A guard keeps an eye on the detainees before they head to their working morning session.

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哥伦比亚准军事部队领袖卡洛斯·马里奥·希门尼斯(Carlos Mario Jimenez),又名“短尾猴”(“Macaco”). 2008年。他为了要减少服刑时间,把他的不义之财转交给检察官。在他提交的财产清单中,列有一个大型的棕榈油合作社的资产。此一揭露不足为奇:这恶名昭彰的贩毒武装组织早已多年以屠杀、虐待和恐吓的手段,逼迫全国大量小农流离失所。而且当年早有传言说,当时武装组织麾下的代理人在那块盗取的土地上开发了棕榈油项目。现在看来,当年的猜疑都得到了印证。

然而,令人震惊的是:正是短尾猴所经营的棕榈油项目获得美国国际开发署的专款,此项专款正是“生计替代”策略的一部分,旨在让当地农民不再靠种植古柯叶为生。然而,这个美国机构除了审阅该合作社正式成员名单外,忽略了这些项目所牵涉的暴力及侵犯人权的情况。美国国际开发署曾经在同一时期,因一些美国组织对某公司和准军事部队的密切关系表示关切,而把该公司的类似项目叫停。国际开发署当时承诺要建立更好的程序来审核土地项目。但他们在短尾猴项目中却没有充分地贯彻执行这一程序,因此更加令人担心美国对于侵害人权行为似乎愿意睁一只眼闭一只眼。

此一具有破坏性的事件也并非独此一例,而是因美国援助机构对于人权保障甚为薄弱所造成的后果。四月在大屠杀纪念馆发表的演讲中,奥巴马总统宣布了 “一项全面的预防和响应大规模暴行的新策略”。他深刻了解美国必需对付世界上最恶劣的罪行。但如果白宫不能更全面地应对人权侵犯和镇压,将有可能漏掉至关重要的局势。

在过去几十年中,人权界已经越来越关注军事支援所导致安全部队犯下侵权行为。但是对其他较缓和不涉及军事的援助,关注显然不足。2011年,援助总额约达470亿美元,主要由美国国际开发署和美国国务院提供。其实这笔援助对当地人权状况而言着实扮演着至关重要的角色,因为它既可以选择助长人权侵犯也可以解决人权问题。

所幸美国国际开发署已经意识到,将人权问题更深入地整合入工作中的重要性,与此同时着手修补各项规程以达到这一目标。开发署已经强化了人权项目,也开始将关于人权的考量融入各领域,如性别平等和医疗等。但是在不少地区,开发署的工作并没有达到基本的人权标准,更有甚者还支持镇压。若想成功,开发署还需进一步解决这些问题。.

助长镇压和侵权行为

在一些国家,如埃塞俄比亚、卢旺达和乌干达,经济的迅猛增长伴随着严重的压制,美国向这些国家提供援助也因此面临着异常艰巨的挑战。在埃塞俄比亚,人权机构非常详实地报告了在过去短短几年中,亚的斯亚贝巴的当权者如何变得越来越集权。人权观察,自2003年起,已经记录了多项埃塞俄比亚安全部队针对武装暴乱所犯下的反人类罪和战争罪,这些罪行既有发生在他们自己领土上,也有在邻国索马里境内。2009年,在当局引入两项压制性立法之后,大批代表埃塞俄比亚独立声音的人士——包括记者,人权活跃人士,以及反对党支持者——都逃离该国或者被诬告入狱。

2010年,一场在全国展开的恐吓胁迫运动之后,执政党赢得了99.6%的议会席位。在这场运动中,人权观察发现政府利用发展援助和食物援助为镇压的工具——把支持执政党作为准入重要政府项目(由外国援助)的门槛,而这些援助部分是由美国提供的。

然而即使在压制愈演愈烈之际,发展援助仍有增无减地流向埃塞俄比亚。美国国际开发署在2010年给埃塞俄比亚发放7.4亿美元的援助(这是最后一年的公开可信数据),而在2005年,这一数额为5.88亿美元。

这不是个容易处理的问题。埃塞俄比亚是非洲最大也是最贫穷的国家之一,资助者希望为最弱势公民提供安全网络也是可以理解的。这与有些其他国家的资助者可以选择不资助专制政府而去支持非政府组织不可同日而语。在埃塞俄比亚,由于政府的压制性法律缩小了类似的机会,对从事人权和倡导工作的民间社团在接受外国资助时深受局限。对封闭政体提供援助会加强执政党的势力,实不容忽视;加之美国对援助项目所造成的社会效应亦缺乏适当的监督,这些都使得该问题处理起来难上加难。

在其他案例中,美国国际开发署曾支持过侵权政府的项目,却忽略了人权标准,简直是不知警惕。比如说,在越南,人权观察最近记载记载了嗜毒者在未经过正当法律程序的情况下,被警方拘留长达四到五年 。按照政府所制订的“治疗性劳动”政策,他们每天需劳动长达12小时,一周六天。那些拒绝工作或不守戒毒拘留中心规则的人,则会遭到酷刑及其他形式的虐待。“这些中心比强制劳动营还要过分,在那里数以万计的人们极不情愿地每周工作六天,处理腰果,缝制成衣或者制造其他物品。”人权观察进行调查后,将此记载下,并发表为报告。

美国资助了这些中心里的不少项目——包括对于政府“成瘾辅导员”的培训和讲习班,这些劳动部所属员工的职能往往略高于看守。美国国际开发署自身及作为美国医疗援助项目——总统防治艾滋病紧急救援计划——的实施者,其大部分援助是通过合作伙伴——往往是美国的非政府组织来提供的,但是也不乏越南政府当局的参与。事实上在一个案例中,还有一所戒毒拘留中心被总统防治艾滋病紧急救援计划列为执行伙伴。 当美国国际开发署和总统防治艾滋病紧急救援计划在资助中心里开展活动时,与中心接触和与被拘押人单独沟通的渠道都受到了限制。结果他们和合作伙伴只能依据其项目目标所设的狭隘指标参数反馈,并声明他们没有发现任何侵权行为的证据。

另一个问题是,当美国的援助同集权政府当局的工作重点紧密联系在一起时,常常被解读为美国在政治上支持这个政体。尤其是当这些国家对外国援助者所允许提供的支援类型做出限制时,处理起来非常棘手。例如,在埃及,美国国际开发署愿意服从于埃及总统穆巴拉克·胡斯尼在位时对于资助的限制。在当时,这种意向招致许多民间社团的批评。不仅如此,在去年埃及军政府骚扰、威胁美国非政府组织后,开发署之前的屈从导致其抗议活动大为失信——开罗当局只需辩解他们是在执行他们自己的法律,并且也是美国之前遵守的法律。

尽管并不希望违反当地法律,美国其实可以利用自身所拥有的杠杆,同其他援助者合力来坚持要求受援国达到最基本的标准:民间社团可以自由的运作,或者至少是用政治资本来公开反对那些条条框框。比如说,针对埃塞俄比亚当前的法律对公民社会和媒体做出的严厉限制,一个更公开、一致且坚持的外交回应总该比寸步不前的沉默外交更有影响力。而对于美国来说要想利用其杠杆,人权问题应被提到其外交重点中。在那些援助项目并未向弱势群体提供实质帮助却反而进一步助长压迫的国家,美国国际开发署也要舍得放弃,或是寻找那些不必要项目的替补。

解决之道:筛选与保障

尽管美国国际开发署的项目都要经历计划、监督和评估的全面过程,但是开发署并没有设立一个系统性的方式应对无法预计或与人权相关的不良附加影响。从本质上说,开发署确立目标,然后设定要达成目标所需的指标——但并未监督这些作为所带来的不预期的后果。这一问题亟需解决:美国国际开发署应该一贯坚持筛选未来项目,以减少这些项目潜在助长政治镇压、歧视、掠夺财产以及大规模随意剥夺经济和社会权力的可能。

该机构同时还应健全相关程序,用以辅助全盘了解项目的潜在风险。这包括将人权状况的可靠信息纳入考量,如美国国务院人权报告及当地和国际人权组织的报告。美国国际开发署应该在发现项目可能会带来负面人权影响时进行修改,甚至在必要时放弃该项目。这将要求职员接受培训来学习基于权利的方法和分析,而不单是技术性的解决问题——并且,当他们能学以致用时,应该得到嘉奖。

美国国际开发署已设立了保障措施。例如,所有的项目都需要阐明该项目对于性别互动和女性赋权的影响。按照美国法律,所有项目也都必须考虑对环境的影响,必要时还要证明任何负面影响都能予以缓解。

但是,保障措施就此止步。之前的一份强制性政策要求美国国际开发署必须在准备阶段分析一个项目的社会影响。而这一强制规定在2000年后几年中因为被改成了选择性的而大打折扣;由于被认为是浪费时间且不够便利,这一政策被搁置起来,至今没有被别的政策所取代。美国国际开发署内的一个原住民协调人职位也被删除。如今,在经济、农业、矿产和基础建设的项目中,用于防止对原住民造成危害或防止强制当地群体搬迁的特设机制,已经不复存在。

经验告诉我们,一开始就马马虎虎工作、混日子必定导致项目失败,引发政治争议,还会失信于当地社区和团体。奥巴马重拾对暴行预防和应对的承诺,以及推进改革美国国际开发署的举措,是可喜的进步。但是想要真正有巨大影响,奥巴马政府必须重新认真审视关于分配外国援助的那些积重难返的政策。当前的筹资模式鼓励分而治之,农业和医疗专家基于不同的预算周期,而非各部分密切协调的权利项目, 国会可以帮助改善现有的筹资模式。国会也可以延长美国国际开发署的资金供应周期,目前的短期资金供应周期使得尽职调查和公共参与困难重重。

美国国际开发署已经向贯彻总统的倡议迈出了第一步。但是如果开发署未能贯彻始终——如果继续向集权政体提供援助,优先其他政策而忽略人权问题,不认真地将人权考量纳入工作中——美国政府支持权利及预防暴行的强烈措辞也就仅仅停留于纸面。是时候让美国国家开发署大胆迈开步伐,确保其援助项目不是在助长暴行,而是致力于防止暴行。

玛丽亚·麦克法兰·桑切兹·摩雷諾, 人权观察美国部主任,纳奥米·罗·阿里亚萨,加利福尼亚大学哈斯汀法律学院法律教授。