Перевод с английского
Президенту
Азербайджанской Республики
И.Алиеву
Уважаемый господин Президент!
Обращаюсь к Вам с выражением глубокой обеспокоенности в связи с внесенными в парламент поправками в Закон о неправительственных организациях (общественных объединениях и фондах). В своем нынешнем виде законопроект противоречит обязательствам Азербайджана в области свободы ассоциации, и его принятие серьезно отбросило бы назад процесс демократизации страны. Настоятельно призываем Вас, безотлагательно, принять меры для приостановления рассмотрения законопроекта и обеспечить соответствие любых новых поправок в законодательство о деятельности НПО международно-правовым обязательствам в области свободы ассоциации. Также, настоятельно призываем Вас обеспечить направление парламентом нынешних и любых будущих поправок такого рода на заключение Венецианской комиссии Совета Европы и учет ее замечаний по существу.
Внесенные поправки имеют серьезные недостатки и противоречат нормам о свободе ассоциации Международного пакта о гражданских и политических правах и Европейской конвенции о правах человека. Азербайджан является участником обоих международных договоров и обязан соблюдать их. Они также не отвечают положениям Рекомендации Комитета министров Совета Европы о правовом статусе неправительственных организаций в Европе и Основным принципам, касающимся статуса неправительственных организаций в Европе.
Статья 22 Международного пакта о гражданских и политических правах гарантирует каждому право на свободу ассоциации. «Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусматриваются законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц». Практически идентичная норма присутствует и в Европейской конвенции о правах человека.
Любое государство вправе регулировать деятельность НПО и даже устанавливать ограничения, однако, это должно преследовать законную для демократического общества цель и быть соразмерным ей, без какой-либо дискриминации. Любые ограничения также должны быть достаточно ясными, чтобы у подвергаемых им субъектов не возникало проблем с их соблюдением.
Предлагаемые поправки, однако, предусматривают неоправданные ограничения свободы ассоциации в Азербайджане, не отвечающие критериям необходимости в демократическом обществе, соразмерности и ясности. Их принятие чревато неоправданным осложнением деятельности в стране национальных и международных НПО. К числу наиболее проблемных аспектов относятся нормы, призванные запретить:
- Неправительственные организации, получающие свыше 50% финансирования из зарубежных источников (статья 24.2). Зарубежное финансирование в значительной степени является для азербайджанского неправительственного сообщества вопросом выживания. В условиях отсутствия внутренних ресурсов многим национальным НПО остается рассчитывать только на внешние источники, и предлагаемое изменение может фактически оставить их без средств, привести к их закрытию и, соответственно, ограничить право на свободу ассоциации. Эта норма также противоречит п. 14 Рекомендации Комитета Министров СЕ, который гласит, что «НПО должны быть свободными в выборе источников финансирования ... из числа не только общественных органов в собственном государстве, но и институциональных или индивидуальных доноров, других государств или международных организаций».
- Любую деятельность незарегистрированных НПО (статьи 16.4 и 16.5). Поправки предполагают введение административной ответственности для лиц, действующих от имени незарегистрированной НПО, и предусматривают запрет последней в судебном порядке, если государственная регистрация так и не будет получена. Комитет ООН по правам человека, отслеживающий соблюдение Международного пакта о гражданских и политических правах государствами-участниками, неоднократно указывал на то, что обязательная регистрация противоречит его статье 22.[1] Аналогичную позицию занимает и Комитет министров СЕ: «НПО могут существовать как в качестве неформальных объединений, так и в качестве организаций или иных организационно-правовых форм, предполагающих образование юридического лица».[2]
- Учреждение НПО лицами, постоянно не проживающими в Азербайджане, или лицами без гражданства (статья 9.4). Данная норма противоречит обязательствам Азербайджана по Европейской конвенции о правах человека, которая признает основные права и свободы за «каждым человеком, находящимся под юрисдикцией» государства-участника. Предлагаемая норма является дискриминационной и нарушающей Конституцию Азербайджанской Республики, гарантирующую равенство прав и свобод для всех лиц вне зависимости от гражданства (статья 25.3). Как отмечается в заключении на предлагаемые поправки, подготовленном Международным центром некоммерческого права - экспертной организацией, содействующей формированию благоприятной правовой среды для развития гражданского общества и его участия в государственных делах, Европейский суд по правам человека признает дискриминацию иностранных организаций нарушением права на свободу ассоциации. Так в 2006 г. в решении по жалобе против России суд признал «отсутствие разумных и объективных оснований для проведения различия между российскими и иностранными гражданами в том, что касается учреждения религиозных организаций в России».[3]
- Деятельность НПО за пределами административно-территориального образования, в котором они зарегистрированы, в случае отсутствия филиалов или представительств не менее чем в одной трети из 59 регионов Азербайджана (статья 6.2). По заключению Экспертного совета СЕ по неправительственному праву, такое требование «создает препятствия в выборе уровня деятельности, которые не соответствуют Рекомендации Комитета министров СЕ и представляются неоправданно ограничивающими как свободу создания организации, так и свободу руководящего органа определять ее административную структуру».
- Деятельность иностранных НПО без государственной регистрации, разрешив ее лишь «при наличии соответствующего соглашения с такими государствами» (статьи 7.7, 12.5 и 16.2). Предполагается запретить иностранным организациям открывать филиалы или представительства, которые финансируются иностранными государствами, организациями или частными лицами, если только у Азербайджана не имеется соглашения с государством, в котором такая организация зарегистрирована. Вид или характер такого соглашения в законопроекте не оговорены. Обязательная регистрация представительств иностранных организаций существует во многих странах, однако их деятельность не должна увязываться с двусторонними соглашениями между государствами.
- Создание новой НПО учредителями неправительственной организации, которая «была ликвидирована в связи с нарушением законодательства» (статья 9.3). Предусматривается предоставить судам полномочия лишать таких лиц права создавать новую организацию на срок до пяти лет. Такое ограничение представляется избыточно жестким и чревато широкими негативными последствиями для азербайджанских НПО. По меньшей мере, в одном недавнем случае НПО «Центр мониторинга выборов» была закрыта в 2008 г. по незначительным основаниям административного характера: центр представил неточную информацию об учредителях и юридическом адресе. В соответствии с предлагаемой редакцией законодательства учредитель этой НПО на пять лет мог бы быть лишен возможности подать заявку на новую регистрацию, что является несоразмерным наказанием за техническое нарушение. При этом выше уже отмечалось, что пп. 16.4 и 16.5 призваны фактически запретить деятельность незарегистрированных НПО.
Предусматривается также ввести обременительные требования к отчетности. Статья 29.4 обязывает НПО в дополнение к существующей налоговой отчетности ежегодно представлять финансовые и аудиторские отчеты. Такая норма чревата получением государством весьма широких дискреционных полномочий по надзору и контролю за НПО, степень которых намного превосходила бы предусмотренную Основными принципами Совета Европы, которые рекомендуют представление только ежегодного отчета и баланса.[4]
В соответствии со статьей 31.6 предполагается, что в случае непредставления таких отчетов организации может быть вынесено предупреждение. В случае непредставления отчетности в течение 30 дней после вынесения предупреждения профильный государственный орган может обратиться в суд с иском о ликвидации организации. Такая санкция является несоразмерной и противоречит Основным принципам Совета Европы, которые устанавливают, что налагаемые на НПО санкции должны быть соразмерными и что вопрос о ликвидации должен рассматриваться лишь в крайних случаях.[5] Столь суровые санкции и легкость, с которой НПО, теоретически, может быть ликвидирована, также не отвечают гарантиям реализации права на ассоциацию по международным нормам о правах человека. В своем заключении по законопроекту Международный центр некоммерческого права отмечает: «Такая санкция является более суровой, чем те, которые предусмотрены для нарушения отчетности коммерческими организациями. Так, в соответствии с Кодексом Азербайджана об административных правонарушениях непредставление финансовой отчетности влечет наложение штрафа,[6] но не ликвидацию юридического лица».
Наконец, законопроект предусматривает нечетко прописанные механизмы надзора со стороны исполнительной власти (статья 29.5). Как отмечает Международный центр некоммерческого права, «предоставляемые статьей 29.5 неограниченные дискреционные полномочия не дают правоприменяющим органам никаких ориентиров относительно пределов права должностных лиц истребовать документы или осуществлять контроль за деятельность НПО и чреваты произвольным применением».
В совокупности предлагаемые поправки ведут к неоправданному ограничению регистрации и деятельности национальных и международных гражданских групп. На фоне ухудшения ситуации со свободой СМИ они представляются направленными на удушение динамично развивающего в Азербайджане гражданского общества.
Настоятельно призываем Вас без промедления принять необходимые меры в интересах недопущения каких-либо произвольных ограничений деятельности независимых гражданских групп. Необходимо вместо этого обеспечить НПО возможностью в полной мере реализовать ту важную и конструктивную роль, которую они играют в общественной жизни Азербайджана.
Благодарю Вас за внимание и рассчитываю на продолжение диалога с правительством Азербайджана.
Искренне Ваша
Холли Картнер,
директор Хьюман Райтс Вотч
по Европе и Центральной Азии
[1] ICCPR, A/52/40 vol. I (1997) 53 paras. 357-358 (Ливан); ICCPR, A/53/40 vol. I (1998) 30, para. 177 (Литва).
[2] Recommendation CM/Rec(2007)14 of the Committee of Ministers to member states on the legal status of non-governmental organisations in Europe, adopted by the Committee of Ministers on 10 October 2007 at the 1006th meeting of the Ministers' Deputies.
[3] Moscow Branch of the Salvation Army v. Russia, October 5, 2006, para. 86.
[4] П. 60.
[5] Пп. 70-71.
[6] Статья 247-1.
