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中国:人权观察提交全国人民代表大会关于反家庭暴力法草案的意见

2014年12月23日

反家庭暴力法征求意见

中华人民共和国北京市2067信箱(邮政编码:100035)

 

人权观察提交全国人民代表大会关于反家庭暴力法草案的意见

人权观察,做为监测并报导全球90馀国人权状况的国际非政府组织,乐于有机会为2014年11月25日公布的《中华人民共和国反家庭暴力法(征求意见稿)》(以下简称“该法草案”)提供意见。人权观察监测全球妇女权利状况,包括中国在内,并倡导遵守《消除对妇女一切形式歧视公约》(CEDAW)。

人权观察赞赏中国政府在北京第四届世界妇女大会20周年前夕,致力通过反家庭暴力法。该法草案反映出有助解决家庭暴力的多项措施。该法不仅正视家庭暴力问题,明定负责解决此一问题的政府部门,并为被害人设立救济和保护机制,包括法院的人身保护令。

然而,人权观察愿意分享我们对下列议题的关切:

1. 家庭暴力的定义过于狭窄且不明确

该法草案第2条规定,家庭暴力包括“身体、精神等方面的侵害”,此一定义既模糊又狭窄。该条文未包括性暴力和经济暴力,但这些形式的暴力早已获得其他国家和国际标准承认,应该纳入中国法律。(注1)

该法草案不保护某些亲密关系,包括同性、未婚、同居、离婚和分居伴侣。根据官方书面说明,中国政府排除前述各种类型的理由是,在这些关系中间发生的暴力行为“与一般社会成员之间发生的暴力行为没有实质区别”,用现有法律即可处理。我们不同意这一点。之所以要制定这部家庭暴力法,正是因为现有法律难以处置家庭关系之下的暴力行为,包括正式婚姻以外的亲密关系受害人。如果新法仅仅保护某一类型的家庭关系,而不包括其他在法律地位或性倾向方面有所不同的家庭关系,不但是不合理的,而且构成歧视。

最后,我们了解该法是性别中立的:被害人和加害人都可以是女性或男性。虽然救济和处罚规定应该不分性别适用,但整体而言,中国政府在应对家庭暴力问题时应该承认,亲密伴侣暴力对女性的影响较男性更大,并对支持被害人等有关条文做出相应调整。(注2)

建议1:扩大家庭暴力的定义,包括所有造成精神、经济、身体及/或性的伤害的暴力行为。纳入条文说明女性受到家庭暴力的伤害远较男性更大,并基于此一事实研拟方案和保护措施。将该法适用范围扩及同性、未婚、同居、分居和离婚伴侣。

2. 政府各部门的责任不清

该法草案第4条规定,“组织、协调、指导、督促”有关部门实施反家暴工作,属于“县级以上人民政府负责妇女儿童工作的机构 ”的责任。但这些机构,即妇女儿童工作委员会,并不具备落实政策的权力、职责和财政预算。(注3)况且家庭暴力不仅影响妇女和儿童,男性也可能成为被害人。

建议2a:中国政府应当扩充各级政府妇女儿童工作委员会的职权,使其成为新的专责机关;或改由其他有能力的机关来承担这项职责。

该法草案第10条规定,乡镇人民政府、街道办事处应当指导基层群众性自治组织开展各种反家暴社会服务。草案应当同时规定,国家社会工作机构有责任处理家庭暴力。

建议2b:我们建议修改第10条,规定中央政府应当指导“国家社会工作机构以及”基层群众自治组织按照各自角色与职责开展反家暴工作。其内容至少应纳入《联合国手册》第3.6.1节和联合国毒品和犯罪问题办公室2014年《行动蓝图:刑事司法体系预防和应对暴力侵害妇女行为实施计划》(联合国毒罪办行动蓝图)第2节。(注4)

该法草案第13条规定各种不同机构,即“加害人或者受害人所在单位、基层群众性自治组织、妇女联合会等有关组织”,接到家暴投诉后的责任。中华全国妇女联合会(全国妇联)似也包括在内。草案规定,前述机构应当“及时劝阻、调解,对加害人进行批评教育”。这条规定没有明确重点,而且在一个家庭暴力常被视为私人家务事的文化之下要求强制进行调解。有关最佳做法的两项国际重要研究均强烈反对强制调解。《欧洲委员会防止和打击暴力侵害妇女行为和家庭暴力公约》(欧委会公约)已全面禁止强制调解或其他强制替代性纠纷解决;联合国《暴力侵害妇女立法手册》(联合国手册)也建议禁止在诉讼程序的所有阶段进行调解。(注5)调解最多只能提供给投诉家庭暴力的受害人做为选择之一,而且这种调解必须由训练有素的专业人士依据明确指导原则进行。

建议2c:应该禁止强制调解。调解应提供妇女做为选择之一,而且这种调解必须由训练有素的专业人士依据政府颁布的明确指导原则进行,并允许妇女退出调解改采司法途径。此外,该条文应说明,涉及这种对策的所有机关均应负起以下责任。首先,相关机关应对家暴投诉做成笔录,以便妇女事后采取法律行动时有所依据;其次,相关机关应向妇女告知其权利与选择;第三,相关机关应为妇女提供或引介支援服务;最后,相关机关应保持跟进提出投诉的妇女,查核其案件进度。

警察机关的责任规定在第15条和第19条,警方接到家庭暴力报案后应当“立即出警”,并应制止暴力行为,收集证据,并协助急需就医的受害人联系医疗机构或进行伤情鉴定。若未“构成违反治安管理行为、犯罪”,警员可以书面告诫加害人,并将告诫书抄送“受害人住所地或者经常居住地的基层群众性自治组织、妇女联合会”(通常指当地妇联分支机构)。我们担心草案授权警察当场认定行为未达违反治安管理行为或犯罪程度,即可选择书面告诫并抄送其他单位。我们从国际最佳做法中找不到足够理由支持第19条的“书面告诫”制度。第一线警员必须有充分的专业素质才能承担风险评估并采取适当作为,包括协助受害者联系医疗、法律或社会工作服务。我们担心授与警察选择书面告诫的裁量权,只会让他们有借口不对加害者实施逮捕或拘押,或不让受害者知道申请保护令的信息。再者,该法草案并未提供指导原则,做为警察判断是否达到违反治安管理行为或犯罪程度的标准。

建议2d:草案第19条应删除有关“书面告诫”的条文。该条重点应放在联合国毒罪办行动蓝图中关于警察应对家庭暴力的部分。最后,草案应采纳国际建议,纳入支持以逮捕(注1)和诉讼(注2)处理暴力侵害妇女案件的政策。(注3)

3. 支援服务不足

尽管该法草案为家庭暴力受害人提供多项服务,包括医疗照护和法律援助,相关条文却不够具体。第17条规定“医疗机构应当及时救治家庭暴力受害人,做好诊疗记录。”但条文缺乏进一步细节,例如医疗费用应由何人负担。

建议3a:国家有责任确保所有家庭暴力受害人都能获得便利、可负担且优质的医疗照护,包括精神医疗照护。第17条应反映这项国家责任,维护就医纪录的保密性,收集并保存法医证据(依据联合国毒罪办行动蓝图和世界卫生组织《性暴力受害者法医学监护指南》)以及在就医时尊重妇女本人意愿。

第18条规定,地方政府应当为家暴受害者设立庇护场所。但许多现有庇护场所并未得到充分利用,因为它们的地点未保密,无法保护寻求庇护者的身份和安全,要求受害者完成过多文书作业,及/或通常最多只能停留数日。(注6)

建议3b:为解决前述问题,条文应如下修改:a) 明定庇护场所应当提供安全和保密环境,不对家暴受害人设置不合理的障碍,以及b) 规定财政配额以维持一定数量的庇护场所,不论是由政府机关直接运营,或由非政府组织在符合安全、保密和便利标准的前提下接受国家资助运营。

该法草案第20条允许受害人提起自诉。第37条则规定司法机关应在家暴行为构成犯罪时依法追究刑事责任。草案并未说明当受害人未正式投诉或举证时,能否如国际指导原则所建议的继续进行诉讼。(注7)

建议3c:该法草案应明确规定,刑事诉讼可以在缺乏受害人正式投诉时继续进行,不论受害人是否愿意出庭作证。草案应明确允许公诉和自诉。

该法草案也没有列入受害人在被施暴情况下所急需,并已载明于欧委会公约和联合国手册的其他类型支持服务。这些服务应当包括对携有子女的受害人的支持,包括紧急儿童托育,协助转学或心理辅导,以及职业训练和辅导就业。对于没有收入或存款的受害人,应提供紧急财务支援。

建议3d:该法草案应纳入前述各项紧急支持服务。草案应保护受害人不因请假就医或出庭应讯而遭解雇。对于发生暂时或永久身心障碍的受害人,该法应确保他们有资格申请并得到适当的社会安全和福利援助。

4. 保护令效力不足

该法草案第4章关于法院做出人身保护裁定的条件限制过多。草案规定,受害人可以在法院审理相关民事案件(如离婚、赡养、抚养、收养等等)过程中申请人身安全保护裁定;若尚未提起民事诉讼,受害人也可以申请人身安全保护裁定,但必须在法院作出裁定后30日内依法提起诉讼。如果受害人未能在30日提起诉讼,法院应当撤销保护裁定。保护命令(包括临时、紧急命令和长期命令)对于任何家暴受害人的安全均极为重要,不应限于有意提起民事诉讼者。草案在这方面的规定可能造成受害人自始就不敢提出申请,因为许多受害人可能不愿或不能对伴侣提出离婚或采取法律行动。根据国际标准,不论是否提出其他诉讼,均应既可在单方(ex parte)基础上颁发紧急保护令,或在审理后颁发较长期间的保护令。(注8)第33条也存在问题──尽管条文规定法院应当在作出保护裁定后抄送警察机关,却没有明定警方负有执行裁定的责任。

建议4:第27条应予修改,使所有家庭暴力受害人都能申请人身安全保护裁定,不以向其伴侣提出民事诉讼为前提。保护裁定应可在紧急时单方面取得,或在审理后长期颁发。草案第32条亦应修改,扩大保护范围,纳入联合国手册列出的所有措施(第3.10.3节),包括禁止在其工作场所接近受害人,或通过电话或其他电子通讯方法与受害人联络,以及保护受害人家属及子女。第33条应明文规定警察机关有责任执行保护裁定。

结论

尽管该法草案确实已朝正确方向迈出一步,中国政府应当修改草案使其符合家庭暴力立法的国际指导原则,明确各国家机关的角色。具体而言,法案起草者应当参考下列国际资源:

  • 联合国妇女署,《暴力侵害妇女立法手册》(2012)
  • 联合国毒品和犯罪办公室,《行动蓝图:刑事司法体系预防和应对暴力侵害妇女行为实施计划》(收于联合国毒罪办出版,《加强针对暴力侵害妇女行为的预防犯罪和刑事司法对策》)(2014)
  • 世界卫生组织,《亲密伴侣暴力和对妇女的性暴力对策》(2013)
  • 《欧洲委员会预防和打击暴力侵害妇女行为及家庭暴力公约》(2011)及其附属《说明报告》

除了参考前述各项资源修改该法草案,我们建议中国政府在该法案中注明,将在法案生效后一年内制定全面防治家庭暴力的国家计划。此一国家行动计划应包含解决家庭暴力问题的全面、跨部门和可持续性计划的更多细节。有助研拟这项计划的资源之一,是联合国妇女署出版的《关于暴力侵害妇女问题的国家行动计划手册》(2012)。

感谢您的关注,并期待与您针对《反家庭暴力法》草案做进一步商讨。

 

索菲・理查森

人权观察中国部主任

敬上

 

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注1:《欧洲委员会预防和打击暴力侵害妇女行为及家庭暴力公约》,第3条,欧洲委员会公约,http://www.conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/Html/210.htm(2014年12月23日浏览);以及联合国妇女署,《暴力侵害妇女立法手册》,2012年,http://www.un.org/womenwatch/daw/vaw/handbook/Handbook%20for%20legislation%20on%20VAW%20%28Chinese%29.pdf,第3.4.2节(2014年12月23日浏览)。

注2:例参见:《欧洲委员会公约》,第1条和第2条。第1条明确规定,公约旨在保护妇女免于一切形式暴力,以及防止、起诉和消除暴力侵害妇女和家庭暴力。第2条肯定家庭暴力对妇女的影响更大。

注3:消除对妇女歧视委员会,〈对中国第七次和第八次合并定期报告的结论性意见〉,2014年11月7日,未经编辑版,第18段。

注4:联合国毒罪办《行动蓝图》收于联合国毒罪办出版,《加强针对暴力侵害妇女行为的预防犯罪和刑事司法对策》,2014年,https://www.unodc.org/documents/justice-and-prison-reform/Strengthening_Crime_Prevention_and_Criminal_Justice_Responses_to_Violence_against_Women.pdf(2014年12月23日浏览)。

注5:《欧洲委员会公约》,第48条;《联合国手册》,第3.9.1节。

注1:联合国毒品和犯罪办公室2014年建议,“应考虑制定支持逮捕的政策,鼓励警员在处理家庭暴力案件时逮捕加害者,但保留一定的裁量空间。该政策应规定警员必须为不逮捕的决定提交书面报告。支持逮捕政策应有跨部门配套,以确保受害者的权利不因此一政策而减损。”联合国毒罪办《行动蓝图》,并参见联合国《暴力侵害妇女立法手册》,第3.8.3节。

注2: 联合国毒罪办《行动蓝图》规定,“关于暴力侵害妇女案件,应考虑制定支持诉讼政策,意即凡有可能相信犯罪发生,就可以提起诉讼,但亦非强制起诉。这种政策应附带监督机制,例如如不起诉应以书面报告说明理由,交由上级长官审查。支持诉讼政策应经由经过培训的人员实施,并有跨部门的配套措施。

注3:联合国妇女署,《暴力侵害妇女立法手册》,第3.8.3节。

注6:〈多地家暴庇护机构因各种入住门槛等遇冷遇〉,《新京报》,2012年3月12日,http://politics.people.com.cn/GB/1026/17357640.html(2014年12月23日浏览);樊姝倩,〈2年仅15位求助者 反家暴庇护中心知晓率有待提高〉,2011年11月26日,http://ld.eastday.com/l/20111126/u1a941340.html(2014年12月23日浏览)。

注7:参见:联合国妇女署,《暴力侵害妇女立法手册》,第3.9.5节,及欧洲委员会公约,第55条。

注8:参见:同前引,第3.10节(2012),及《欧洲委员会公约》,第55条。

 

 

 

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