不论为交通工具或其他目的购买汽油都必须登记真实姓名

全中国的标准警察执勤程序都是由制服警员巡逻市区街道,但从2008年以后,拉萨的藏人居住区每个角落都由武装的民防单位和警察共同全天站岗执勤。官方媒体12月21日刊载的一则文章中,有红袖标巡逻队在拉萨郊区执勤的照片。这种巡逻是从2012年5月开始的,目的是在十八大前维护治安,而十八大已在11月中结束。此后,藏区领导要将这种安全勤务延长到2013年。

“中国政府努力对每一条街道实施严格监视的做法,并不能让西藏变得更安全,”理查森说。“提高监控只是在一个早已紧张的地区施加更大的压力,而藏民族还在等待中国人关注他们人权饱受侵犯的事实。”

背景:

在西藏自治区和青海、四川、甘肃与云南境内各藏族自治区域,自从2008年全藏人民抗议遭严酷镇压后形成的紧张情势迄无缓和迹象。中国安全部队大量进驻,藏区对外交通和旅游受到严格限制,尤其针对外国记者与游客。被怀疑不满国家政治、宗教、文化或经济政策的藏人,动辄受到“分离主义”的指控。

中国政府正在推动建设“社会主义新农村”,方法是重新安置近八成的自治区人口,要求大部分牧民迁入定居点。2012年,政府还在西藏几乎所有寺院派驻官员,以便直接监控。

没有任何迹象显示中国政府愿意满足西藏人民对于更高度自治的渴望,即使是在中国现行的少数民族自治法规范围内。自从2009年2月27日外界获知首位藏人自焚以来,已有109位藏人自焚,仅在2012年就有82人。其中至少89位自焚者丧生。

网格化管理系统

网格化管理系统源自全国性的“维稳”工作,以防范民众示威和骚乱为目的,自2007年以后逐渐达到高峰。过去两年来,维稳工作全面向基层延伸,要求官员早期发现并预防潜在的动乱,以便如官方所说的“把一切不稳定的因素消灭在萌芽状态”,做到“抓早、抓小、抓快、抓好”。

网格化管理,做为政府兼顾“社会管理”与“维护稳定”总体目标的一部分,经常在媒体上表述为向居民提供更好的服务。2011年2月,新华社报导“全国各地正在加强和创新社会管理,利用网格化管理提升社会管理的服务水平。以属地管理(residence management)为核心,有助提高管理效率。”

2007年由北京首先实施的网格化管理体系,在中国由中央、省、县到乡镇的正式行政体系之下,又增加了另一个层级。在中国,城镇被划分为若干次级区域(sub-districts),过去称做“街道办事处”(藏语:khrom gzhung don gchod khang),乡镇一级的行政由政府官员担任。次级区域下再划分为“邻里”(neighborhoods),自1999年起改称“社区”(藏语:sde khul),由半官方的“群众组织”即“居民委员会”负责管理。

新的网格化系统即是把邻里和居委会再细分为更小的单位,每个单位由五位行政和治安人员组成。在中国某些城市,新的网格单位精细到仅涵盖5到10户人家,每个单位设有一名“网格长”和分担集体责任的相关部门代表

根据中国学者研究,网格化管理的目的是强化政府各种民政部门之间的协调,使其能由较居民委员会更基层的邻里和社区中直接获取有关居民的信息。“网格化管理”特别著重在信息采集,将各种不同来源的信息整合到单一便于取用的数据系统,以供政府运用。

2012年1月,西藏自治区政府,依据当时国家主席胡锦涛的指示,宣布将在西藏所有城镇建立网格化管理体系列为重点工作,其主要目的是将安全维护工作向基层延伸,以便与“达赖集团”进行斗争。网格化管理被列为西藏必须达成的“十个方面的维稳措施”之中的第三项。西藏党委书记陈全国指示西藏党政官员,“要以…维稳处突为首要职能,推行城市网格化管理。重点在…真正在全区城镇落实网格化管理,布下维护稳定的天罗地网。”

藏区的“‘网格化’社会管理”正在逐步推进。2012年4月,西藏自治区首先在拉萨市城关区设立8个网格单位。9月18日,拉萨市城关区委书记宣布“试点工作”已“全面铺开”,并已“取得了初步成效”,包括“近万条基础数据整合入库及数百条民情日志信息的采集”。到10月以前,拉萨至少又增设了三个网格单位。10月间的领导人讲话指出,网格系统将普及到拉萨城关区辖下8个街道、4个乡的51个村/社区,进而推广到整个自治区。

在村/社区网格站,大部分工作人员并非政府公务员,而是一般市民,而且,至少在西藏,大部分是中共党员。拉萨的网格站采用“1+5+X”的人员配置方式,即每一单位至少配置5名网格员,由一位党书记(网格格长)领导,并与军、警及其他党政机构互相联系。设立网格站的目的是做为整合党政与民间组织的“常设平台”,以便提供“一个群众预警和监控网络,为街道与社区居民创造稳定单位和和谐环境”;每个网格单位必须协同“基层干部、派出所、流动人口服务与管理人员、公安干警、并在重要节日全天24小时执行巡逻。”

以拉萨八廓(藏语:Barkor)街道为例,其辖区内的鲁固(藏语:Lubu)社区被划分为5个网格单位,每一网格有7名工作人员——一名管理员、一名党支部书记及助理、另外四人分别负责调解、民警工作、宗教事务管理和网格督导。热木其社区(藏语:Ra mo che)和白林社区(藏语:Dpal gling)则划分成3个“网格单位”。白林社区的第2网格涵盖拉萨城关区约20个住宅小区,配有10名工作人员,全部是藏族。其中2人是领导,1人负责安全(藏语:bde srung),2人负责警务,1人负责宗教事务,1人监督“流动人口”,其他3人分别负责管理网格、监理市场摊位、和调解纠纷。

网格站的首要工作,根据一份至少从2012年7月起就在拉萨白林街道贴出的公告,是要建立“网格基础信息”。根据这份公告,网格站必须清点网格内的人员和家户数目、老人和残疾人等需要社会服务的人数、以及“特殊人群”的人数。所谓“特殊人群”包括:刑满解教人员、“流动僧尼”、吸毒者、“回流人员”(指由印度流亡社区返回的藏人)、“3.14事件后的列管人员”(指2008年在拉萨的大规模抗议)、“寺院清退人员”、法轮功学员、及“其他需特殊关注者”。这些“特殊人群”俨然是西藏自治区的“重点部位”或“重点人”,在官方文件中,对这些人的管控被视为藏区维稳工作的头等大事或首要任务,仅次于在村庄和寺院中建立干部队伍。由此可见,信息采集和监控是网格单位的主要功能。

2012年全藏区新成立的676个便民警务站,也是维稳工作的一环,在由胡锦涛本人下达的高层文件中,被列为网格化管理体系的重要组成部分。这些警务站有助于促进安全部门和准官方的网格单位之间的信息分享与任务协作。在此之前,警察执勤的最低层级是与街道或乡镇同级的派出所,新的警务站则延伸到村级或更小单位。

西藏官方高度赞扬这些警务站,藉由与基层社区的接近性,促进“便民利民零距离的目标全面推进,最大限度地增加了和谐因素,最大限度地减少了不和谐因素。”官员还说它们“构成网格化节点,为实现网格化的管理提供平台”,而且有助“实现全区城镇网格化管理全覆盖”。因此,这个新的体系结合了制服警员和非制服人员,首次在网格层级建立了常设办事机构。

维稳

藏区维护治安的基本政策,被列为自治区“维护社会稳定”的“六个关键任务”,即:在每个寺院、每个村组建维稳工作队;管控“重点地区”、“重点部位”或“重点人群”;管理“流动人口”和街头群聚;建构基层街道警务站,“确保城乡网格化管理全覆盖”,以及抓“突发事件”;充分管控新兴通讯科技,增进预防和预警能力;强化应急机制,确保遇突发事件能快速应对。

某些官方报告提出8个或10个方面的“关键环节”,其他报告甚至还举出更多的措施。其中包括通过“对网络、手机等新兴媒体的管理”以便“科学地引导舆论”,显然涉及雇用人员监控网络讨论和发表支持政府的言论。其次是对师生进行政治教育以维护校园稳定。其三是严格管理旅游景区景点(可能为了防范外籍人士的政治性示威),还有要求加强自来水和燃油、燃气设施的安全管控,可能是担心遭到破坏

西藏政府官员在10月间收到上级指示,强调维稳的基本政策是要“做到早发现、早处置,切实把各种不安全、不稳定因素消除在萌芽状态。”此次提出的“关键环节”包括“进一步强化信息情报工作,切实做到耳聪目明、掌握主动。”此后维稳工作的重点即为加强信息搜集和监控,自治区官员被要求严格管理固定电话、手机、网络和微博,禁止任何匿名用途。

西藏各级政府成立的“维稳工作组”,在11月的十八大召开前五个月,必须24小时值班,停止一切休假、出差、出国和外出学习。此后在2012年3.14周年前的几个月,以及5月起长达一个月的萨嘎达瓦节(Sagadawa Festival)期间,西藏官员也都接到类似的指示。萨嘎达瓦节被视为高度敏感,是因为1991年曾有一群比丘尼利用该节日进行示威。因此,西藏官员在2012年之中,有11个月都奉命提高警戒。

扩增党在西藏的人员与涵盖面

西藏自治区当局在组建新的基层行政单位时,很难找到足够的工作人员。官员和干部大多不愿到乡村或基层去担任卑微职务,于是当局转而从基层党员和非公务员的一般民众当中征才。结果,在建构网格化管理体系的同时,党员人数也大幅增加。

根据官方统计,在2006到2012年之间,西藏自治区党员人数增长46.5%,而全国党员人数仅增长14.6%,前者的增幅达到后者的三倍。在同一时期,西藏自治区党员担任乡镇层级官员的人数也增加了59%。

目前西藏总共约有23万名党员,约80%是藏族,其中将近一半来自乡村地区。截至2012年底,自治区党员占人口比例为7.67%,高于全国的6.23%。在同一时期,县级以下党的书记和干部增加了46,000人或58.75%;乡镇层级现有基层党务干部79,000人。

在此同时,西藏自治区当局扩建地方层级的党组织,并赋予管理当地居民的权能,达到后毛泽东时代公安或政府机关从未全面企及的程度。2006年以来,西藏新成立地方层级党组织12,800个,此外,派驻到西藏每一间寺院的干部在去年内建立了约1,500个党组。

党的领导干部一向忧虑基层领导班子的能力不足,可能因为过去村级党员一般只有初级教育程度,而且充斥老龄退休人员。因此,西藏自治区又开展另外一项工作,即自年轻企业家、大学毕业生和军转人员中甄补人才,担任基层党组织的书记或干部。选拔的标准是企业经营能力和“维护社会稳定与促进经济发展的实绩”。

但党的领导干部在为这些职务甄选人才时,还被要求“必须培养、选拔和运用藏族和其他少数民族的优秀干部,以及长期在藏区工作的优秀汉族干部,必须选择在政治上可靠、坚持民族团结、坚决反对分裂、敢于和达赖集团斗争的人员。”根据对藏区下达的命令,凡是亲戚中有坐牢记录者、本人曾到印度向达赖喇嘛学习佛法者和允许子女前往印度流亡社区求学者,一律不得担任基层党员干部。

中共最近共发出3千万元(约合483万美元)奖金给大约2,900名西藏自治区党员,奖励“在反对分裂、维护稳定中表现突出的党员和(经济)困难党员”。

到8月为止,拉萨城关区新成立39个社区党支部,以辅助原有各个“居民委员会”下管理街道或社区的党组或党委。截至同一时间,拉萨城关区总共2,341名党员中,有679名属于街道或社区党员,并从中选派符合资格的年轻人到街道社区任职,辅助由上级下派到街道社区工作的65名党员干部或机关职工,以强化“反分裂斗争前沿”。为了在这些党支部之下新建网格管理单位,还需要更多人员投入。

西藏基层党员和在基层单位工作的党职人员的增加,以及他们在平行的志愿性安全巡逻队中担任的角色,将大幅提升党和政府掌握个人信息的能力。这些数字意味着,在社会最基层的社会管理工作,尤其是安全和监控,将主要由一般市民或党员来执行,而不是由依据国际人权标准负有公正执法义务的公务员或制服警员来担当。这种情况将随著网格化管理体系推广到整个藏区。

红袖标巡逻队

名为“红袖标”(藏语:dpung rtag dmar po)的半官方、非制服团体在中国随处可见。2012年“十八大”开会前,北京市部署了140万“社会治安志愿者”,担任巡逻和其他安全维护工作。但中国其他地区的社会治安志愿者通常只负责在街头和公共场所执行监视,没有入户搜索的权限。

2012年,西藏各地不分城乡都成立了红袖标巡逻队,据信是后毛泽东时代首度在藏区成立这种组织。2012年5月4日,作为十八大筹备工作的一部分,首次被媒体披露。
这些组织的部署,反映中国政府加强重视基层的安全工作、信息采集和机构间的协调。这些巡逻队纳入了当地的街道社区党委、网格管理员、新进党员、退休干部和2011年由上级下派的“工作队”(藏语:las don ru khag)干部,以強化地方的安全措施。2012年12月刊登在官方媒体《西藏日报》的一帧照片题为“通嘎村无职党员-群众的‘主心骨’”,显示政治忠贞者在巡逻工作中扮演主要角色。

西藏官方媒体经常引述藏区领导的批示,强调以“突击检查”方式进行督查和搜索的重要,但实际上通常是到基层维稳单位去查勤,确保工作人员没有偷懒怠职。然而,有些指示要求维稳人员“通过挨家挨户的访问,彻底摸清家家户户的基本情况,强化维稳工作的群众基础。”另有些指示则命令他们“加强对单位办公楼和院内的巡逻检查工作,更重要的是必须加强对所在辖区内人口密集场所、沿街商品房的巡查力度。”

2012年3月,拉萨附近的达孜县警公安局宣布展开为期两个月的“一查五找”,所谓“五找”是指“找漏洞、找缝隙、找隐患、找空白、找盲点”。10月17日,西藏自治区维稳指挥官郝鹏指示党政官员“从根本上消除安全隐患〔及〕强化排查整治措施”。

红袖标巡逻队的排查工作通常不以安全勤务的形式出现,而是配合党的宣传工作,以教育宣导的名义进行家户访问。8月1日,拉萨资深党干部沈鹏里通过媒体表示,藉着“深入开展‘走千户、访千人’活动”,促进了“创新社会管理”的工作,并且通过网格化管理系统,“扩大了党组织的影响力”。由这则报导可以看出,当局将透过长期的努力,在西藏甄选更多党员和一般市民加入巡逻队及其他形式的基层安全监控工作。

2012年,中国政府以制服警员和志愿者在西藏进行了大量的排查工作。根据当地媒体报导,在这一年的4月到8月中之间,政府以打击整治的名义没收了8万馀件“非法出版物”。报导中并未说明被没收物品的内容,但由过去案例可知,“非法出版物”很可能是指达赖喇嘛的照片或音像制品,以及其他流亡组织的出版物。