美国中央情报局的局徽,悬挂在维吉尼亚州兰利市中情局总部大厅,2005年3月3日。

 

© 2005 路透社

在最近被公开的一封信函中,中情局局长约翰・布伦南(John Brennan)向三位美国联邦参议员简要说明了该局与一些暴虐伙伴往来的情况,后者可能主要是指外国安全部队。然而更令人讶异的不是他所描述的内容,而是他公然坦承中情局有时会和人权侵犯者合作。

中情局的隐密性质造成有关它的法律规章均不为外界所知。不过,人们早已了解,中情局与外国安全部队的合作不受到人权审查,而国务院和国防部则因为《莱希法案(Leahy Law)》而受到限制。该法案因提案人佛蒙特州民主党参议员派屈克・莱希(Patrick Leahy)得名,于1997年首度获得国会通过,当时适逢哥伦比亚军方单位在美国金援下屠杀平民一事遭到揭发。《莱希法案》禁止国务院和五角大楼拿美国人民交纳的税金去援助、训练或装备任何据信涉及严重侵犯人权──例如法外杀人、酷刑、强暴和强迫失踪──的外国军警单位。

光从道德角度来看,几乎没有理由反对这项限制。但它对国家安全同样深具意义。尽管布伦南可能不会承认,但任由安全部队以侵权手段镇压社会骚乱,长期而言通常导致民怨扩大,为武装反对团体和恐怖组织征召新血创造极为有利的条件。

多年来,特别在美国视为反恐主要目标的国家里,人权观察发现许多美国盟邦政府,通常还包括这些政府所支持的民兵组织在内,都有普遍性侵犯人权的行为。

在美国投入数十亿美元协助建立反恐能力的伊拉克,我们纪录到普遍的贪腐和侵权──不论在政府机构核心或在特定单位之内。随着伊拉克人逐渐承担起国家安全的责任,军方单位和亲政府民兵开始对平民进行无区别攻击并恣意损毁平民财产,导致社会两极分化。如同我们在过去18个月所看到的,这种情况造成伊斯兰国(又称ISIS)轻易坐大。

在阿富汗,塔利班政权倒台逾13年后,当年犯下群体屠杀、杀人、强暴、酷刑和强迫失踪等罪行的加害者,仍然凭借位高权重而有罪免责。正因如此,即便中央政府有意回应一般民众需求,改革之路仍是寸步难行。

在尼日利亚,一般认为博科圣地组织(Boko Haram)在2009年首脑身亡后仍能持续加强攻势,正是因为政府军和拥军自立的民兵联手采取暴虐战术所致。同样地,在威胁日益加深的肯尼亚,也因为安全部队惯常严重侵犯人权,包括法外杀人、任意拘押和酷刑虐待,而使反恐任务染上污点

这些案例在在显示,各国政府──及其国际盟友──急于采取短期军事手段而不重视促进法治与问责的长期改革,这正是导致局势持续不稳定的主要原因之一。安全部队的铁腕战术,无论是由政府或代理人执行,都可能进一步降低政府当局的公信力,导致维安任务的效果大打折扣,非但不能压制、反而助长恐怖份子的势力。

中情局情报任务的隐蔽性质,意味其经常与治理不善、纪律不严的安全部队,甚至根本不属于政府官方的武装团体建立伙伴关系。有些任务可能倚赖非正规的安全部门,其成员倾向滥用武力和极端暴虐的战术。在艰困、多变的环境下,往往只能两害相权取其轻。美国不必凡事要求完美,但过往经验足以显示,与暴虐的安全部队为伍将为美国国家安全带来灾难。

《莱希法案》不是万灵丹──它无法解决所有危害政府效能的人权问题。但它不失为避免最坏状况的一种方式──并且有助建立一致框架,让国务院和五角大楼可以、而且能够执行任务。今年2月,奥巴马总统基本上同意了这种观点,他说“当民众受到压迫,人权遭到剥夺──尤其当它基于宗派或族群区别时──当异议人士被迫沉默,便是滋养暴力极端主义的土壤。这样的环境最容易被恐怖份子利用。”

倘若美国政府全球反恐政策的基石之一,是持续支持伙伴国的安全部队和本地的反恐能力,那么美国的政策就不该因为贪图迅速获致短期效果,任由中情局与凶暴的军阀、民兵头子或军方将领称兄道弟。布伦南的公开信使我们有机会反思如何解决这项难题──任何妥协折中都是危险、无效的,而且违悖美国的国家安全利益。