Банкомат на линии разграничения между поддерживаемыми Россией вооруженными группами и украинскими войсками в Майорске, Украина, 4 июля 2019 г. Людям старшего возраста с неподконтрольных правительству территорий приходится пересекать линию разграничения, чтобы лично снять пенсию, что фактически лишает выплат маломобильных граждан.

© 2019 REUTERS/Gleb Garanich

(Киев) – Пенсионеры на неподконтрольных правительству территориях востока Украины, которые вследствие болезни, инвалидности или возраста являются маломобильными, испытывают серьезные трудности с получением пенсии или вообще не могут получить ее, заявила сегодня Human Rights Watch.

В ноябре 2014 г. правительство Украины прекратило выплату пенсий на неподконтрольных ей территориях на востоке страны. С тех пор жители этих районов для получения выплат должны оформлять на правительственной стороне статус внутренне перемещенных лиц и лично ездить за пенсией через линию разграничения. По оценке Уполномоченной по правам человека, пенсию не получают свыше 450 тыс. человек из примерно 1,2 млн пенсионеров на неподконтрольных правительству территориях. В декабре 2019 г. ООН также указывала на негативные последствия существующего дискриминационного порядка для сотен тысяч пенсионеров.

«Политика украинских властей в вопросе пенсионных выплат создает большие проблемы для многих людей старшего возраста на неподконтрольных правительству территориях, - говорит Юлия Горбунова, старший исследователь Human Rights Watch по Европе и Центральной Азии. – Эта политика является дискриминационной, нарушает имущественные права и в принципе отрезает от пенсии тех, кто физически не в состоянии ездить через линию разграничения».

Парламент должен принять находящийся на рассмотрении законопроект, предусматривающий, в частности, ликвидацию привязки пенсионных выплат к статусу внутреннее перемещенного лица и упрощение порядка погашения задолженности тем, кому было отказано в выплатах или кто не имел возможности получать их.

Принятие этого законопроекта ликвидировало бы дискриминацию, которой с 2014 г. подвергаются пенсионеры на неподконтрольных правительству территориях, однако он не решает других проблем тех пенсионеров, которым в силу ограниченной мобильности трудно лично получать пенсию. Например, сейчас такие пенсионеры обязаны каждые три месяца проходить физическую идентификацию личности в отделении единственного государственного банка, через который выплачиваются пенсии. В отличие от жителей остальной части Украины граждане с неподконтрольных правительству территорий, зарегистрированные в качестве внутренне перемещенных лиц, не могут оформлять доверенность на получение пенсии другим лицом.

 Для решения этих вопросов необходимы дальнейшие реформы, включая введение дистанционной идентификации личности и обеспечение доступности онлайновых нотариальных услуг, отмечает Human Rights Watch.

В качестве одного из условий получения пенсии правительство также требует от граждан, проживающих в контролируемых сепаратистами районах Донецкой и Луганской областей, иметь на правительственной стороне регистрацию по месту жительства и как минимум раз в два месяца пересекать линию разграничения. Эти требования являются дискриминационными и создают избыточные трудности для людей старшего возраста, которые вынуждены регулярно совершать тяжелые, а порой и опасные, поездки, отмечает Human Rights Watch.

В октябре – декабре 2019 г. Human Rights Watch проинтервьюировала нескольких пенсионеров, которые в силу ограниченной мобильности в течение нескольких лет не могли ездить на правительственную сторону и лишились доступа к пенсионным выплатам. Из них два человека не получают пенсию с 2014 г., один формально ее получает, но не может лично доехать до банка, чтобы снять деньги. Мы также проинтервьюировали родственников этих людей, адвокатов и представителей неправительственных организаций, которые занимаются вопросами восстановления пенсионных прав и интервьюировали многих других маломобильных пенсионеров на неподконтрольных правительству территориях.

В настоящее время нет данных о том, сколько маломобильных пенсионеров находятся на неподконтрольных правительству территориях. У Пенсионного фонда Украины имеется задолженность по выплатам проживающим в Донбассе гражданам, которая, как сообщается, составляет 86 млрд гривен (примерно USD 3,5 млрд). Неизвестно, какая часть этой задолженности относится к маломобильным пенсионерам, а какая – к тем гражданам, выплаты которым приостановлены из-за несоблюдения ими дискриминационных требований или по другим причинам.

ООН и многие неправительственные организации, в том числе и Human Rights Watch, неоднократно призывали украинские власти отменить эти требования. В декабре 2019 г. Управление верховного комиссара ООН по правам человека рекомендовало правительству «не связывать выплату пенсий с фактом регистрации в качестве ВПЛ. … Это … способствовало бы социальной инклюзии населения, пострадавшего от конфликта».

«В вопросах пенсионных выплат к маломобильным людей старшего возраста на неподконтрольных правительству территориях нужно относиться так же, как к любым другим гражданам Украины, - говорит Юлия Горбунова. – Недопустимо, когда некоторые из них живут в нищете, но не получают положенных по закону пенсий».

Дополнительная информация о существующем порядке выплаты пенсий и ситуациях конкретных людей приводится ниже.

Положение особо уязвимых категорий пенсионеров

Действующий в Украине порядок выплаты пенсий является дискриминационным по отношению ко всем пенсионерам на неподконтрольных правительству территориях, однако особенно негативно он сказывается на тех, кто не в состоянии ездить через линию разграничения в силу болезни, инвалидности или преклонного возраста.

К числу последних относятся те, которые так и не смогли выехать на правительственную сторону с начала конфликта в 2014 г. и, соответственно, зарегистрироваться в качестве внутренне перемещенных лиц, а также граждане, которые выезжали и зарегистрировались в качестве внутренне перемещенных, но впоследствии в силу ограниченной мобильности не могли регулярно ездить через линию разграничения, чтобы сохранить право на пенсионные выплаты. В некоторых случаях выплата пенсий им была приостановлена, или они не могут снять деньги, которые перечислены в банк на правительственной стороне.

Для того чтобы напрямую обращаться в Пенсионный фонд, пенсионеры с неподконтрольных правительству территорий должны оформить статус внутренне перемещенных лиц. В ситуации, когда выплаты приостановлены в связи с отсутствием такого статуса или отсутствием по месту регистрации, единственным способом добиться их возобновления зачастую является обращение в суд. В украинской группе «Право на защиту» - ведущей НПО в области отстаивания прав затронутых конфликтом пенсионеров – нам рассказали, что, по их опыту, шансы выиграть такой иск весьма велики, однако судебное решение само по себе не гарантирует возобновления выплат или погашения пенсионной задолженности, поскольку отсутствует понятный механизм исполнения.

В постановлениях Кабинета министров № 335 и № 788 указывается, что выплаты пенсионной задолженности должны осуществляться в «особом порядке, определяемом Кабинетом министров Украины», однако этот порядок правительством не разработан.

Во время ноябрьского интервью в Киеве координатор «Права на защиту» по вопросам правовой помощи Юлия Трало сообщила Human Rights Watch, что под предлогом отсутствия особого порядка Пенсионный фонд нередко отказывается выплачивать задолженность даже при наличии соответствующего судебного решения. По ее словам, в 2019 г. было исполнено меньше 10% таких решений.

Пенсионеры, которые не могут выехать на правительственную сторону для оформления статуса внутренне перемещенного лица

85-летняя Любовь Топоркова и ее 81-летняя сестра Раиса Остапова живут в Углегорске на неподконтрольной правительству территории. Обе остались без пенсии, поскольку не смогли получить статус внутренне перемещенных лиц.

Остапова живет в Углегорске с 1957 г. В телефонном интервью Human Rights Watch в декабре она рассказала, что последние 15 лет в одиночку ухаживает за Топорковой, у которой парализованы ноги и которая не встает с кровати. Из-за этого сестры не смогли в 2014 г. эвакуироваться из Углегорска и даже не спускались в подвал во время обстрелов города.

«Вокруг нас – стрельба, разрывы, но мы так дома и сидели, - рассказывала Остапова в интервью. – Так и сидели: [Люба] лежит, а я у нее в ногах сижу, обе от страха трясемся».

Адвокат сестер Олена Приходько рассказала Human Rights Watch, что обе сестры перестали получать украинскую пенсию в августе 2014 г., через несколько месяцев после начала конфликта. По ее словам, они живут в нищете, и у них нет родственников, которые могли бы им помочь.

Обе сестры подали в суд иски о восстановлении пенсии.

По словам Приходько, в марте 2018 г. Донецкий окружной административный суд, который в настоящее время работает на правительственной стороне, отказал в удовлетворении иска Топорковой. Суд определил, что для продолжения получения пенсии она должна была выехать их Углегорска на подконтрольную правительству территорию.

«Суд решил, что поскольку она не уехала, когда началась война, то это достаточное основание, чтобы не защищать ее права, - сказала Приходько. – Странный аргумент с учетом того, что она годами не вставала с постели, не говоря уже о том, чтобы преодолеть такой трудный путь».

Иск Остаповой к Пенсионному фонду был удовлетворен в августе 2018 г., однако денег она так и не получила. В октябре 2019 г. ее адвокаты обратились в Европейский суд по правам человека.

Пенсионеры, которые не смогли сохранить статус внутренне перемещенных лиц и пройти физическую идентификацию личности в банке

Очередь на паспортном контроле на линии разграничения между поддерживаемыми Россией вооруженными группами и украинскими войсками в Майорске, Украина, 25 февраля 2019 г. Многие пенсионеры часами выстаивают в таких очередях на переход на холоде и жаре, под дождем и снегом, потому что социальные выплаты являются для них единственным источником средств к существованию, а получить их можно только на правительственной стороне. 

© 2019 REUTERS/Gleb Garanich

92-летняя Агафья Николаевна Подобед живет в Донецке – областном центре на востоке Украины, который в настоящее время не контролируется правительством. В скайп-интервью 11 октября 2019 г. она рассказала Human Rights Watch, что в начале 2016 г. ездила на правительственную сторону и зарегистрировалась там в качестве внутренне перемещенного лица, но с тех пор из-за быстрого ухудшения состояния здоровья больше линию разграничения не пересекала. У нее хроническое расстройство сердечной деятельности, и она почти не видит. По словам ее дочери Татьяны Мальцевой, Агафья Николаевна за последний год из-за проблем со здоровьем не выходила из дома.

В марте 2016 г. выплата ей пенсии была прекращена, поскольку она не проживала по месту регистрации в Мариуполе (на правительственной стороне). Адвокаты из «Права на защиту» подали в суд, который признал нарушение прав пенсионерки, обязав Пенсионный фонд возобновить выплаты с февраля 2019 г. и погасить задолженность за три года с 2016-го.

Выплаты действительно были возобновлены, однако банковская карта Подобед заблокирована, поскольку она не могла съездить через линию разграничения, чтобы пройти физическую идентификацию личности в банке: для этого необходимо ее личное присутствие.

По словам адвоката Мальцевой – Янины Ребенковой, «тот факт, что ей [Подобед] до сих пор выплачивают, хотя она не ездит, - это поразительно, потому что, на практике, как только Пенсионный фонд фиксирует, что пенсионер не приезжает, они выносят решение о приостановлении выплат и сообщают в банк. Ей не приостановили, но от этого не легче, потому что деньги она снять не может».

Олег Тарасенко, старший адвокат из «Права на защиту», отмечает: «Такие люди, как Агафья Николаевна, могут получать пенсию, но нет механизма, который позволил бы снять деньги без их присутствия. Когда ее не станет, дочь сможет получить эти деньги по наследству – это, пожалуй, единственный способ, как семья может получить [к ним] доступ».

Недавние шаги и заявления властей

Новый законопроект № 2083-d, внесенный в парламент 26 ноября и назначенный к рассмотрению в январе 2020 г., вводит ряд ключевых положений, которые могли бы улучшить положение пенсионеров на неподконтрольных правительству территориях.

В частности, законопроект предусматривает: 1) ликвидацию привязки выплаты пенсий к наличию статуса внутренне перемещенного лица; 2) выплату пенсионной задолженности единовременно в полном объеме (в настоящее время – в течение трех лет); 3) понятную процедуру выплаты пенсионной задолженности; 4) упрощенный порядок проверки пенсионных прав; 5) обязательную физическую идентификацию личности раз в полгода (в настоящее время – каждые три месяца).

В последнее время украинскими властями предпринят ряд важных практических шагов по улучшению ситуации для пенсионеров на неподконтрольных правительству территориях. Например, в марте электронные пропуска для пересечения линии разграничения стали бессрочными. В августе на пункте пропуска в Станице Луганской стал курсировать электрокар для людей старшего возраста и людей с инвалидностью. В ноябре был завершен ремонт полуразрушенного моста в Станице Луганской, что во многом облегчило переход.

Вынесено несколько крупных судебных решений в пользу пенсионеров. Например, в мае 2018 г. Верховный суд признал неоправданным обременением требование о регистрации в качестве внутренне перемещенного лица для получения пенсии. В декабре 2018 г. Верховный суд признал незаконной практику проверки фактического присутствия пенсионера по месту регистрации. В связи с этим в Министерстве социальной политики заявили, что намерены сохранить порядок проверки адреса регистрации внутренне перемещенных лиц перед назначением пенсионных или иных социальных выплат, однако готовы прекратить текущие инспекционные обходы.

Однако государство в целом не склонно облегчать ситуацию для граждан старшего возраста на контролируемых сепаратистами территориях, о чем свидетельствует жесткая риторика со стороны некоторых чиновников, в прошлом порой намекавших на нецелесообразность выплаты пенсий нелояльной категории граждан. Иногда также звучали ссылки на то, что они уже получают выплаты от так называемых «ДНР» и «ЛНР». Эта риторика стала еще заметнее весной 2019 г., когда Россия ввела упрощенный порядок предоставления своего гражданства жителям территорий, которые контролируются поддерживаемыми Москвой вооруженными группами.

Вопрос о получении пенсионерами тех или иных социальных выплат на неподконтрольных правительству территориях не имеет никакого отношения к пенсионным обязательствам украинских властей, поскольку пенсионные права граждан являются разновидностью имущественных прав. Наличие дополнительной финансовой поддержки не может отменять права на получение государственной пенсии.

Применимые правовые стандарты

Право граждан Украины на социальную защиту, включая пенсию, гарантировано статьей 46 Конституции и законами «О пенсионном обеспечении» и «Об общеобязательном государственном пенсионном страховании».

Украина также является участником Европейской конвенции о правах человека, а пенсионные права относятся к имущественным правам, охраняемым статьей 1 Протокола № 1. Соответственно, любое ущемление пенсионных прав должно иметь под собой правовые основания и преследовать законную цель и не должно быть дискриминационным или создавать избыточные и несоразмерные обременения для граждан.

Поскольку правительство не контролирует отдельные районы востока Украины, оно вправе модифицировать процесс получения пенсий жителями этих территорий. Однако введенный властями порядок ставит таких граждан в неравное положение с остальными пенсионерами и создает для них избыточную нагрузку, выходя, таким образом, за рамки допустимого вмешательства. Действующий порядок также является неоправданным, поскольку приводит к нарушению других прав, включая право на уважение частной и семейной жизни, охраняемое статьей 8 Европейской конвенции.

Рекомендации

Украинские власти должны безотлагательно возобновить выплаты всем пенсионерам вне зависимости от места проживания и отменить требования о регулярных поездках на правительственную сторону и о наличии там регистрации по месту жительства для пенсионеров, проживающих на неподконтрольных правительству территориях. Необходимо принять законопроект № 2083-d и реализовать его основные положения, включая прекращение привязки пенсионных прав к наличию статуса внутренне перемещенного лица, введение единовременного погашения пенсионной задолженности и введение понятного механизма таких выплат.

Власти также должны принять дополнительные меры для устранения существующего пробела в нормативно-правовом регулировании пенсионных выплат, которое не учитывает потребности маломобильных пенсионеров на неподконтрольных правительству территориях.

Следует, в частности:

  • Законодательно предусмотреть для таких пенсионеров возможность по собственной инициативе или по заявлению родственников воспользоваться онлайновыми нотариальными услугами;
  • Законодательно предусмотреть для таких пенсионеров вне зависимости от места жительства возможность взаимодействовать с Пенсионным фондом Украины через представителя, уполномоченного дистанционно заверенной доверенностью;
  • Ввести процедуру дистанционной идентификации личности, с тем чтобы пенсионеры на неподконтрольных правительству территориях могли иметь свободный доступ к пенсионным выплатам в банках на правительственной стороне – лично или через своих представителей.