Skip to main content

缅甸:大选有根本缺陷

选举程序关键成分具结构性不公平与歧视

(仰光)-人权观察今天表示,缅甸定于2015年11月8日举行的国会选举带有根本缺陷,剥夺缅甸人民自由选择政府的权利。造成选举程序不公的系统性和结构性问题包括:没有独立的选务执行机关;执政党宰制国营媒体;军方保留四分之一席次;选民登记法带歧视性;以及在国内某些地区,大量选民遭取消投票权。

执政的联邦巩固与发展党(USDP)竞选集会获支持者热情回应,缅甸仰光,2015年10月10日。   © 2015 路透社

 “11月8号选民大排长龙的画面,无法让这次带着根本缺陷的选举变得既自由又公平,”亚洲区主任布莱德・亚当斯(Brad Adams)说。“缅甸国会改选是军方政府承诺各项改革、建立民主国家的试金石。然而,此次选举带有一些重大缺陷,例如选委会偏袒,执政党宰制国营媒体,罗兴亚等族裔人士在法律上和政策上被排除投票和参选权利等等。”

此次选举将是缅甸自1990年以来首度竞争性全国大选。全国民主联盟(全民盟)曾在上次大选赢得压倒胜利,但选举结果遭军方推翻。

许多国际公认的自由与公平选举要素,在缅甸此次选举过程中都付之阙如,详见下文。国际标准包括:言论、结社、集会和迁徙自由等权利,候选人和选民在不受暴力、威胁和恐吓的环境下参与选举,普遍且平等的投票权,参选权,投票权,秘密投票权,以及免于歧视的自由。上述各项权利的落实,有赖下列条件:选务行政机关以有效、超然、独立且负责的方式执行职务;候选人和政党能平等取用国家资源;候选人和政党能平等取用不带偏见的国有媒体;以及独立且公正的违规举报和纠纷解决机制。

主要问题之一是中央和地方的联邦选举委员会(联邦选委会)缺乏独立性与公正性。联邦选委会主席吴丁埃(U Tin Aye)原为军事将领兼执政的联邦巩固与发展党(USDP)国会议员,他在接任联邦选委会主席后立即辞去军政职务,但他的部分言论缺乏公正性。2015年6月,他说“身为主席,我不应该认同某个政党。...我有政党认同,但我不会以政党为优先。...我希望USDP胜选,但必须通过公平竞争,而非作弊。”

如果军方及其所支持的政党不经投票就可分得百分之25的席次,这绝非公平选举。缅甸各政党别无选择,只能加入这场不公平的赛局,但这不表示赛局没有弊端。


布莱德・亚当斯

亚洲区主任

4月,他为宪法保障军方四分之一国会席次的条款辩护,声称必须有保障名额才能避免将来发生政变。虽然他承诺2015年大选将会是自由而公平的,但他又说此次选举将以“有纪律民主的风格”进行,这种措词与过去缅甸军政府的说法大同小异。3月27日,在内比都举行的军人节年度大游行当中,身着军服观礼的丁埃表示,“我宁死也不愿脱下军服。我自愿穿上这身制服,就算要我辞去 [联邦选委会] 职务,我也要穿。不过,法律并没规定我必须为穿军服辞职。”

此次选举程序也缺少合适的举报处理机制。举报可以向联邦选委会设立的特别仲裁委员会提出,由三名联邦选委会的委员组成。然而与国际规范相违,举报人只能要求联邦选委会对仲裁委员会的决定进行复核,联邦选委会的裁决即是最终决定,没有司法监督。

在村级选举区进行计票的问题也受到关注。在村级计票,而非以乡镇为单位,混合不同村庄的选票加以计算,可能导致某些村庄受到有关当局根据开票结果予以威胁报复。

 “人山人海的竞选集会是一个正面信号,但无法掩盖选举制度系统性偏袒某一政党的问题,”亚当斯说。“选制中缺少可以在投票结束后解决举报案件和重大纠纷的独立且公正程序。”

依据2008年缅甸军方经过徒具形式的公民投票而颁布的宪法,只有四分之三的缅甸国会两院席次开放改选,另外四分之一席次则保留给现役军人。执政的USDP既由军方创建,目前也仍与军方结盟,换言之,反对阵线必须在其馀席次中赢得三分之二,才能取得国会多数。相对地,USDP只要赢得三分之一席次,就能形成有效多数。

宪法还规定总统──即将在2016年由11月8日选出的新国会间接选举产生──的配偶或子女不得拥有外国公民权,此一条文显然针对反对党领袖昂山素季,因为她的两个儿子都持外国护照。

昂山素季在全国民主联盟(NLD)竞选集会发表演说,台下一片旗海,缅甸仰光,2015年11月1日。   © 2015 路透社

即便缅甸反对党在此次大选中赢得国会多数,如果没有四分之一军方议员的支持,他们仍然无法修改宪法,因为修宪案必须得到国会四分之三同意。反对党议员最近提案将修宪门槛降为百分之70,以取消军方的否决权,但这项提案遭到否决。

宪法同时包含允许军方在“国家紧急状态”发生时可以解散国会的条款。

 “如果军方及其所支持的政党不经投票就可分得百分之25的席次,这绝非公平选举,“亚当斯说。“缅甸各政党别无选择,只能加入这场不公平的赛局,但这不表示赛局没有弊端。”

联邦选举委员会缺乏独立性和公正性

联邦选委会缺乏独立性,并表现出亲USDP和军方的偏袒立场。如前文所述,由军方将领兼USDP国会议员转任的联邦选委会主席吴丁埃,在一个应当严守中立的职务上却不当地为军方主张辩护。

联邦选委会对一切选举事务握有高度控制权,但它的运作不受司法或国会监督。根据2008年宪法,联邦选委会拥有涵盖行政、司法和立法的广泛权限:“监督并决定政党之解散;安排、延后或取消选举时程;实施选举;裁决涉选举案件;对于遭选区百分之一选民举报的国会议员开展调查,若调查属实则予以撤职。”宪法第402条更进一步赋予该机关不受制衡的权力:“联邦选举委员会关于下列事项的决定和措施为最终且不可推翻:(a) 选举措施;(b) 复核或修正选举仲裁委员会之裁决和命令;(c) 有关政党法律所规定事项。”

如卡特中心(Carter Center)观察报告所述,“在到访的所有六个省邦,各政党和公民社会都表示忧虑,地方选委会在当地政府官员压力下可能无法维持独立。”

反对党曾提案倡导党职人士卸任后必须间隔三至五年才能任职选委会,此案遭到否决,理由是联邦选委会仅具有限立法职能。

选委会成员多数是前任军方将领。总统有权提名所有联邦选委会成员,不受国会监督,并且可以用“行为不检”等各种理由将选委会成员解职,无形中造成与军方或政府不同调的选委会成员根本无法发声。

2015年8月29日,联邦选委会宣布禁止官方国营媒体播出任何不尊重军方或2008年宪法的竞选内容。2014年5月,因为昂山素季在群众集会中呼吁修宪废除军方否决权,联邦选委会威胁驳回全民盟登记参加2015大选,声称该党质疑军方考虑宪政改革的意愿违反了政党法。

2015年8月3日,联邦选委会对记者采访投票日新闻做出限制,规定每位记者只能登记采访一个乡镇(township),后来因为临时新闻管理委员会(Interim Press Council)提出抗议才扩大到县市(district)范围。

剥夺选民投票权

缅甸政府在大选前已数度采取措施,剥夺罗兴加穆斯林和其他少数宗派和族群的公民权。在2010和2012年,许多罗兴加人虽然没有公民资格,但被允许参与缅甸选举。2015年2月,政府却宣布过去发给许多少数民族做为临时公民证件的暂时登记证(“白卡”)效力于3月截止,借此取消他们的选民资格。这项决定以罗兴加人为目标,造成近70万罗兴加人失去公民权,另有数万名华人和印度人受波及。

境内流徙民众和移住劳工也很容易被剥夺投票权。境内移民必须提出在现居地停留180天以上的证明,致使他们更难避免地方政府的剥削和恐吓。多年来针对少数宗派的武装冲突与暴力造成全国各地约66万境内流徙者,使全国性剥夺公民权措施的影响更为严重。此外,海外缅甸民众,包括难民、移住劳工和流亡侨民,缺乏延长选民登记的充分管道。海外公民估计有两百万到五百万人,但只有约1万9千人在期限前完成不在籍投票登记。

拒绝登记参选

联邦选委会引用选举法有关公民资格的禁止参选规定,总共拒绝88人登记成为候选人。被拒参选者中有三分之一是若开邦的罗兴加人,包括数名往年曾经参选的候选人。缅甸的歧视性公民权法实际上剥夺大多数罗兴加人的公民权,虽然许多罗兴加家庭定居缅甸已历数代。

选举人名册问题

联邦选委会虽已着手增进其选务管理的可靠性,但仍存在重大问题。选举人名册审查程序即将截止,尽管数字化的名册已接受数百万笔订正,但仍有许多个人资料佚失或错误的问题,使名册的正确性备受质疑。最终名册预定在11月2日公告,但已遭到延搁,因为选委会官员试图加入大批修正,而办公室人力物力均有不足。

选举观察受限

计划进行观选的选举观察员苦恼于资源有限、培训不足。公民社会监察组织在最近一年才活跃起来,范围只能涵盖全国三分之一乡镇。在乡村地区,当地军官或具军方背景的社区领袖可能具备影响村民投票的能力。因此,在缺乏国内或国际选举观察员的地区,投票的独立性和秘密性可能难以维护。

执政党宰制国营媒体

虽然2012年以后缅甸纸媒风行且立场开放,政府仍利用国营媒体──包括国营报纸,如缅甸之光(Myanmar Alin)、缅甸新光(New Light of Myanmar)和镜报(Kyemon);国营电视台,如军方控制的苗瓦迪(Myawaddy)电视台;和国营广播电台──宣传官方路线和执政党候选人。根据一份选举期间的媒体监看报告,缅甸民主研究所(Myanmar Institute for Democracy)发现国营信息源未对选举新闻做平衡或公正报导,尤其缺乏批判性或独立的观点。国营媒体被当做政府喉舌,报导USDP的政策和政绩,美化总统、军方和USDP候选人的形象。在政府出资的报纸上,有关USDP的报导百分之96是正面的(百分之3中立,百分之1负面),有关反对党的新闻则全都“非常不重要”,全民盟也不例外。

缺乏独立而公正的举报机制

关于选前举报,部分地区按计划在省/邦、县市和乡镇各级设立了调解委员会,克钦邦和若开邦则由邦级委员会负责解决纠纷。

但总体而言,联邦选委会并未就选举期间的违规举报案件定出合适的处理程序。5月,当局宣布将以选举仲裁委员会处理选后举报案件。这种临时性的仲裁委员会设在联邦选委会之下,由三名选委会成员担任仲裁人。仲裁委员会做成决定后,举报人只能向联邦选委会提出复核,后者的决定即为终裁,不受司法监督。

Your tax deductible gift can help stop human rights violations and save lives around the world.

区域/国家