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英国:紧急监听法冲击隐私

法律与实务亟待彻底检讨以贯彻改革

(伦敦)-英国政府于2014年7月10日宣布紧急立法,将授权英国情报和治安机关获取数百万人的通讯资料,对隐私权构成一大冲击。

这项新法旨在取代因欧洲联盟法院(Court of Justice of the European Union)今年4月判决全面资料保存(blanket data retention)违反隐私权而即将失效的旧法。但新法并未适当处理欧盟法院判决所楬橥的人权要件,反而进一步扩张政府的监听权力。

“英国没有改革国内法律以解决其涉及大规模监听的疑虑,反而试图延展其权力以监视毫无犯罪嫌疑民众的通讯,著实令人愤怒,”人权观察西欧部研究员伊萨・雷格塔斯(Izza Leghtas)说。“全面资料保存损害英国国内外数百万人民的隐私权,而政府竟推动紧急立法允许自己去做这样的事。”

可靠证据显示,英国政府通讯总部(Government Communications Headquarters)涉及对英国境内及海外人民进行大规模监听,而这种滥用监听的感受已使英国政府饱受批评。相关证据是在前美国国家安全局(National Security Agency)雇员爱德华・斯诺登(Edward Snowden)于2013年6月揭发弊端后陆续曝光。美国政府已将问题付诸公共辩论并已采取某些初步改革措施,相反地,英国政府却对此议题保持沉默,声称英国情报机关一切合法且积极保护公众安全。

根据2014年7月10日公布的紧急立法草案,英国政府将能要求国内外电话及网络业者收集其客户通讯的元数据(metadata),最长可储存12个月。尽管草案规定政府得要求业者保存资料的时间可短于12个月,不同于现行法一律保存12个月,但除此之外,新法保留了现行的资料收集与保存制度。

情报与治安官员将能依据主管监听的法律─《2000年调查权规范法(Regulation of Investigatory Powers Act of 2000)》─获取资料,该法允许政府不经独立审查进行广泛监听。

欧盟法院2014年4月8日判决,由于全面资料保存不合比例地干预隐私权和《欧盟基本权利宪章(EU Charter of Fundamental Rights)》对个人资料的保护,欧盟2006/24/EC资料保存指令应予废弃。该指令要求欧盟各国电话及互联网公司收集用户电话及电子邮件通联纪录─包括时间、地点及受话人或收件人─并储存至多两年。英国新制定的《资料保存和调查权法案(Data Retention and Investigation Powers Bill)》将取代该国为实施上述指令而于2009年制定的两项国内法。这些法规都因欧盟法院宣告上述指令违法而失去效力。

借由要求国会和公众在极短时程内审议通过该法案,英国政府企图规避欧盟最高法院大法庭(Grand Chamber)提出的疑虑,此举对法治和隐私权均有损害。该法案未回应欧盟法院对资料保存指令的疑虑,即该指令普遍影响每一个电子通讯服务使用者,不论其是否涉及犯罪活动,因此侵犯了“实际上所有欧洲人口”的权利。

然而,该法案不仅涉及通讯资料保存,更扩展了英国政府依据《2000年调查权规范法》截听通讯内容的权力。该法授权政府截听通讯内容的基础要件包括国家安全和预防或侦查重大犯罪。尽管新法将其中一个基础要件─“保障英国经济健全”─的范围限缩于危及国家安全的个案,却同时将授权截听对象的范围扩大到设于英国境外但为英国消费者提供通讯服务的公司。

根据政府说帖,新法还将该法中“电讯服务”的定义扩大,纳入“提供例如网络邮箱等以互联网为基础之服务的公司”。这项改变将使英国政府有权监听国内外更广泛的互联网公司。

英国政府没有回应有关2000年制定的旧法已不合时宜且必须修改以保障隐私权的疑虑。尽管首相大卫・卡麦隆(David Cameron)和副首相尼克・克雷格(Nick Clegg)宣布将自2014年7月10日起对该法进行全盘检讨,确属正面步骤,但这项检讨将到2016年才能完成,即新的紧急法案失效时。

“对现行法律进行独立检讨的确是正面的步骤,但它应在新法生效之前而非之后完成,”雷格塔斯说。“国会议员应该坚持对监听制度做周延辩论,有充足时间谘询公民社会并听取公众意见,以确保改革能有效保护人民的隐私和安全。”

首相卡麦隆主张新的紧急立法有其必要,因为若无该法,各公司将停止收集和储存为维护国家安全及保护人民免于重大犯罪所必要的资料。国会将有一星期时间审议该法案,其中下议院法案辩论只有一天,上议院只有两天,远较英国通常立法程序短促。一般认为该案可获通过,因为三大主要政党领袖都已表态支持。卡麦隆和克雷格辩称,立法时程短促是顾及该法若不即刻生效将危及民众安全,尤其在当前叙利亚、伊拉克和世界各
地情势之下。他们还主张,该法案仅是修正现行措施,并未新增政府权力。

但是,正如欧盟法院的判决所示,现有权力即已侵犯人权。而且,人权观察指出,动用快速程序立法,将使国会议员及公众没有机会对这项影响数百万人权利的法案进行适当的审议和辩论。何况该“紧急”法案的内容已超越资料保存,因其主张政府监听权享有远超过国境的效力而适用于更广泛的服务提供者,而这也应该经过更有义意的公共辩论。

知道谁在何时、何地互相通讯,可以揭露和通话或电邮内容同样丰富的讯息,尤其是在大量收集的情况下。2014年3月,联合国人权事务委员会就曾呼吁美国政府“避免利用第三方执行强制性资料保存”。

根据《欧洲人权公约(European Convention on Human Rights)》和英国为将该公约纳入国内法而制定的《人权法(Human Rights Act)》,英国必须尊重隐私权,其对隐私权的任何干涉都必须“依据法律”、“为民主社会所必要”且符合比例原则。英国已批准的《公民及政治权利国际公约(International Covenant on Civil and Political Rights)》也禁止任意和非法干涉隐私。该权利适用于数字和电话通讯,且不限于通讯内容。

英国政府于7月10日宣布的其他措施还包括:成立隐私和公民自由监管委员会(Privacy and Civil Liberties Oversight Board),仿効美国模式,对政府的反恐政策提出建言;限制有权向电话和互联网公司索取通讯资料的公共机关数目;以及发布年度透明性报告(annual transparency reports)。人权观察表示,这些措施的细节尚未公开,现在评估它们能否对英国政府的监听行为产生任何有效监督或公共问责也为时尚早

“为何英国政府等了三个月才对欧盟法院判决做出回应,却计划在一周之内使国会通过这项法案?”雷格塔斯说。“这项紧急法案不仅损害隐私权,也使国会及公众无法充分审议影响每个人生活的措施。”

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