“Justicia militar en México”

Distinguidos Senadores de la República,

Antes que nada, me gustaría agradecerles por esta oportunidad de comparecer ante ustedes para realizar esta presentación sobre reformas necesarias para mejorar el sistema de justicia militar en México. 

Human Rights Watch es una organización internacional, con sede en Nueva York y oficinas en diversos países, que analiza la situación de derechos humanos en más de 70 países.  En los últimos años hemos seguido muy de cerca la situación en México, documentando problemas en esta materia y realizando propuestas para abordarlos.  Las últimas publicaciones sobre México incluyen un libro que evaluó la gestión del Presidente Vicente Fox en materia de derechos humanos, un análisis del desempeño de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, y un informe sobre el sistema de justicia militar, principal objeto de esta presentación.

Mi presentación consta de tres partes. En la primera parte describiré brevemente las conclusiones de nuestro último informe sobre justicia militar. En la segunda sección responderé a las principales críticas a nuestro informe. Y por último, ofreceré algunas sugerencias sobre medidas a tomar para reformar el sistema de justicia militar.

Es evidente que México enfrenta una grave crisis de seguridad pública. Existe hoy día un contexto de intensas luchas territoriales entre poderosos cárteles de narcotraficantes, la entrada de armas al país, así como numerosos secuestros y ejecuciones extrajudiciales en varios estados de la República. La competencia y las pugnas entre poderosos cárteles, y los enfrentamientos armados entre estos y las fuerzas de seguridad pública, han causado la muerte de miles de civiles, policías y militares. El número de víctimas se ha incrementado significativamente desde 2006, llegando a una cantidad estimada de 6.000 muertes en tan sólo 2008, y más de 3.500 en lo que va del 2009.

Ante esta situación, y dadas las evidentes deficiencias de las fuerzas policiales del país, el Presidente Calderón delegó principalmente en las Fuerzas Armadas tareas de seguridad pública, desplegando a más de 40,000 efectivos en las zonas más violentas del país.

HRW entiende que en ocasiones no se cuenta con fuerzas policiales aptas para llevar adelante estas tareas. Nosotros no objetamos, per se, el uso de un Ejército en estos casos siempre que lo haga respetando derechos fundamentales, y que quienes cometan excesos sean debidamente investigados y sancionados.  El problema yace en que en general los militares no están preparados para este tipo de tareas, que requieren una especialización y profesionalización específica. Cuando Fuerzas Armadas que no cuentan con la preparación y los controles necesarios asumen tareas de seguridad pública, suelen ocurrir graves abusos a los derechos humanos que no hacen más que afectar negativamente la efectividad de las políticas de seguridad.

•I.                   Breve descripción de las conclusiones del informe "Impunidad Uniformada"

Con esto en mente, nos dispusimos hace un año a investigar el desempeño de las Fuerzas Armadas mexicanas durante los operativos de seguridad pública y contra el narcotráfico; así como cuál había sido el resultado de las investigaciones iniciadas para juzgar y sancionar a militares acusados de cometer abusos en el marco de estos operativos.

Las denuncias por abusos militares registradas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos aumentaron drásticamente en los últimos años, llegando a 1.230 en 2008; un aumento del 600% desde el 2006. Y los números siguen creciendo.   La propia Sedena le reveló recientemente al Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI) que en 2008 su Dirección General de Derechos Humanos había recibido 1.143 quejas por presuntos abusos militares y hasta el 7 de marzo de este año, iban 365 expedientes abiertos.

Desde que el Presidente Calderón asumió la presidencia, la CNDH emitió 27 recomendaciones a la Sedena (4 en 2007, 10 en 2008, y 14 en el primer semestre de 2009) que documentan casos de graves abusos militares, tales como violaciones sexuales, ejecuciones, torturas, y detenciones arbitrarias.  En respuesta a estas recomendaciones, la Sedena en algunos casos incluso ha pagado una indemnización a las víctimas y sus familias, pero no ha sancionado penalmente a los responsables de los abusos.

Tras una investigación de 8 meses, que se basó entre otras cosas en información provista por la propia Sedena y en entrevistas a altos oficiales militares, publicamos en abril de 2009 nuestro informe titulado "Impunidad Uniformada."  El informe, que documentó varios casos de abusos militares contra civiles, incluyendo mujeres y niños, concluyó que el sistema de justicia militar habitualmente asume la jurisdicción para investigar y juzgar las denuncias de violaciones de derechos humanos. El hallazgo más grave de la investigación fue que no existe ni un solo caso en los últimos 10 años en los cuales los tribunales militares hubieran condenado a un soldado u oficial por violaciones graves de derechos humanos.

El ejercicio de la jurisdicción militar en estos casos resulta problemático porque existe un conflicto de intereses intrínseco: las Fuerzas Armadas se juzgan a sí mismas y el sistema de justicia militar mexicano carece de la estructura y garantías necesarias para investigar abusos contra civiles de manera independiente e imparcial.

Un primer problema evidente es que el Secretario de la Defensa ejerce a la vez funciones operativas y judiciales sobre el Ejército.  El Secretario de la Defensa, quien es el máximo responsable de las actuaciones del Ejército, a su vez dirige el sistema de justicia militar, nombrando a los jueces, magistrados, defensores públicos y agentes del ministerio público militar. Todos ellos deben ser miembros activos de las Fuerzas Armadas, tener una jerarquía menor a la del Secretario, y responder a este.

En segundo lugar, los jueces y magistrados militares no gozan de la garantía de inamovilidad en el cargo, y podrían razonablemente temer que el Secretario de la Defensa los remueva de su cargo u obstaculice de otro modo su carrera profesional si adoptan decisiones que el Secretario no comparte.   El Código de Justicia Militar no establece un período durante el cual los jueces y magistrados militares ejercen sus cargos, y todos ellos están sujetos a las mismas políticas de rotación sobre personal administrativo que el resto de los miembros de las Fuerzas Armadas (lo cual no significa necesariamente que un juez vaya a ser trasladado a tareas operativas).  Por consiguiente, pueden ser removidos "de acuerdo con las necesidades de la Sedena."  De hecho, normalmente permanecen en su cargo entre uno y tres años.

Por último, y tal vez aún más grave, es que prácticamente no existe ningún escrutinio público ni información disponible sobre qué sucede realmente durante los procedimientos judiciales militares, los cuales pueden extenderse durante varios años. 

El sistema de justicia militar, de hecho, se encuentra mayormente cerrado al público. Sólo quienes revistan el carácter de partes formales en un proceso -los agentes del ministerio público, los defensores de oficio, el acusado y la víctima si decide colaborar con los agentes del ministerio público como coadyuvante- tienen acceso a información sobre el caso. En teoría, el público podría obtener información detallada sobre el estado de los casos a través de las víctimas o de sus representantes legales. Pero la mayoría de las víctimas desconfían profundamente del sistema de justicia militar y, en la práctica, muchas veces no participan en los procedimientos militares. 

Por otra parte, los jueces militares y los consejos de guerra ordinarios, en teoría, celebran audiencias "públicas", pero no existe información básica (como las fechas u horarios de dichas audiencias) que esté disponible y sea de fácil acceso. Sin ello, es prácticamente imposible que  los ciudadanos de a pie y los periodistas puedan presenciarlas.

La Sedena también aplica normas de confidencialidad en forma indiscriminada, negando el acceso a información relevante sobre el estado de las investigaciones de los abusos militares contra civiles. Justamente por ello el mes pasado el IFAI ordenó a la Sedena proveer información sobre este tipo de casos.

Estas no son preocupaciones meramente teóricas. Como decía al principio, el impacto de estas deficiencias estructurales en el resultado de las investigaciones militares es claro: A pesar de reiteradas solicitudes, la Sedena no nos pudo mostrar ni un solo ejemplo de una condena emitida en la última década por delitos que constituyan abusos graves de militares contra civiles.

•II.                Críticas al informe de Human Rights Watch

Diversas autoridades en México han criticado nuestro informe utilizando principalmente tres argumentos:

• a. Que la jurisdicción militar ha condenado a miembros del Ejército acusados de cometer violaciones de derechos humanos,
• b. Que según el derecho mexicano las autoridades militares, y no las civiles, deben investigar los casos de abusos militares contra civiles, y
• c. Que existe la posibilidad de apelar ante las autoridades judiciales civiles las decisiones adoptadas por la justicia militar.

Me gustaría en esta oportunidad abordar cada uno de estos argumentos, ya que ninguno descalifica nuestras conclusiones.

•a.      Supuestas condenas alcanzadas en la jurisdicción militar por violaciones de derechos humanos

El 23 de julio de 2009, el General López Portillo, director de derechos humanos de la Sedena, sostuvo en una conferencia de prensa que "12 militares fueron sentenciados durante la presente administración".  Su presentación señaló escuetamente el número de expediente de las investigaciones, las penas impuestas y el tipo de delito. Sin embargo, nada informó sobre algo tan básico como una narración de los hechos ilícitos cometidos ni cuándo ocurrieron. 

Es más, de la escasa información disponible, podemos deducir que:

• De los 12 militares sentenciados, 4 fueron acusados de delitos que no constituirían violaciones graves de derechos humanos. En efecto, en 2 casos el delito es "infracciones de los deberes comunes a todos los que están obligados a servir al Ejército", lo cual es esencialmente una cuestión de disciplina militar. En otros 2 casos la acusación fue por "homicidio culposo", que podría tratarse, por ejemplo, de un accidente de tránsito y, en todo caso, una violación de derechos humanos, por definición, no puede ser culposa.

• El General López Portillo afirmó además que las 12 condenas fueron emitidas "durante la presente administración" pero los hechos en la mayoría son casos de hace más de 10 años. Ocho de las 12 condenas son producto de investigaciones cuyos expedientes son de los 90 (1 de 1996, 6 de 1997 y 1 de 1998), con lo cual asumimos que los hechos son también anteriores a esa fecha. En cambio, una sola condena deriva de una investigación iniciada durante el Gobierno del Presidente Calderón (de 2007).

• Una de las condenas no es una sentencia firme y ha sido apelada, con lo cual podría revocarse.

• La Sedena no informó si en los mismos casos han sido absueltos otros acusados, con lo cual sin conocer la relación de los hechos ilícitos es imposible determinar si estas condenas son suficientes para establecer que se hizo justicia. Por ejemplo, si en un caso que trata sobre un abuso en el que participaron varios soldados y condenan a un soldado pero absuelven a 10, siendo el único condenado un claro caso de un chivo expiatorio, obviamente, no se habría hecho justicia.

Debemos resaltar que, en la misma presentación, la Sedena informa que 53 militares estarían siendo procesados (aún sin haber sido condenados) por hechos presuntamente ocurridos durante 2007, 2008 y 2009.  Si bien tampoco se conocen los detalles de los hechos, en estos casos todos estarían siendo acusados de delitos que podrían constituir violaciones de derechos humanos.  Sin embargo, dado el record del sistema de justicia militar hasta la fecha, es improbable que estas investigaciones terminen en condenas por abusos militares contra civiles, si es que de eso se tratan los casos.

1. i. La jurisdicción aplicable conforme al derecho mexicano

Una segunda crítica a nuestro informe es que el derecho mexicano obliga a los militares a asumir la jurisdicción para investigar y juzgar las violaciones de derechos humanos contra civiles. Sin embargo, esta práctica militar contradice el texto expreso de la Constitución, su interpretación por expertos en derecho constitucional y jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

La Constitución Política de México prevé en su artículo 13 la jurisdicción militar o fuero de guerra exclusivamente "para los delitos y faltas contra la disciplina militar". Se trata de una disposición razonable y acorde con el derecho internacional, siempre y cuando la falta a la disciplina militar no se defina de manera tan amplia que incluya a delitos graves contra civiles, como violaciones sexuales, desapariciones forzadas, torturas, y otros abusos. Uno de los principales problemas en México es que el artículo 57 (II) (b) del Código de Justicia Militar establece una definición sumamente amplia de estos delitos e incluye a los "delitos del orden común o federal... que fueren cometidos por militares en los momentos de estar en servicio o con motivo de actos del mismo".

Sobre la base de esta amplia definición, el Ejército ha expandido el espectro de casos sobre los cuales se atribuye facultades de investigación y juzgamiento, y ha incluido violaciones graves de derechos humanos[1].

Sin embargo, esta práctica debería haber cambiado con una jurisprudencia dictada en 2005 por la Suprema Corte que es vinculante para todas las autoridades judiciales, incluidas las militares. En esa sentencia, la Suprema Corte limitó claramente el alcance de la disposición del Código de Justicia Militar al definir "servicio" como la "realización de las funciones propias e inherentes al cargo que desempeña"[2]. Si bien la Suprema Corte no determinó en esa oportunidad expresamente que todos los abusos militares contra civiles deben ser investigados y juzgados por autoridades civiles, y tampoco lo hizo cuando tuvo recientemente la oportunidad de decidir un caso específicamente sobre esto, es evidente que los abusos graves como violaciones sexuales y torturas no pueden ser considerados "funciones inherentes" de las Fuerzas Armadas. 

Asimismo, expertos en derecho constitucional mexicano ofrecen diversos argumentos para sostener que la Constitución establece claramente que los agentes del ministerio público locales o federales son quienes deben investigar este tipo de casos[3]:

• Según el Profesor Miguel Carbonell Sánchez, experto constitucionalista de la UNAM, el solo hecho que la víctima sea un civil es suficiente para prohibir que los tribunales militares investiguen un caso. 
• De acuerdo con el Profesor Sergio García Ramírez, constitucionalista mexicano y juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, "la naturaleza del delito" determina qué sistema de justicia tiene competencia para investigar un caso. Por ello, siempre que un caso involucre un delito común contra un civil (y no estrictamente una falta a la disciplina militar), los tribunales civiles tienen competencia para conocer del caso. 
• Un tercer argumento, elaborado por el Profesor Miguel Sarre del ITAM, sugiere que los tribunales militares no pueden ejercer su jurisdicción sobre las víctimas civiles ya que una reforma de la Constitución reconoció los derechos de las víctimas en el artículo constitucional 20(C), y no es posible ejercer adecuadamente estos derechos en el sistema de justicia militar.
• Otros constitucionalistas como el Lic. Fabián Aguinaco Bravo han argumentado que dado que el Código de Justicia Militar no se sometió al proceso de aprobación legislativa correspondiente, el Código es inconstitucional en su totalidad. Según esta postura, como el Código no fue adoptado por el Congreso, su interpretación del artículo 13 de la Constitución no debería considerarse jurídicamente vinculante.

•b.        ii. La jurisdicción aplicable conforme al derecho internacional

Aún si el texto del Código de Justicia Militar fuera relativamente ambiguo en cuanto a la aplicación de la jurisdicción militar en estos casos, este debe ser interpretado a la luz de las obligaciones jurídicas internacionales de México, que son claras. La Suprema Corte ha resuelto en dos oportunidades que México está obligado a cumplir sus obligaciones internacionales y que las disposiciones de los tratados ratificados por la República tienen jerarquía superior a las leyes federales y estatales (pero no a las disposiciones de la Constitución).

México es parte de varios tratados internacionales que imponen al Estado mexicano la obligación de impedir y prevenir violaciones de derechos humanos, así como de investigar, juzgar y reparar los abusos.  La Corte Interamericana de Derechos Humanos, por ejemplo, ha determinado que los Estados "tiene[n] la obligación de combatir [la impunidad] por todos los medios legales disponibles ya que la impunidad propicia la repetición crónica de las violaciones de derechos humanos y la total indefensión de las víctimas y de sus familiares".

El deber de investigar y sancionar también se desprende del derecho a un recurso legal que estos tratados reconocen a las víctimas de violaciones de derechos humanos. Según el derecho internacional, los gobiernos tienen la obligación de brindar recursos efectivos -como la justicia, la verdad y reparaciones adecuadas- a las víctimas de violaciones de derechos humanos.

No cualquier investigación de abusos satisface los requisitos establecidos por el derecho internacional, que requiere que las personas sean juzgadas por tribunales independientes e imparciales.

Los organismos internacionales de derechos humanos han rechazado sistemáticamente que fiscales y tribunales militares investiguen y juzguen casos que suponen abusos contra civiles, y han señalado que la jurisdicción de los tribunales militares debe limitarse a aquellos delitos que son de naturaleza estrictamente militar:

• El Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, por ejemplo, ha instado a los Estados parte en repetidas oportunidades a que sometan al personal militar acusado de cometer violaciones de derechos humanos a la jurisdicción civil.
• La Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que la jurisdicción militar no es el ámbito adecuado para investigar, juzgar y sancionar las violaciones de derechos humanos, ya que "cuando el Estado permite que las investigaciones las dirijan los órganos potencialmente implicados, la independencia y la imparcialidad se ven claramente comprometidas".
• La Corte Interamericana de Derechos Humanos, por su parte, ha determinado que la jurisdicción militar debe tener un "un alcance restrictivo y excepcional", lo cual requiere que únicamente el personal militar sea juzgado por tribunales militares cuando se les imputen delitos o faltas "que por su propia naturaleza atenten contra bienes jurídicos propios del orden militar".

Al permitir que el sistema de justicia militar investigue y juzgue a los militares acusados de cometer violaciones de derechos humanos, México incumple sus obligaciones jurídicas internacionales. Durante la última década, varios organismos internacionales, incluidos relatores de Naciones Unidas y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, han emitido informes en los cuales se documenta la falta de independencia e imparcialidad del sistema de justicia militar de México, así como la consiguiente impunidad de las violaciones de derechos humanos investigadas por los tribunales militares. Por lo tanto, han instado en forma unánime a México para que transfiera los casos de derechos humanos a las autoridades civiles.

1. El amparo y la jurisdicción militar

Un tercer argumento contra nuestro informe fue que siempre existiría la posibilidad de recurrir las decisiones militares ante los tribunales federales, los cuales tienen en última instancia la posibilidad de revisar la actuación de los tribunales militares y evitar la impunidad.

Sin embargo, la revisión por parte de autoridades civiles de las decisiones adoptadas por los tribunales militares es sumamente limitada.  El único mecanismo disponible para apelar las decisiones militares ante autoridades civiles es el amparo, pero este es un recurso que esencialmente está pensado para proteger los derechos a un debido proceso del militar acusado.

No existe actualmente un recurso efectivo en el derecho mexicano para que las víctimas de abusos militares cuestionen el uso de la jurisdicción militar en estos casos[4].  Esto fue evidente cuando el mes pasado la Suprema Corte decidió desechar el amparo promovido por las viudas de dos jóvenes asesinados por militares en Sinaloa, argumentando que no tenían legitimación procesal activa para interponer el recurso de amparo. 

Las víctimas tampoco pueden impugnar ante los tribunales federales una sentencia absolutoria dictada por el Supremo Tribunal Militar. Ni los agentes del ministerio público militar ni las víctimas pueden apelar este tipo de decisión. Sólo el acusado puede presentar un amparo en estos casos, y es muy improbable que impugne una decisión que lo beneficie o lo absuelva.

•III.             Recomendaciones

Antes de desarrollar algunas sugerencias concretas, quisiéramos notar que es importante que las diversas autoridades incorporen el respeto a los derechos humanos a la ecuación de seguridad, con el fin de mejorar la efectividad de las políticas de seguridad del Estado. Cuando los militares cometen crímenes contra civiles que luego no sancionan atentan contra los niveles mínimos de profesionalismo que son clave tanto para la eficacia de este tipo de tareas, como para resguardar la moral de sus miembros. Ello, asimismo, perjudica la imagen del Ejército como fuerza pública que respeta a la población civil, y en cambio contribuye a aumentar la sensación de caos y violencia, uno de los factores que fomenta la inseguridad pública en México. Por último, genera desconfianza y temor en poblaciones que, de lo contrario, podrían colaborar en las iniciativas para promover seguridad.

Sugerimos los siguientes pasos para adecuar la práctica militar y la legislación mexicana a la propia Constitución de México y a las obligaciones internacionales del Estado:

En primer lugar, sería muy importante que el Senado de la República debata y apruebe una reforma constitucional en materia de derechos humanos.  Un aspecto importante de la reforma que fue aprobada por la Cámara de Diputados el 23 de abril de 2009 es que ampliaría enormemente la protección de derechos humanos básicos al darle jerarquía constitucional a los derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales ratificados por México y al determinar que se aplicaría la interpretación de las normas de derechos humanos que sea más favorable a los derechos de las personas.

En cuanto a la legislación, es necesario promover una reforma al sistema de justicia militar que asegure que los casos de abusos militares contra civiles sean transferidos a los tribunales del fuero común o federal. Para ello, se debería:

• Modificar el Código de Justicia Militar para que explícitamente establezca que al menos los casos de presuntas violaciones graves de derechos humanos cometidas por el Ejército contra civiles, incluidas desapariciones forzadas, torturas, ejecuciones, detenciones arbitrarias y violaciones sexuales, deben ser remitidos inmediatamente a los agentes del ministerio público locales o federales.
• Instruir a las autoridades militares que cooperen plenamente con las civiles en la investigación y el juzgamiento de los abusos militares contra civiles.

En todo caso, es necesario modificar el sistema de justicia militar para que cuente con garantías básicas de independencia e imparcialidad para investigar y juzgar exclusivamente asuntos que constituyan faltas a la disciplina militar. Para ese efecto, se debería:

• Garantizar que los jueces y magistrados militares gocen de estabilidad en sus funciones, fijando un período específico de inamovilidad en el cargo y estableciendo causales y mecanismos claros para su remoción; y
• Garantizar que las decisiones de los tribunales militares sean revisadas exhaustivamente por autoridades civiles, por ejemplo, al designar a jueces civiles independientes en el Supremo Tribunal Militar o al permitir una revisión de fondo de las decisiones de la justicia militar por los tribunales federales.

Quisiera reiterar mi agradecimiento a los honorables senadores aquí presentes por retomar un debate crucial y por la posibilidad de contribuir al mismo desde un punto de vista constructivo. El fortalecimiento del estado de derecho en México, y en toda América Latina, se da en gran medida a través de debates como este, que permiten traducir los ideales jurídicos en cambios concretos a la legislación y a las políticas públicas con el fin de crear una sociedad justa en la cual todos estamos sujetos a las mismas reglas.

Muchas gracias por su atención.

[1] Tenemos conocimiento de un solo caso (el caso Castaños) en el cual el Ejército no pudo sostener que los abusos habían sido cometidos en relación con un acto de servicio y fue investigado por autoridades civiles.  El caso trató sobre abusos y violaciones sexuales de 14 mujeres en Castaños, estado de Coahuila. La investigación en el fuero común llevó a la condena y prisión de 4 soldados.

[2] Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia, "Contradicción de Tesis" 105/2005-PS, 28 de septiembre de 2005. 

[3] Human Rights Watch entrevistó a todas las personas citadas aquí durante la investigación para nuestro informe "Impunidad Uniformada." Ver también Sergio García Ramírez, "Características del Enjuiciamiento Penal Militar Mexicano", Estudios penales, 1977, pág. 7; Miguel Carbonell Sánchez, Los Derechos Fundamentales en México (México: PORRUA/UNAM, 2004); "El Fuero Militar en México: La injusticia en las Fuerzas Armadas", Manuel Oropeza, LASA, Puerto Rico, 2006, transcripción en los registros de Human Rights Watch. Carlos Kastilla, "El Fuero de Guerra Mexicano: Una Jurisdicción Extralimitada a la Luz de los Derechos Humanos", Revista del Centro Nacional de Derechos Humanos, No. 9, 2009.

[4] Las víctimas civiles pueden solicitar un amparo solamente en circunstancias limitadas pero, en todo caso, no hay nada que la víctima pueda hacer hasta que el agente del ministerio público militar formalmente cierre el caso, lo cual puede demorar años. En cualquier caso, los tribunales federales no pueden revocar la decisión de un agente del ministerio público militar; sólo pueden solicitarle que revise su decisión. Y la única manera de asegurar que los agentes del ministerio público militar cumplan esta determinación es presentando otra solicitud de amparo que, una vez más, será remitida al sistema de justicia militar.  Ver artículo 10, Ley de Amparo.