摘要

中國政府擴大參與各種國際機構，對全球人權體系有好處嗎？深入檢視中國政府與聯合國人權機制的互動、對無人權發展（rights-free development）的追求和對世界各地言論自由的威脅，答案是否定的。在聯合國，中國當局試圖改寫各種規範、操弄既有程序，不僅為了讓中國政府行為受到的審查極小化，而且想推及所有國家。關於發展應尊重人權的新規範，本來應該可以給中國政府在「一帶一路」倡議、亞洲基礎設施投資銀行和國內各大發展銀行的做法帶來啟發，但事實上並沒有。中國當局現在反而把國內的審查制度推廣到世界各地，從學術界到華僑社群再到跨國企業。

本文將詳述中國當局用何種方法介入形塑全球規範與實踐，並指出各國政府和各大機構如何能夠一步步扭轉這種趨勢，包括組成多邊性、長期性的聯盟，共同抗衡中國政府的影響。學術機構不但應該研擬更好的政策以揭露與中國政府行為者的來往，而且應該立即加強重視中國學生與學者的學術自由。企業負有人權責任，應當拒絕審查制度。

同樣重要的是，不能為了抵制中國政府對人權的威脅而懲罰中國各地民眾或世界各地華裔人士，並且應將促進中國境內人權做為首要目標。本文主張，許多行為者未能採取包括前述在內的某些措施，以至縱容中國當局進一步破壞現行的普世人權體系——而且日益感到可以脫卸責任。

導論

近年來，中國政府日益活躍於聯合國和各種領域的多邊機構，包括全球人權體系。中國批准了多份聯合國人權公約（註1），獲選為聯合國人權理事會成員，並且支持中國外交官在聯合國人權體系內任職。中國還發動了多項可能影響人權的倡議：以促進經濟發展的名義提出「一帶一路」倡議、成立亞洲基礎設施投資銀行（亞投行），並在社交媒體平台和學術領域中成為舉足輕重的全球行為者。

如此以國際體系的超強行為者之姿，在從經濟到資訊的廣泛議題上展現前所未有的行動力，中國的領導層若能衷心承諾維護人權（雖然不可能），必能帶來巨大改變。可惜事實正好相反。（註2）尤其在國家主席習近平任內，中國政府不但企圖讓聯合國人權機制對中國的審查失去效力，還想讓這個機制失去對任何國家的重大人權侵犯追究責任的能力。（註3）北京日益在世界各地追求不顧人權的發展，並想利用民主國家各種機構的開放性來強推它的世界觀、壓制批評者。

至關重要的是——特別是對於生活在民主國家，享有政治參與權、獨立的司法、自由的媒體和其他完善制度的人們——必須回想國際人權體系為何存在。很簡單，正因為政府常常無法保障甚至違反人權，在缺乏救濟和問責制度的國家更是如此。人們需要向不受政府直接控制的機構求助。

北京早已不再滿足於僅僅在自己國內拒絕人民問責：它現在還想讓其他國家也具備這種能力，甚至在那些旨在當國內正義難伸時提供某程度國際正義的國際機構中也是如此。（註4）在學術界和新聞界，中國共產黨不僅企圖剥奪在中國境內從事研究或報導的能力，還日益尋求在世界各地的大學和出版社裡做同樣的事情，對膽敢鑽研或撰寫敏感議題的作者加以懲罰。中國在其境內長期實施的無人權發展，現在也作為外交工具被運用到世界各地。

北京在新冠肺炎危機中抵制全球公共衛生需求和制度（註5），以及對香港公然違反國際法的行為（註6），不應被視為異常。這些都是顯而易見令人擔憂的例子，說明一個不僅蔑視國際人權義務，而且日益試圖以可能妨害世界多數地方人權行使的方式改寫有關規則的中國政府，將對全人類造成何種影響。中國當局害怕這些權利在海外行使可能直接威脅到中共的執政權，無論是因為批評該黨本身，或是根據既有的人權承諾要求北京負起責任所致。

中國與聯合國人權體系

今年6月，人權理事會成員國以23票對16票，8票棄權，通過中國提出的「互利合作」決議案。（註7）這次投票背後經過兩年的運作，足以看出北京的目標與戰術，即通過既有程序與論述逐步削弱有關規範，最終對人權侵犯的問責造成嚴重後果。這項工程於2018年首次浮出水面，當時中國政府提出後來被稱作「雙贏」的決議案（註8），企圖以承諾「對話」取代對個別國家問責的概念，同時在人權理事會會議中排除獨立公民社會的角色。該決議案提出時，有些成員國曾對它的內容表示憂慮。北京做了微幅修正，加上當時各國以為該決議並無實質作用，使得該案以28票對1票通過。美國是唯一投下反對票的國家。

中國在今年6月提出的決議企圖將國際人權法重新定位為國對國關係事務，忽視各國負有保障個人權利的責任，將基本人權視為談判與妥協的客體，而且毫不期待公民社會扮演有意義的角色。中國在2018年3月提出的決議則企圖利用人權理事會的諮詢委員會，期待它做出支持該決議的研究。多國使團均曾對此表達關切，但姑且以善意理解該決議，並棄權以等候諮詢委員會做成結論。

但中國的意圖很快就昭然若揭：它在提交諮詢委員會的文件（註9）中稱許自己提出的決議兆示了「一種新型國際關係的建構。」（註10）其文件宣稱，人權被用來「干涉」其他國家的內政，「毒害了全球人權治理的氣氛。」

這絕非巧合：中國一貫反對人權理事會向侵犯人權——即使情節十分嚴重——的國家究責，而且在前述文件中使用值得警惕的「所謂普世人權」的說法。令人振奮的是，2020年6月有16個國家對這項有害的決議案投下反對票，相對於2018年只有一票反對，可見全球對於中國以強硬手段推動「合作」的疑慮已在增加。

該決議案仍然表決通過，反映出中國對聯合國人權體系構成的威脅。2017年，人權觀察記錄到中國操弄聯合國審議程序，騷擾、恐嚇不只是中國人權維護者，也包括聯合國人權專家和員工，它還成功阻擋獨立公民社會團體的參與，包括一些並未從事中國工作的組織。（註11）

2018年，中國接受該國第三次普遍定期審議，即審查聯合國所有成員國人權紀錄的程序。儘管——或者因為——中國當局從前一次審查就開啟對人權的激烈攻勢，中國外交官並不僅僅採用過往的某些做法，包括在審議時提供顯然錯誤的資訊，在發言名單中大量灌入友好國家和官方組織的公民社會團體，以及要求其他國家為中國說好話。

這一次，中國還施壓聯合國官員，將聯合國國別工作組提交的一份資料從普遍定期審議的資料包中剔除（諷刺的是，該報告對中國人權的長期紀錄抱持合理肯定）（註12），施壓伊斯蘭合作組織成員國為中國對待維吾爾族穆斯林的方式說好話，並且警告其他國家不得參加一場有關新疆問題的小組活動。

中國至今抵制人權事務高級專員和人權理事會部分成員國的呼籲，拒絕對新疆重大人權侵犯問題的獨立調查。據估計，在中國新疆地區有近一百萬維吾爾族和其他突厥系穆斯林仍然被任意拘押。（註13）通常，這樣大規模的侵權行為早已引發實質的問責程序，但中國的勢力之大導致新疆危機發生三年來幾乎未見任何進展。

2019年7月，24個國家聯名致函人權理事會主席——雖然這些國家不願在人權理事會開會時做口頭呼籲——要求啟動調查。（註14）中國則以37國連署的信函回應，其中絕大多數是人權紀錄不佳的發展中國家。11月，同一批國家又在聯合國大會第三委員會做出類似聲明（註15）；中國再次以一份有54國聯名的信函回擊。（註16）

北京同時尋求確保更廣泛人權議題的討論僅限在日內瓦人權機構而非其他聯合國機構進行，特別是安全理事會。中國主張只有人權理事會有權審議人權問題——這是企圖限制討論即便最嚴重暴行的方便法門。2018年3月，中國反對時任人權高專的扎伊德（Zeid Ra’ad al Hussein）向安理會就敘利亞情勢作簡報（註17），2020年2月又在安理會擋下一項關於緬甸羅興亞人苦難的決議案。（註18）

聯合國人權專家，一般稱為「特別報告員」，是就人權議題向聯合國成員國進行審查和問責的關鍵。他們的常用工具之一是到各國訪察，但中國一直不願安排許多議題的特別報告員前往該國訪問，包括任意拘押、處決或言論自由等等。（註19）

中國只針對其自認表現良好的議題允許專家前往訪問：2012年的糧食權，2014年的婦女歧視工作組，以及2016年的外債問題獨立專家。（註20）2016年，中國允許菲利浦・阿爾斯頓（Philip Alston）訪問，他當時是赤貧與人權問題特別報告員，但他提前結束訪問，因為當局尾隨他並且威脅與他談話的人。（註21）自此以後，中國只有在2019年尾曾讓年長者權利獨立專家到訪。

中國還持續阻撓聯合國人權事務高級專員辦事處在中國駐點。目前有24個聯合國機構常駐中國，但這些單位幾乎從不在當地履行其促進人權的職責。

6月下旬，50位聯合國現任和卸任的特別程序——聯合國人權體系中最重要的一群獨立專家——就中國人權紀錄發表了一份火辣聲明，同時呼籲採取緊急行動。（註22）這群專家譴責中國政府在新疆、西藏「集體鎮壓」宗教與少數民族，在香港鎮壓抗議並縱容警察過度使用武力，在新冠疫情爆發後對記者、醫護人員和其他異議人士的審查與報復，以及在全國範圍內打壓人權維護者。專家們呼籲召開有關中國的特別會議，設立專責中國的專家職位，並且要求聯合國各機構和各國政府施壓中國遵行其人權義務。聯合國秘書長、人權事務高級專員和人權理事會是否及如何回應，仍待觀察。

儘管國內人權紀錄惡劣，並且對聯合國人權體系構成重大威脅，中國仍可望於10月再次當選人權理事會成員國。如果各國不能為抵制這兩個問題團結一致，全中國人民和依賴這個體系尋求救濟與問責的人士都將面臨重大危險。

中國推動無視人權的發展

近數十年來，維權人士、發展專家和經濟學者在創設法律和規範義務、確保人權在經濟發展中獲得尊重與問責方面均有所進展。當中國在2010年躍居世界第二大經濟體，各主要多邊機構，包括世界銀行集團和國際資幣基金，都已通過有關社區諮商、透明度及其他人權議題的標準和保護政策。2011年，聯合國通過《商業與人權指導原則》。綜合起來，這些新興全球規範應該足以為北京提供模板，以明確尊重人權的方式推動發展，但中國各大開發銀行和「一帶一路」倡議都視若無睹。（註23）

北京耗資萬億美元的「一帶一路」基礎設施與投資計劃，幫助中國在70個國家取得市場份額與天然資源。由於常常不存在其他投資者，「一帶一路」為中國政府在發展中國家之間塑造了良好形象，儘管北京其實將許多成本轉稼到它表面上給予援助的國家。

即使接受中國「一帶一路」投資或監控技術輸出的國家不分民主或獨裁，但中國的運營方式顯然有助於在「受益國」強化威權主義。（註24）以「無條件」貸款聞名的「一帶一路」項目，大多忽視人權與環境標準。（註25）潛在受害者幾乎無法參與任何意見，完全不考慮任何民眾諮商機制。幾內亞的蘇阿皮蒂（Souapiti）水壩和柬埔寨的塞桑河下游2號（Lower Sesan II）水壩涉及多項侵犯人權事件，而這兩個項目主要都是由中國國銀與國企融資、承建。（註26）

為了建造水壩，成千上萬村民被強迫遷出祖傳的家園與耕地，失去糧食與生計。許多接受安置的家戶沒有得到適當賠償，對新分配的土地也沒有任何法律權利。居民不斷向地方和中央政府寫信反映情況，但基本上毫無改善。有些工程項目是黑箱協商的結果，有如貪腐溫床。它們常常圖利並鞏固統治菁英的權力，所造成的巨額債務卻由全國人民承擔。

有些「一帶一路」項目早已惡名昭彰：斯里蘭卡的漢班托塔（Hambantota）港口，因無力償債而被中國取得99年所有權；肯尼亞的蒙巴薩到內羅畢鐵路，該國政府正試圖通過強迫貨運業者使用，放棄其他低價選擇，以便償還貸款。有些政府——包括孟加拉、馬來西亞、緬甸、巴基斯坦和塞拉利昂——已經開始從「一帶一路」項目撤退，因為它們看來缺乏經濟效益。（註27）但大多數陷入困境的債務國仍然渴望維繫來自北京的關愛。新冠疫情爆發後，中國陸續作出減免債務的聲明，但實際上將如何執行尚未明朗。（註28）

「一帶一路」貸款也為北京提供另一種財政影響力，在主要的國際論壇上確保中國的反人權議程獲得支持，因為受援國有時會在這些重要論壇上投票附和中國。其結果是，面對中國對國內的鎮壓最多是保持沉默，最糟則是為其叫好，以及在中國破壞國際人權機構時出手協助。巴基斯坦總理伊姆蘭・汗即為一例：他的政府是「一帶一路」倡議的主要受援方，在訪問北京時，他對新疆穆斯林同胞未置一詞，且該國外交官還對「中國照顧國內穆斯林公民的努力」表示最高度的讚揚。（註29）

同樣的，喀麥隆在北京勾消其數百萬美元債務後不久發表奉承中國的聲明：談到新疆，它讚揚北京「充分保障少數民族行使合法權利」，包括「正常的宗教信仰活動」。（註30）中國國有開發銀行，例如中國國家開發銀行和中國進出口銀行，業務逐漸向全球拓展，卻缺少關鍵的人權保障機制。中國倡設的多邊金融機構亞投行也好不了多少。該行政策要求其融資項目重視透明與責信，並納入社會和環境標準，但沒有要求銀行查明和解決人權風險。（註31）該行74個成員國當中不乏崇尚人權的國家：多數歐洲聯盟成員國，包括法國、德國、荷蘭與瑞典，以及英國、加拿大、澳洲和紐西蘭。

中國政府威脅全世界言論自由

北京對國內的審查已被充分紀錄，其通過官方媒體進行世界範圍的政治宣傳也已人盡皆知。但中國當局似乎不再滿足於這些做法，野心愈來愈大。在習近平主政下，中國當局日益尋求限制或禁止其認為對中國有所批判的討論，同時企圖確保其觀點與分析被世界各地不同人群接受，甚至不惜利用全球平台進行審查。

中國當局長期監視並監控全世界校園中的中國學生與學者，以及學習中文人士。各國大學若邀請中國政府認為「敏感」的講者——例如達賴喇嘛——便會遭到中國外交官抗議。近十年來，由於澳洲、加拿大、英國和美國政府對高等教育的資助減少，各大學財政日益依賴大量中國留學生繳納的學費，以及中國政府與企業的捐助。中國政府的影響力因此向各國大學長驅直入。

結果如何？根據2019年一系列嚴謹的研究報告紀錄，有些大學行政人員和學者為了不想刺激中國當局而實施審查或自我審查。（註32）許多中國留學生表示，他們在課堂上的發言竟導致國內家人受到威脅。

有些來自中國的學者詳細說明了他們在國外遭到中國官員直接威脅，要求他們在課堂或其他演講場合避免批評中國政府。

也有人說，中國留學生很少在課堂上發言，因為害怕其他中國學生會監視他們，並向中國當局打小報告。一名在美國大學留學的中國學生總結他對課堂監控的顧慮說：「它就不是個自由的空間。」昆士蘭大學學生德魯・帕夫洛（Drew Pavlou）因為批評校方與中國政府的緊密關係而面臨退學，理由是他的行為違反該校校規。（註33）

美國聯邦當局已向部分大學施壓，要求它們揭露校方或校內學者與中國政府代理人的一切關係，其目的是反制中華人民共和國的影響、騷擾以及技術盗竊。澳洲、英國和美國的許多大學和學者都被揭發與涉嫌侵犯人權的中國科技業者或政府代理人有所關聯，顏面盡失。2020年4月，麻省理工學院在通過更嚴格的學術合作指導原則之後，宣佈解除與中國語音識別業者科大訊飛——該公司參與侵犯人權行為被人權觀察紀錄在案——的合作關係。（註34）

還有些學校則捲入了批評中國政府的學生和捍衛中國政府的學生之間的衝突。柏克萊加州大學2019年3月舉辦的一場新疆人權危機討論會，遭到來自中國大陸的學生叫囂抵制；香港民主運動人士羅冠聰去年9月抵達耶魯大學就讀研究所時也遭到不明人士恐嚇。（註35）

但幾乎沒有一所大學採取措施，保障中國學生和學者享有與其他人同等的學術自由。（註36）無法解決這樣的問題，意味有關中國的某些學術討論與研究受到恣意限制。

中國當局對海外華人的監控和騷擾不是新的問題，但很顯然持有外國護照並不能保障言論自由的權利。現在連離開中國都更加困難：北京近年來致力於防範特定人群出國，其手段包括拒發或沒收護照，緊縮邊界管制以防西藏和突厥裔穆斯林逃亡，以及施壓各國政府——從柬埔寨到土耳其——違反其國際法義務強制遣返庇護尋求者。（註37）

從2017年初開始，部分曾有出國紀錄的維吾爾人，乃至僅僅與海外親友保持聯繫者，都發現他們這些行為已被中國當局視同犯罪。（註38）

於是，連那些成功離開中國並已在尊重人權國家取得公民權的人士，都舉報說他們無法與中國境內的家屬聯絡，並且遭到中國政府官員的監視和騷擾，因此不敢批評中國政策或當局，以免受到報復。有些人因此不敢參加公開集會，例如有關中國政治的演講活動或國會聽證，擔心被拍照或以其他形式留下在場紀錄。還有些人說他們接到中國國內當局的電話，或發來WhatsApp、簡訊，警告他們若公開批評中國政府就會對他們還在中國國內的家屬不利。

一名已獲歐洲公民權的維吾爾人說：「我住在哪裡、拿什麼護照都不重要。[中國當局]可以在任何地方恐嚇我，我無法反抗。」即使在加拿大這樣的國家，中國漢人移民也表示對中國政府滿懷恐懼，儘管不滿中國的人權侵犯，卻擔心公開批評中國政府會影響自己的飯碗、商機和回國機會，或者危及留在中國的親屬。（註39）

各國政府找不到很好的辦法來抵制這種騷擾，因為它們大多源自中國境內。2018年，聯邦調查局（FBI）開始加強關注在美國境內成為中國政府騷擾對象的維吾爾人士，2020年6月通過的《維吾爾人權法》則將這項工作擴及來自中國的不同族裔社群。（註40）

中國當局還試圖通過審查各種全球平台的通訊，對中國境外的言論自由加以限制。6月，加州科技公司Zoom承認它——基於中國當局的要求——將數名主辦六四線上討論會的美籍中國民運人士的帳號停權。（註41）事後，該公司雖將美國相關用戶的帳號恢復，但表示無法拒絕中國當局對其遵守「當地法律」的要求。

還有其他全球平台也協助進行審查。中國社交媒體平台微信——在全世界擁有10億用戶、其中1億在中國境外——的母公司是中國科技業者騰訊。中國政府和騰訊公司經常性審查該平台內容，操縱其使用者能收到的訊息。帖文中若含有「劉曉波」、「六四屠殺」之類的字眼就無法上傳，批評中國政府的會被秒刪——即使相關訊息是由海外用戶發出。微信因為各種便利功能而大受歡迎，但它也是一種高效工具，使中國當局能夠控制其全球用戶所見內容。

它還影響到中國以外政治人物對其選民能說些什麼。世界各地政治人物日益習慣使用微信與選區內的華語使用者溝通聯繫。2017年9月，加拿大國會議員關慧貞（Jenny Kwan）針對香港雨傘運動發出一則聲明，讚揚年輕示威者「為他們的信念挺身而出，爭取改善社會」；這份聲明後來貼上她的微信帳號——卻遭到刪除。（註43）

我們不確定民主國家從政人士是否或如何追踪北京審查其言論的行為。但隨著中國在全球事務上扮演越來越重要的角色，各國政府需要迅速採取行動，確保民意代表與選民溝通的能力不受北京制約。

最後，北京還利用國內市場准入作為籌碼，對外國公司——從萬豪酒店到奔馳汽車——進行審查。（註44）當休斯頓火箭隊經理在推特發文聲援香港民主抗爭，中國國營中央電視台和騰訊公司——後者跟美國全國籃球協會（NBA）簽有5年15億美元的轉播合約——立刻宣佈中止轉播該隊賽事。（註45）在北京壓力下，各大外國公司均對本身或員工的言論進行審查。還有些公司將其認為表達批評北京觀點的員工開除。各公司在中國營業時遵守其審查規定已經夠糟，更糟的是它們還將這種審查施加於世界各地的員工和顧客。我們不能繼續假裝中國對獨立意見的壓制不會越過國界。

若中國不改變政策會怎麼樣

——以及該怎麼辦

若不制止中國對國際人權體系、對尊重人權的發展之法律與實踐、以及對言論自由的攻擊，其結果是顯而易見的。如果這些趨勢持續不減，聯合國安理會將更不可能對重大人權危機採取行動；帶有獨立行動者空間的普世人權體系將從根本上受到削弱；而且中國當局（及其盟友）的罪責將進一步得到豁免。

嚴重侵犯人權的各國政府將會瞭解到，它們可以依賴北京給予無條件的投資與貸款。世界各地的人們將必須更加留意自己是否批評到中國當局，即使他們身為尊重人權的民主國家公民，或身處於學術界等等應當鼓勵異見的環境。

中國政府在2020年上半年的行為——拒絕對新冠病毒疫情的獨立調查，公然違反國際法在香港強行實施國家安全立法，甚至干涉在美國舉辦的天安門紀念活動——似乎激發了抵制力量。來自不同國家的眾多國會議員共同呼籲聯合國任命香港問題特使；許多國家針對北京掩蓋新冠疫情施壓；而各大企業屈服於中國審查壓力的事件也持續得到媒體關注。

但這些遠不足以造成必要的平衡，以遏制北京的議程，儘管其威脅性已十分明確。為了保護聯合國人權體系不被中國政府侵蝕，尊重人權的各國政府應當結成長期聯盟，以確保各國持續關注這種威脅，同時準備好利用每一次機會加以回應。這意味著要提名聯合國人權專家的候選人，並且抵制妨害認證制度的行為。

這也意味著要有組織地拉票反對所有企圖削弱規範的決議案，並且動員友邦出馬參選人權理事會或其他由各區域集團推選的席位。中國的優勢在於資金雄厚，而且不因政府定期換屆而影響長期計劃的能力；民主陣營將在這兩方面陷入苦戰。但此處的賭注已無法更高——非僅攸關中國14億人，更關乎全世界人民。

各國政府，尤其已加入亞投行的國家，應當利用其共同影響力推動該機構採納公認的人權與環境原則與實踐，確保不侵犯人權的發展。已加入「一帶一路」伙伴關係的各國政府也應當謹慎考慮後果，務必做到中國不會做的事：提供適足的公共諮詢，充分透明揭露對本國財政的可能影響，以及讓受影響居民享有拒絕接受相關開發項目的能力。

各國政府應緊急評估北京對本國言論自由的威脅。各國應追蹤其公民受到的威脅，並通過針對性制裁以最大限度促進問責。學術機構不應僅止於更充分揭露其與中國政府行為者之間的交往政策，而必須儘速確保校園中人人享有平等的言論自由——若有任何落差都是嚴重違悖職守。

企業也可以發揮抵制審查制度的作用。業者應當認識到自己不可能按照北京的遊戲規則獲勝，尤其它們根據《聯合國商業與人權指導原則》負有尊重人權的責任。各公司應當制定並推動與中國來往的行為準則，禁止參與或協助侵犯言論自由、資訊、隱私、結社或其他國際公認的人權。強有力的共同標準將使北京更難排斥基本人權與自由的倡導者。消費者和股東也將更易於堅持立場，反對公司為開展中國業務而屈服於審查制度，以及絕不助長侵權行為或從中獲利。

最後，關鍵在於所有抵制中國政府對人權威脅的措施絕不能反而打擊到中國各地人民或世界各地華人後裔。新冠肺炎的迅速傳播引起了一波反亞裔的種族主義騷擾與攻擊，更有驚人數目的國家、政治人物和政策掉進北京陷阱，將中國政府、中國共產黨和中國人民混為一談。（註46）這三者不是一回事，中國人民的人權應該作為未來相關政策的核心。

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