2014年10月29日

巴拉克・奥巴马总统

白宫

华盛顿特区20500

西北宾夕法尼亚大道1600号

 

尊敬的奥巴马总统:

我们致函敦请您确认美国基于《禁止酷刑及其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》(禁止酷刑公约)所负有的义务,应适用于所有美国官方行为,包括在美国领土之外的行为。

今年11月,美国将出席日内瓦联合国禁止酷刑委员会,由该委员会对美国政府履行公约义务的纪录进行定期审查。若您能指示美国代表团向该委员会表明,美国承认其基于禁止酷刑公约的义务及于国界以外,您将为确认和强化对酷刑虐待的全球禁制做出重大贡献。这一决定也将使您在侦讯和拘押的政策及实践上进一步与前任政府划清界线,后者的政策及实践曾导致多起令人发指的人权侵犯。

2009年,您在就职后短短几天内采取重要措施,扭转前政府的恶劣纪录和酷刑遗产,包括颁布行政命令加强禁止酷刑。然而,确保未来政府不至重蹈覆辙的关键在于,美国必须废弃乔治・W・布什政府为合理化酷刑虐待、转移囚犯和类似的侵权行为而对国际法做出的曲解。〔i〕

相对地,倘若美国采取与前任政府关于超国界性(extraterritoriality)的同样立场,将会向美国民众和世界各国传出一项讯息,即美国不愿意全然扬弃过去的不法作为。如此的立场将使许多承认禁止酷刑公约超国界适用的美国主要盟邦难以与美国在国际安全事务上开展合作。同时还将引发其他问题,例如美国政府是否寻求维持其法律主张,以保障美国在海外共同或独自进行酷刑虐待行为。

因此,我们担忧近期媒体报导指您的政府正在辩论应否接受布什政府的错误立场,包括前白宫总顾问奥伯托・冈萨雷斯(Alberto Gonzales)关于美国对公约第16条加以保留的见解。〔ii〕这项保留将公约中的“残忍、不人道或有辱人格的待遇”定义为意指美国宪法第五、第八或第十四修正案所禁止的虐待。〔iii〕

奥伯托・冈萨雷斯在出任总检察长的参议院听证会上主张此一立场,认为公约不适用于美国官员在海外侦讯或拘押非公民。冈萨雷斯声称,由于美国法院已确立上述各修正案并不保护美国境外的“外国人”,该公约不能适用于美国在海外施于非公民的行为。〔iv〕

在雷根和乔治・H・W・布什总统时期担任美国国务院法律顾问的艾伯拉翰・索菲尔(Abraham Sofaer)曾在1990年禁止酷刑公约批准案交到参议院审查时否定冈萨雷斯的见解,认为他的说法“站不住脚”,包括曾在您的政府担任国务院法律顾问的高洪株(Harold Koh)在内的许多论者也持相同见解。〔v〕美国保留该条的目的是针对其实质文义,而非地域范围;索菲尔于2005年1月21日即致函参议员派屈克・莱希(Patrick Leahy)反对前任政府对该项保留的解读。〔vi〕他当时还投书报章指出:“将第16条限于美国领土内施行,将损害该公约的宗旨,即防止任何国家在其享有司法管辖权的任何地点实施‘残忍、不人道或有辱人格”的待遇。”〔vii〕

同时,美国在其第五次定期报告中针对该委员会提问所给出的数项答覆则显示,美国企图在公约其他多项条款上维持类似主张。〔viii〕举例而言,美国在报告没有回应对委员会关于超国界适用的问题,反而在导言中开宗明义指出,美国“不把公约的地域范围视为法律问题处理”,而以“事实条件”回应委员会就该议题的质问。〔ix〕该报告继而援引此一立场答覆委员会关于超国界义务的多项具体问题,仅仅以“事实”问题、“政策”问题或借由重申其他法律义务做为答覆。〔x〕

排除禁止酷刑公约在领土外适用的立场,在国际法上并无坚实基础。该公约的权威解释阐明,即使考虑到公约中有关地域范围的条文,只要一个国家对一种地位或特定情况具有“有效控制”或“事实上”控制,该国即负有条约义务。〔xi〕如该委员会在第2号一般性意见中所述,“第2条以及第5、第11、第12、第13和第16条提到‘任何领土’,不仅是指在缔约国注册的船舶或飞机上,而且也指在军事占领或维和行动期间以及在诸如使馆、军事基地、拘留设施或一国实际或有效控制下的其他地区发生的违禁行为。”〔xii〕

同理,在谈判第3条禁止将人员转移至有理由相信其可能遭受酷刑的另一国家时,公约谈判者已清楚表明,他们希望确保该禁止规定“能为避免酷刑提供最大可能的保护”,并且涵盖政府转移人员的一切形式。〔xiii〕该委员会此后亦明确指出,凡将在押人员由一国事实上或法律上的控制之下转移至另一国控制之下,即便这种转送纯粹发生在一国领土之内,相关国家均负有公约义务,包括在美国或英国与伊拉克或阿富汗之间发生的人员转移。〔xiv〕

在该委员会对美国进行审查时,美国应表明拒斥前任政府对保留第16条的解释,反对扩张禁止酷刑公约在美国领土外的不适用性;并且应该废弃司法部在2001年9月11日至2009年1月20日之间,为了合理化对海外非公民的酷刑虐待所提出的立场、意见和对禁止酷刑公约的解释。美国若肯认禁止酷刑公约适用于领土之外,将反映出经您下令或支持的法律和政策变革。依据其他多项文件,美国早已承诺基本上类似的义务,包括:《行政命令第13491号》要求美国官员以人道对待所有在美国拘押或“有效控制”下的人员;2005年《在押人员待遇法》规定美国官员“无论在何处”均不得容许在其“实质控制”下的任何人遭受残忍、不人道或有辱人格的行为;1949年《日内瓦四公约》总则第3条规定,在武装冲突场合不得“残伤肢体、虐待及酷刑”;…损害个人尊严,特别如侮辱与降低身份的待遇”;以及美国《反酷刑法(Anti-Torture Act)》确立对美国境外犯下的一切酷刑行为拥有刑事管辖权。〔xv〕习惯法和条约法早在禁止酷刑公约生效之前即已禁止酷刑和残忍、不人道和有辱人格的待遇,该公约的主要作用是在强化既有的禁令并使其更为明确、有效。〔xvi〕

因此,我们敦请您的政府在日内瓦把握机遇,明确地拒斥先前与国际法背道而驰的解释,基于法律义务而非政策立场,支持禁止酷刑公约的超国界适用。如此一来,不仅将有助强化对酷刑虐待的全球禁制,亦能与过去的侵权和非法作为划清界线。

 

诚挚地,

萝拉・W・莫菲

美国公民自由联盟

华盛顿立法事务处主任

 

玛莉亚・麦克法兰

人权观察

美国部副主任

 

〔i〕其例参见首席副助理检察长史蒂芬・G・布莱德伯利(Steven G. Bradbury)提交中情局高级副总顾问约翰・A・里泽(John A. Rizzo)的一份备忘录,主旨为“适用美国基于禁止酷刑公约第16条之国际义务于可能用以侦讯盖达重要人犯的特定技术,”2005年5月30日, http://ccrjustice.org/files/05-30-2005_bradbury_40pg_OLC%20torture%20memos.pdf(2014年10月29日浏览)(其主张为:鉴于公约第16条不应适用于美国在其领土之外的行为,对囚犯的一整套虐待手段都是可允许的;于2009年4月15日被撤回);又见“美国:将虐囚合理化,”人权观察,2005年1月25日,https://www.hrw.org/news/2005/01/24/us-justifying-abuse-detainees(2004年10月29日浏览)。

〔ii〕查理・萨维吉(Charlie Savage),“奥巴马可能重申布什时代对禁止酷刑公约的解读,”纽约时报,2014年10月18日。 http://www.nytimes.com/2014/03/07/world/us-seems-unlikely-to-accept-that...(2014年10月26日浏览)。

〔iii〕“美国对禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格待遇或处罚公约的保留、声明和理解,” 136 Cong. Rec. S17486-01(1990年10月27日)。

〔iv〕参见对奥伯托・R・冈萨雷斯行使提名同意权的听证会,参议院司法委员会,Serial No. J-109-1(2005年1月6日)(证词和对参议员黛安・费恩斯坦(Dianne Feinstein)书面提问的答覆),页249。

〔v〕艾伯拉翰・D・索菲尔,“无一例外,”华尔街日报,2005年11月26日A11版, http://online.wsj.com/articles/SB113296749780207080(2014年10月28日浏览)。亦参见“关于禁止酷刑公约的地理范围及其适用于武装冲突情势的备忘录意见,”2013年1月21日,前国务院法律顾问高洪株,(以下简称“高氏备忘录”), http://www.nytimes.com/interactive/2014/03/07/world/state-department-koh...(2014年10月29日浏览),页43-52。

〔vi〕艾伯拉翰・D・索菲尔致派屈克・J・李希函,2005年1月21日,见https://www.humanrightsfirst.org/wp-content/uploads/pdf/sofaer-leahy-cat...(201年10月29日浏览)。

〔vii〕艾伯拉翰・D・索菲尔,“无一例外,”华尔街日报,2005年11月26日A11版,http://online.wsj.com/articles/SB113296749780207080(2014年10月28日浏览)。

〔viii〕美国国务院,美国对联合国禁止酷刑委员会定期报告(第三、四、五次报告),2013年8月12日,见http://www.state.gov/documents/organization/213267.pdf(2014年10月29日浏览)。

〔ix〕同前注,第6段。

〔x〕同前注,第15、66、119、127、258段;亦参见贝丝・凡・夏克(Beth Van Schaack),“该是放弃无谓坚持,承认禁止酷刑公约超国界性的时候了,”正义安全,2014年10月20日,http://justsecurity.org/16560/convention-torture/(2014年10月26日浏览)。

〔xi〕参见联合国禁止酷刑委员会,第2号一般性意见:缔约国对第2条的执行,U.N. Doc. CAT/C/GC/2/CRP. 1/Rev.4 (2007),http://tbinternet.ohchr.org/Treaties/CAT/Shared%20Documents/1_Global/CAT...(2014年10月29日浏览),第16段;亦参见高氏备忘录。

〔xii〕联合国禁止酷刑委员会,第2号一般性意见:缔约国对第2条的执行,U.N. Doc. CAT/C/GC/2/CRP. 1/Rev.4 (2007),http://tbinternet.ohchr.org/Treaties/CAT/Shared%20Documents/1_Global/CAT_C_GC_2_4744_C.DOC,第16段。

〔xiii〕联合国,经社理事会,人权事务委员会,禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约草案工作组报告,第44段,U.N. Doc. E/CN.4/L.1470 (Mar. 12, 1979),收于人权事务委员会报告,第35会期,2月12日-3月16日,U.N. Doc. E/CN.411347, at 35, 40 (1979);J・荷曼・柏格斯与韩斯・丹尼留斯,联合国禁止酷刑公约手册125(1988)。

〔xiv〕参见审议结论http://www.univie.ac.at/bimtor/dateien/topic6_cat_2004_concob_uk.pdf CAT/C/CR/33/3,第4(b)、5(e)段;亦参见曼弗雷德・诺瓦克与伊莉莎白・麦克阿瑟,联合国禁止酷刑公约评论(牛津:牛津大学出版社,2008),页199,第181段。

〔xv〕《行政命令第13491号》§3(a);《在押人员待遇法》42 U.S.C. §2000dd(a);18 U.S. Code § 2340A-酷刑;《日内瓦公约》。亦参见高氏备忘录,页50-52。

〔xvi〕禁止酷刑公约,序言。