医疗工作者正在搬运普林斯・尼恩替(Prince Nyentee)的遗体。据当地居民表示,这名29岁青年染患埃博拉病毒而于2014年9月11日过世。

© 2014 路透社

(内罗毕)-人权观察今天表示,西非各国政府应将保护人权作为控制当地埃博拉空前大流行的重点之一。人权观察谨向此次埃博拉疫情罹难者的亲友与同僚表示同情,并肯定众多医疗工作者及其他病患照料者的英勇表现。

人权观察表示,受埃博拉影响的各国政府应加强保护医疗工作者免于感染,克制使用隔离检疫,解决疫情中的性别问题,确保安全部队在反应危机时尊重基本权利,并协助对紧急措施和捐助进行独立监察。各捐助国政府应通过国际援助与合作,协助该区域各国政府实现健康权并努力解决疫情更广泛的影响。

“鉴于此次大流行的惨重程度,受影响的各国政府不能也不应期待光靠自己实现健康权,”人权观察资深研究员科琳娜・杜夫卡(Corinne Dufka)说。“国际社会必须协助分担重任,并要求各国政府应以透明并尊重人权的方式应对危机。”

截至2014年9月5日,已有4,784人确诊或疑似感染埃博拉病毒,在几内亚利比里亚塞拉利昂大部分地区及尼日利亚两个城市中造成逾2,400人死亡。确诊病例出现在几内亚8个大区中的7个;利比里亚15个省中的10个;塞拉利昂14个区中的13个;以及塞内加尔首都达喀尔(Dakar)和尼日利亚的两个城市拉各斯(Lagos)与哈科特港(Port Harcourt) 。死者包括逾140名医疗工作者。

无国界医生(Doctors without Borders)、世界卫生组织(WHO)和美国疾病管制中心(US Centers for Disease Control)及其他组织已一再警告疫情渐趋失控。WHO在9月8日发布声明指出,新病例数量正如等比级数飙升。各地埃博拉治疗中心已不堪负荷,不断将高传染性病患往外推。

人权观察指出,此次大流行已导致西非区域经济严重萎缩,并使几个情况最严重国家的医疗体系濒临崩溃。儿童、孕妇和其他慢性病和急症患者因此难以就医。医疗工作者已开始忧虑,疟疾、伤寒、痢疾和难产等其他病症缺乏医疗照护且死亡率上升。当地非政府组织急需更多支持,才能教育民众了解这种疾病,并监察政府的应对措施,包括人道援助的运用。

此次埃博拉大流行正在世上最贫穷的三个国家上演。这三国均曾历经数十年的暴力和动乱,包括利比里亚和塞拉利昂的残酷武装冲突,和几内亚的威权统治。三国总统上任时(利比里亚的埃伦・约翰逊・瑟利夫〔Ellen Johnson Sirleaf〕在2006年,塞拉利昂的欧内斯特・巴伊・科罗马〔Ernest Bai Koroma〕在2007年,和几内亚的阿尔法・孔戴〔Alpha Condé〕在2010年)继承的是基础建设千疮百孔的国家、嬴弱的法治系统、紧张的社群关系、滥权的安全部队、沉重的贫困问题和高得离谱的失业率。

尽管这三国已经努力迈向尊重人权,包括享有能达到的最高健康标准的权利,但仍面临严酷挑战。各项健康指标,包括妊娠死亡率、儿童死亡率和预期寿命,仍徘徊在世界最差国家之列。贪腐横行、公路网络不全、医疗人才严重流失以及医疗设施在武装冲突中普遍损毁,使健康权遭到摧残数十年。

“ 在因应埃博拉危机的同时,几内亚、利比里亚和塞拉利昂应解决长期以来的治理难题,确保资金运用透明,改善医疗基础设施,提升安全部队问责程度并促进政府与民众的沟通,”杜夫卡说。

在埃博拉危机中保护西部非洲人权

以下分别讨论保护医疗工作者的义务、人权与检疫措施、埃博拉的性别面向、信息权和国家安全部队的行为、监督和监察埃博拉应对政策的必要性、以及国际社会的角色。

保护医疗工作者的义务

国内和国际医疗工作者经常质疑,负责治疗确诊和疑似埃博拉患者的医护工作者缺乏个人防护装备,包括橡胶手套、护目镜和防护衣。可能接触感染者和污染物质的医疗专家、门卫、清洁人员、驾驶员和丧葬人员等等,也需要保护和预防。物资的缺乏已导致至少140名医生、护士及其他医疗工作者在几内亚、利比里亚和塞拉利昂丧生。一名当地记者在2014年9月7日告诉人权观察,他最近采访的15名医疗工作者一致抱怨补给品供应不足,包括被迫回收使用橡胶手套。

塞拉利昂凯内马区(Kenema)官方埃博拉治疗中心(至少26名医疗工作者在此染患埃博拉而牺牲)和利比里亚费比医院(Phebe Hospital)、甘乃迪医学中心(John. F. Kennedy Medical Center)的医疗工作者最近罢工抗议物资短缺和工资拖欠。据报在某些地方,医疗工作者只能把塑料袋戴在手上保护自己。利比里亚的多罗镇医疗中心(Dolo Town Health Center)因手套用磬而被迫关闭;当地有37人死于埃博拉,包括7名医疗工作者。

虽然照料病患是医疗工作者的伦理义务,不论其是否带有某种程度的风险,但是政府也负有重要义务,即确保医疗工作者及其他参与应对措施的人员得到适当训练,了解如何控制感染和使用防护装备。各国中央政府既然得到国际捐助者的支持,必须确保医疗专业人员和其他参与应对措施的人员按时收到工资,并且备妥社会保护方案,支持因从事危机处理工作而丧生或染病的政府职工家属。

人权与检疫措施

从埃博拉危机爆发之初,几内亚、利比里亚和塞拉利昂就实施隔离检疫,限制人民自由迁徙及谋求生计权,乃至医疗照护机会和其他权利。隔离检疫的范围可以是个别住宅、街道、村里,甚至有少数例子隔离整个行政区。

国际人权法规定,以公共卫生或公共紧急状态为由限制人权,必须符合依法、证实有必要及比例原则等前提。隔离检疫或隔离疑似病患等拘束处分最起码必须具有法律依据且依法执行。这种处分必须为达到正当目标所绝对必要,采用最少侵犯及限制的手段达到该目标,基于科学证据,适用上不得带有任意性或歧视性,期间应有限制,尊重人性尊严,并接受检视。实施隔离检疫时,各国政府有绝对义务确保食物、用水和医疗照护的供应。

此次大流行期间,隔离检疫经常未达上述标准。其施行并未基于科学证据,适用具有任意性,且实施范围过于广泛。这些隔离检疫也没有接受适度监察,以致从公共卫生观点而言并无实效,其影响不成比例地落在那些无力逃避管制的人群,包括老人、穷人、慢性病患和身心障碍者。

经由社会动员普及对埃博拉病毒的认识,以及附带社会支持──包括居家照顾和食物援助──的自愿性限制迁徙,既与限制人权的措施同样有效,又可通过社区参与和关注弱势群体特殊需求的方式来达成。

“实施过于广泛的隔离检疫及其他侵犯人权的措施,可能使围堵埃博拉流行的努力大打折扣,”人权观察健康与人权部主任约瑟夫・阿蒙(Joseph Amon)说。“更好的方式是确保民众易于取得医疗信息和照护,唯有在绝对必要时才对个人自由和迁徙加以限制,并设置符合国际人权法的保护机制。”

埃博拉的性别面向

根据联合国、医疗工作者和各国政府的资料,女性感染埃博拉的风险显然比男性更高。联合国儿童基金会(UNICEF)报告指出,在受此次流行影响最大的三个国家中,女性占死亡人数普遍达到百分之55至60。几内亚卫生部报告,截至9月7日,女性占埃博拉病例的百分之54。利比里亚卫生部和性别与发展部报告,受埃博拉感染或因此死亡者中百分之75是女性。

女性感染率较高,显然是因为她们传统上或高比例地负担的角色──包括边境小贩、医疗工作者和传统分娩服务──使她们接触病毒的风险较高。此外,女性更常负担照顾病患的工作,且当病患死亡时,传统上均由女性负责清洗和修整遗体以便下葬。怀孕妇女的风险则随著与医疗工作者频繁接触而提高。而且,据世界卫生组织(WHO)指出,感染埃博拉痊愈的男性,在复原后七周内仍然可能经由精液散播病毒,进而对其女性性伴侣带来危险。

应对埃博拉危机的各国政府部会必须确保:防疫工作须顾及女性易受影响的特质;让女性易于取得如何预防和应对感染的信息;移除一切──包括财务上和文化上的──就医障碍;让女性参与从基层到中央各级危机应对策略的拟定。加强社区教育,消除围绕此一疾病的污名,有助让女性更安心地寻求有关当局协助。这种教育工作也将促进更公正的家庭决策和照顾责任分担。

信息权

埃博拉的应对受制于缺乏这种疾病的知识,以及恐惧和对政府根深柢固的不信任。正如一名塞拉利昂基层社运人士所说,“基层民众不相信埃博拉的存在,造成疫情于初期迅速蔓延。”各国政府应采取措施弥补信心裂痕,加强公共信息传播,并在研拟埃博拉疫情处置策略时纳入必要的基层民众参与。国际伙伴应加强支持从事公共卫生教育的组织。

易于取得的医疗健康信息,是实现健康权──享有能达到的最高标准健康的权利──和生命权的必要条件。《经济、社会、文化权利国际公约》(ICESCR)明文要求各国政府须采取一切必要措施“预防、治疗和控制传染病”,并指出国家负有“核心义务”,必须提供“关于社区主要健康问题的教育和信息渠道,包括预防和控制疾病的方法。”

非政府组织、地方报纸和社区广播电台是公共卫生教育的重要角色。在利比里亚,公民社会组织埃博拉应对工作小组(Civil Society Organization’s Ebola Response Task Force)提供疫情传播的第一手讯息以及预防感染的方法,用当地方言,透过部落和宗教领袖的声音,在44个社区电台播放。该小组策划成立“战情室”,监察利比里亚政府对埃博拉危机的应对,包括国家应变小组(National Task Force)资源运用的问责度,以及医疗设施的近用性。

塞拉利昂邻接利比里亚和几内亚的凯拉洪区(Kailahun),是此次大流行疫情最集中地区之一。当地社区电台Radio MOA和其他社区组织共同建立埃博拉应对小组,并发起运动对抗不利于医疗应变的谣言。Radio MOA每天在“Watin Di Bi Nah Yu Community(社区大小事)”节目中访问医疗专家、官员和埃博拉幸存者,供这三个国家成千上万的民众收听。

国际组织,例如寻求共识(Search for Common Ground),正在支持可靠的传播管道──包括地方广播电台、部落和宗教领袖、摩托车的士协会和戏剧节目──推展防治埃博拉的公共教育。

国家安全部队的行为

国家安全部队在这三个国家的埃博拉应对中扮演核心角色,有时因为紧急状态指令而更加重要。三个国家全都授权安全部队执行隔离检疫。

数则报告指出,安全部队在应对埃博拉时趁机勒索和滥用武力,尤其是在执行隔离检疫时。在利比里亚首都蒙罗维亚的威斯特・波因特(West Point)社区,安全部队和愤而抗议隔离的居民爆发冲突,导致一名15岁男孩中枪死亡,另有四位居民受伤。该案正在侦办中。目击者告诉人权观察,利比里亚和塞拉利昂执行隔离检疫的军警人员被控向企图离开检疫区的民众索取贿赂。

健康与粮食安全问题不断恶化,很容易引发暴乱,专业的群体管控(crowd control)更形重要。一名国际医疗工作者告诉人权观察,“我们已经遇过安全事件,可能导致动乱的因素很多──病患遭医疗设施拒绝收治时;发放食物、用水和氯锭时;工作人员搬运遗体和设立停尸间时──所有这些场合都会提高失序风险,需要专业的群体管控。”

对埃博拉的恐惧已引起攻击医疗工作者的行为。4月,在几内亚首都科纳克里东南方425公里的马仙达(Macenta),发生愤怒群众攻击埃博拉治疗中心的事件。该中心由无国界医生组织建立,但当地居民认为是他们带来了埃博拉病毒。8月29日,在几内亚第二大城市恩泽列科莱(N’Zérékoré),居民怀疑市场喷洒的消毒水遭埃博拉病毒感染而上街抗议,最后演变为暴动,造成包括安全部队成员共50多人受伤。

据人权观察纪录,在过去数十年的武装冲突以及民间和政治动乱中,几内亚、利比里亚和塞拉利昂的安全部队一向既不专业又滥施暴行。不过,自从这三国先后结束冲突与动乱以来,其安全部队已进行改革并接受相当训练,加上更好的领导者,使其行为模式大幅改善。埃博拉危机是各国安全部队的难得机会,可借以重建公信力,并将近年来国际伙伴赞助训练的成果付诸实用。

为确保安全部队做出专业应对,几内亚、利比里亚和塞拉利昂等国政府应指示军、宪、警领导层,在执行隔离检疫、保卫各地埃博拉治疗中心和因应发放粮食饮水导致的社会动乱时,均须恪遵《联合国执法人员行为守则》和《执法人员使用武力和火器的基本原则》。《基本原则》明定,执法人员应尽可能采用非暴力手段,最后不得已时方能使用武力。在不可避免合法使用武力时,执法人员必须有所克制,尽量减少损失和伤害并尊重和保全人命。当局应确保对安全部队成员侵犯人权和贪污腐败的可靠指控,不分当事人官阶,都会受到调查并使应负责任者受到惩罚或检控。

埃博拉应对政策的监督和监察

为因应埃博拉危机,几内亚、利比里亚和塞拉利昂三国政府均已实施紧急措施,对基本权利和自由加以限制,包括结社、集会和迁徙自由。三国政府应确保这些基于公共卫生或公共紧急状态的限制处分均符合依法、证实有必要性和合乎比例原则等要件。任何限制处分应有明确定义、公告周知并接受监察,包括利用各国国会的公听会,或由利比里亚和塞拉利昂的国家人权委员会,或由独立组织在不受非必要限制的情况下进行的监察。

塞拉利昂总统科罗马先后在7月30日和8月7日透过广播向全国宣布,依据1991年宪法第29条第5款进入紧急状态,同时提出数项危机应变措施。这些措施以60至90天为期,包括在所有疫情集中地区由警方强制执行隔离检疫、由军警负责保护医疗工作者和各地医疗中心、禁止举行与埃博拉宣导无关的集会活动、透过监听和逐户搜索找寻埃博拉受害者和疑似感染者加以隔离检疫。声明进一步呼吁地方领导人或酋长制定地方法规,便于执行控制埃博拉疫情的其它作为。

8月13日,几内亚总统孔戴透过国营媒体宣布,依据1997年6月19日法规第97号公共卫生条例,启动全国性公共卫生紧急状态。同时宣布的措施包括建立隔离检疫站,由医疗工作者和安全部队强制执行,任何疑似感染者均须被隔离直到检验结果通过。他说,“任何人以任何方式妨碍或煽动别人妨碍侦查、隔离治疗或检验病患、疑似感染病例或接触者,将视为公共卫生威胁移送法办。”

7月30日,利比里亚总统约翰逊・瑟利夫宣布数项紧急措施,包括关闭学校和市场,以及在几个区域执行隔离检疫。8月6日,她以有必要实施“为维护我国生存的特殊措施”为由,宣布为期90天的紧急状态。她在声明中表示,政府可能暂时限制特定权利和特权,不过并未具体说明哪些权利可能被限缩。利比里亚安全部队奉命执行国家埃博拉应变小组(National Task Force on Ebola)发布的所有紧急措施。利比里亚各组织呼吁政府定期说明哪些权利受到紧急状态限制。

包括医疗体系在内的普遍贪腐,不仅长期困扰这三国政府,且助长多年来的动乱和发展停滞。尽管三国总统都已就此问题做出声明,但他们的政府却采用不适当的措施来处理它。

为提升公众对埃博拉应对措施的信心,这三个政府应在捐款及其它援助的收取和运用方面确保透明度。塞拉利昂已朝此方向做出有效尝试,成立紧急事故运筹中心(Emergency Operations Center,简称EOC)统一收取捐款,定期公布捐款明细,并使EOC的“埃博拉帐户”接受独立监察。总统府网站迄今已发出22份有关捐助内容的新闻稿,包括所收到的车辆和捐款金额;EOC网站则随时更新捐助明细。

利比里亚行政大厦(Executive Mansion)也有类似做法,迄今四度发布新闻稿详述所收到的捐助,利比里亚埃博拉应变小组网站则列有政府各机构的预算和开支,并概述其确保透明度的措施。然而,每周公布埃博拉信托基金收支明细的措施并未落实。应变小组承诺在危机解除后由主计委员会(General Auditing Commission)发布报告。

国际社会的角色

受影响各国的政府是该国人权的主要保障者。即便资源有限,这些政府也必须采取措施,使最低限度的核心健康权利受到尊重和保护。然而,要求政府独力排除障碍满足这些权利,恐怕是昧于这些世界最贫穷国家的政治与经济现实。

为促进健康权,经济、社会和文化权利委员会(简称CESCR)与联合国健康权特别报告员都强调“各国应确保其作为国际组织成员所采取的行动充分考虑到健康权。” CESCR也决定,“国际援助与合作,特别是经济和技术方面”应促使发展中国家能够满足其核心及其他义务。联合国特别报告员指出,各国政府应特别重视帮助其他国家达到最低必要水平的健康。