Note d’information de Human Rights Watch pour la quinzième session de l’Assemblée des États parties de la Cour pénale internationale

Novembre 2016

Les États parties au Statut de Rome de la Cour pénale internationale (CPI) se réuniront à La Haye du 16 au 24 novembre 2016 lors de la session annuelle de l’Assemblée des États parties (AEP).

Chaque année, la session de l’Assemblée offre une opportunité aux États parties de la CPI de faire progresser un débat sérieux sur l’ensemble des défis auxquels la CPI est confrontée dans l’exécution de son mandat consistant à rendre justice pour les atrocités de masse et de prendre des décisions qui doteront la CPI des outils nécessaires pour relever ces défis. La session de cette année, cependant, a lieu quelques semaines après que les gouvernements de l’Afrique du Sud et du Burundi ont soumis au Secrétaire général de l’ONU une notification de leur retrait du Statut de Rome. Le gouvernement de la Gambie a aussi annoncé son intention de se retirer.

Sans aucun doute, ces retraits – et la préoccupation de voir d’autres États parties se retirer – auront des répercussions négatives sur le travail essentiel que l’Assemblée doit mener lors de cette session. Ces retraits posent un sérieux défi pour l’accès des victimes à la justice et pour la portée du Statut de Rome. Ces retraits devraient plutôt inciter les États parties à utiliser cette session de l’Assemblée pour réaffirmer avec force – à une étape qui sera probablement observée de très près étant donné ces événements – l’importance de la CPI et le principe fondamental sous-jacent de sa création : un engagement à se ranger du côté des victimes en jugeant les personnes responsables des pires crimes au monde.

Tout d’abord, cette note d’information évalue le paysage actuel et exhorte les États parties à se tenir prêts à défendre les principes fondamentaux de la CPI. En d’autres termes, les États auront probablement besoin de se prémunir contre toute tentation d’utiliser la session de l’Assemblée pour faire des concessions susceptibles d’affaiblir le mandat fondamental de la CPI, en vue d’éviter de nouveaux retraits. Ensuite, cette note formule des recommandations aux États parties sur cinq autres aspects de cette session de l’Assemblée : 1) le groupe de travail sur l’article 97 ; 2) la mise en place d’un exercice d’inventaire lors de la prochaine session de l’Assemblée pour marquer le vingtième anniversaire de l’adoption du Statut de Rome ; 3) la réponse à la non-coopération dans les enquêtes et les poursuites de la CPI ; 4) le rôle des indicateurs de performance de la CPI dans l’augmentation de l’impact de la Cour là où il importe le plus, c.-à-d. pour les victimes et les communautés locales ; et 5) le besoin urgent de contributions volontaires au Fonds destiné à financer les visites familiales aux détenus indigents.

Retraits de la CPI et nécessité de défendre l’intégrité du Statut de Rome

Cette année, la session de l’Assemblée a lieu peu de temps après le retrait de l’Afrique du Sud et du Burundi du Statut de Rome, ainsi qu’après l’annonce par la Gambie de son intention de se retirer.[1]

L’article 127 du Statut de Rome stipule que le retrait prend effet un an après la notification. Par conséquent, les notifications de retrait n’ont aucune conséquence immédiate sur le travail de la CPI. Le procureur peut poursuivre l’examen préliminaire en cours sur les crimes relevant de la CPI qui auraient été commis au Burundi depuis avril 2015. De même, l’Afrique du Sud reste obligée de coopérer avec la CPI sur les affaires existantes, une obligation qui continuera même une fois que le retrait sera devenu effectif. La question de la coopération de l’Afrique du Sud avec la Cour concernant son manquement à arrêter le président soudanais Omar el-Béchir, qui fait l’objet de deux mandats d’arrêt délivrés par la CPI pour des crimes allégués commis dans la région du Darfour, lorsqu’il s’est rendu en Afrique du Sud en juin 2015, est en instance devant une chambre préliminaire de la CPI.[2]

En matière de lutte contre l’impunité, ces retraits révèlent un mépris dévastateur pour les victimes d’atrocités dans le monde, qui voient dans la CPI un tribunal de dernier recours lorsque tous les autres moyens d’obtenir justice ont été épuisés. Si, comme l’a indiqué l’ex-Secrétaire général de l’ONU, Kofi Annan, dans son discours d’ouverture de la Conférence de Rome en 1998, « les yeux des victimes des crimes passés et des victimes potentielles des crimes futurs nous fixent intensément », les attentes de ces victimes ne peuvent être déçues du fait de ces évolutions.[3]

Les retraits laissent aussi craindre que d’autres États parties suivent le mouvement, notamment en raison de l’influence significative de l’Afrique du Sud en Afrique. Ces préoccupations sont renforcées par la réaction hostile à l’encontre la CPI appuyée par une minorité de dirigeants africains et par l’Union africaine au cours des dernières années. En janvier 2016, l’Union africaine a décidé que son Comité de ministres africains à composition non limitée sur la CPI (Comité ministériel à composition non limitée) devait explorer une « stratégie globale incluant le retrait collectif ».[4] Alors qu’un certain nombre de membres africains de la CPI – le Burkina Faso, le Cap-Vert, la République démocratique du Congo, la Côte d’Ivoire, le Nigeria, le Sénégal et la Tunisie – se sont opposés à l’appel de l’Union africaine au retrait de la CPI lors du sommet de l’UA de juillet dernier, l’Union africaine a néanmoins réaffirmé le mandat du Comité ministériel à composition non limitée pour continuer d’explorer une stratégie de retrait.[5]

Nous comprenons que, dans ce contexte, beaucoup d’États parties de la CPI puissent vouloir prendre toutes les mesures possibles pour éviter d’autres retraits et utiliser la prochaine session de l’Assemblée comme cadre permettant de prendre de telles mesures.

Bien sûr, l’Assemblée peut et doit être un lieu propice à une discussion raisonnée basée sur l’engagement envers la CPI et les États parties devraient déployer des efforts pour entamer le dialogue avant et pendant la session de l’Assemblée.

En même temps, Human Rights Watch exhorte les États parties à se prémunir contre des initiatives qui pourraient compromettre l’indépendance, la légitimité et le fonctionnement efficace de la CPI sous couvert de promouvoir l’universalité de la Cour.

D’abord, même si la perspective de nouveaux retraits ne peut être écartée, un fort soutien envers la CPI persiste parmi les gouvernements africains. Suite au retrait de l’Afrique du Sud, sept autres pays africains – le Botswana, la Côte d’Ivoire, le Malawi, le Nigeria, le Sénégal, la Sierra Leone et la Zambie – ont publiquement annoncé leur opposition au retrait et leur intention de rester aux côtés de la Cour.[6]

Ensuite, il est difficile d’identifier quels compromis raisonnables pourraient être proposés.

Le débat autour des relations entre la CPI et les pays africains soulève, bien sûr, des interrogations importantes et légitimes. Les détracteurs ont accusé la CPI de cibler de manière partiale les Africains dans ses poursuites judiciaires. Même si cette accusation ne résiste pas à un examen approfondi, notamment en raison du rôle des gouvernements africains dans la saisine de la CPI sur certaines situations, cela montre l’existence de deux poids, deux mesures au sein de la politique internationale et de l’ordre économique. Quant à la responsabilisation, comme pour d’autres problématiques des droits humains, les représentants des gouvernements puissants ou de leurs alliés sont toujours susceptibles d’échapper à la justice soit parce que ces gouvernements n’ont pas rejoint la CPI, soit parce qu’ils exercent le droit de veto qu’ils détiennent en tant que membres permanents du Conseil de sécurité de l’ONU pour se prémunir de poursuites. C’est un problème auquel on ne peut remédier facilement en réformant les opérations de la CPI. Au lieu de cela, cette situation à deux vitesses doit être attaquée de front, notamment par des campagnes de ratification pour intégrer des pays supplémentaires dans le Statut de Rome et des efforts pour faire en sorte que les membres du Conseil de sécurité de l’ONU adoptent une approche raisonnée et cohérente de la saisine de la CPI.

D’un autre côté, la décision de l’Afrique du Sud de se retirer semble avoir pour origine en grande partie le principe fondamental stipulé à l’article 27 du Statut de Rome : le défaut de pertinence de la qualité officielle devant la CPI.

Dans une déclaration médiatisée concernant le retrait du pays, le ministre sud-africain de la Justice et des Services correctionnels a mentionné un conflit entre les obligations imposées par la CPI d’arrêter et de livrer les individus recherchés par la CPI et son rôle pour promouvoir la paix, en particulier au sein des pays d’Afrique où la CPI est susceptible de mener des enquêtes et des poursuites.[7] Le gouvernement du Kenya, avec le soutien de l’UA, a aussi appelé à un amendement spécifique de l’article 27 pour permettre l’immunité devant la CPI pour les dirigeants en fonction ainsi que pour les autres hauts fonctionnaires.[8]

La non-pertinence du statut officiel d’un individu exposé au risque de poursuites devant la CPI est fondamental pour la mission de la Cour, comme stipulé dans le préambule du Statut de Rome, qui prévoit que « les crimes les plus graves qui touchent l’ensemble de la communauté internationale ne sauraient rester impunis ». Une modification de ce principe risque de générer des disparités en matière d’impunité aux plus hauts niveaux et, s’agissant des dirigeants en fonction, d’avoir un effet pervers en incitant les auteurs présumés à se maintenir au pouvoir indéfiniment ou à accéder au pouvoir pour éviter des poursuites judiciaires. Le défaut de pertinence de la qualité officielle est une caractéristique habituelle des tribunaux internationaux depuis les procès de l’après-Seconde Guerre mondiale à Nuremberg, y compris les tribunaux pénaux internationaux pour l’ex-Yougoslavie et le Rwanda et la Cour spéciale pour la Sierra Leone. Le fait d’empêcher toute poursuite devant la CPI au titre de la qualité officielle représenterait un recul majeur dans le droit pénal international et la pratique. Parallèlement, même si des tensions peuvent exister entre les impératifs de justice et les enjeux des négociations de paix, l’expérience accumulée dans le monde entier indique que l’impunité est un facteur clé de cycles de violence perpétuels.[9]

Dans un débat spécial de la session de l’Assemblée 2013 sur l’« inculpation de chefs d’État et de gouvernement en exercice et ses conséquences sur la paix, la stabilité et la réconciliation », tenu à la demande de l’Union africaine, les déclarations des États parties ont montré qu’aucun consensus n’a été trouvé en faveur de l’amendement de l’article 27.[10]

L’Afrique du Sud a signalé qu’elle pourrait chercher à faire pression au sein de l’Assemblée pour une exception spécifique à l’article 27. Lors de la session de l’Assemblée de l’année dernière, elle a demandé l’ajout d’un point spécial à l’ordre du jour sur l’application et la mise en œuvre de l’article 98. Dans sa demande, elle a exposé une interprétation du lien entre l’article 27 et l’article 98-1 qui assurerait l’immunité contre les arrestations pour les chefs d’État en fonction d’États non parties à la CPI comme le Soudan.[11]

L’interprétation de ces articles incombe aux juges de la Cour, cependant. Les juges se sont déjà penchés sur cette question, estimant, dans un ensemble de décisions, que « le droit international coutumier crée une exception à l’immunité des chefs d’État lorsque des juridictions internationales demandent l’arrestation d’un chef d’État pour la commission de crimes internationaux » ou, dans une autre série de décisions, y compris dans une décision concernant les obligations de l’Afrique du Sud d’arrêter el-Béchir, que le Conseil de sécurité de l’ONU, en déférant la situation au Darfour à la CPI, a renoncé à l’immunité des responsables soudanais.[12]

Même si l’acceptation des décisions judiciaires que certains gouvernements désapprouvent peut être une pilule difficile à avaler, c’est le fondement sur lequel une institution judiciaire doit exister.

Lors de la session de l’Assemblée de l’année dernière, les États parties n’ont pas donné suite à la demande du gouvernement sud-africain qu’une « interprétation de la nature et de la portée de l’article 98 et de son lien avec l’article 27 soit donnée » et ont ultérieurement choisi de ne pas constituer de groupe de travail sur ce thème, comme il se doit, étant donné l’importance de faire une distinction claire entre le rôle de supervision et législatif de l’Assemblée et le mandat judiciaire indépendant des juges de la CPI.^[13]

Troisièmement, les pratiques récentes lors des sessions de l’Assemblée ont montré que le dialogue sur les préoccupations des États parties a tendance à aller au-delà du stade de discussions et à évoluer vers des négociations sur les textes de l’Assemblée qui estompent cette frontière essentielle. Lorsque les négociations et les textes adoptés, y compris les modifications de règlements, les résolutions et les comptes rendus des débats, ont porté sur des décisions rendues récemment ou toujours en cours devant les juges de la CPI, cela a créé un risque pour l’Assemblée de piétiner l’indépendance des juges de la Cour.

Alors que cette session de l’Assemblée approche, Human Rights Watch recommande aux États parties de résister à toute tentative de réinterprétation et de concession qui compromettrait l’intégrité, la mission et l’indépendance de la Cour et, au lieu de cela, de se préparer à défendre fermement le principe. Même si tout retrait du traité est regrettable, le prix pour éviter les retraits ne peut pas être une CPI entravée dans l’exécution de son mandat essentiel. Comme cela a été dit à de nombreuses reprises pendant la conférence de Rome, la Cour devrait rester un « tribunal qui soit utile ».

Les États parties à la CPI devraient :

• Utiliser le débat général et les autres déclarations de façon stratégique pour réaffirmer le rôle crucial de la CPI en tant que tribunal de dernier recours, l’importance capitale de s’assurer que personne n’est au-dessus des lois, ainsi que le défaut de pertinence de la qualité officielle, comme prévu à l’article 27, et pour rejeter les attaques politiques ou politisées sur l’indépendance de la Cour ;
• Garantir une représentation de haut niveau au sein des délégations pour témoigner de l’importance que les gouvernements attachent à la CPI et à la lutte contre l’impunité ; et
• Se préparer à travailler ensemble entre régions au sein de l’Assemblée pour résister à des conclusions dans les textes de l’Assemblée qui pourraient compromettre l’indépendance, la légitimité et le fonctionnement efficace de la CPI.

Travaux récents de Human Rights Watch

• Déclaration collective, « Afrique du Sud : Tollé à travers le continent africain face au retrait de la CPI », communiqué de presse, Human Rights Watch, 22 octobre 2016, https://www.hrw.org/fr/news/2016/10/22/afrique-du-sud-tolle-travers-le-continent-africain-face-au-retrait-de-la-cpi.
• « Afrique du Sud : Le retrait de la CPI constitue une trahison à l’égard des victimes », communiqué de presse, Human Rights Watch, 24 octobre 2016, https://www.hrw.org/fr/news/2016/10/24/afrique-du-sud-le-retrait-de-la-cpi-constitue-une-trahison-legard-des-victimes.
• « Burundi : Le retrait de la CPI est une perte majeure pour les victimes », communiqué de presse, Human Rights Watch, 27 octobre 2016, https://www.hrw.org/fr/news/2016/10/27/burundi-le-retrait-de-la-cpi-est-une-perte-majeure-pour-les-victimes.
• Sarah Rayzl Lansky, « Des pays africains se prononcent contre le retrait de la CPI », tribune, Human Rights Watch, 2 novembre 2016, https://www.hrw.org/fr/news/2016/11/02/des-pays-africains-se-prononcent-contre-le-retrait-de-la-cpi.

Groupe de travail sur l’article 97

Comme indiqué ci-dessus, lors de la session de l’Assemblée de l’année dernière, le gouvernement sud-africain a demandé d’inscrire un point à l’ordre du jour spécial sur l’application et la mise en œuvre de l’article 97, en plus de l’article 98. L’article 97 prévoit des consultations entre un gouvernement et la Cour lorsqu’un gouvernement constate des difficultés dans la mise en œuvre des demandes de coopération de la CPI.

À l’issue de la dernière session de l’Assemblée, les États parties « ont exprimé leur volonté d’examiner, dans le cadre de l’organe subsidiaire de l’Assemblée approprié, des propositions tendant à élaborer des procédures de mise en œuvre de l’article 97 du Statut de Rome ».[14] À la demande du gouvernement de l’Afrique du Sud, les États parties ont constitué un groupe de travail sur l’article 97 en juin 2016.[15]

Au moment de la rédaction de cette note, on ignore encore si le groupe de travail sur l’article 97 fera un compte rendu sur son avancement lors de la session de l’Assemblée de cette année, incluant l’examen d’une proposition présentée par l’Afrique du Sud pour des amendements de règlements ou de réglementations. Le fonctionnement correct de l’article 97 peut être important pour garantir la coopération avec la Cour et, selon Human Rights Watch, il pourrait légitimement faire l’objet de discussions à l’Assemblée en consultation étroite avec les responsables de la Cour. Mais, comme indiqué avant la dernière session de l’Assemblée, Human Rights Watch considère que toute discussion approfondie et, en particulier, toute conclusion doivent être reportées jusqu’à ce que le litige sur la coopération de l’Afrique du Sud dans l’affaire el-Béchir soit résolu. Le litige semblerait inclure les préoccupations du gouvernement concernant l’article 97 en plus du lien entre l’article 27 et l’article 98.[16]

Les États parties à la CPI devraient :

• Reporter la discussion approfondie au sein du groupe de travail sur l’article 97 jusqu’à ce que la CPI rende une décision finale concernant la coopération de l’Afrique du Sud dans l’affaire Le procureur c. Omar Hassan Ahmad Al-Bashir.

Le Statut de Rome, vingt ans après son adoption : état des lieux des avancées et des défis à venir

L’adoption du Statut de Rome fêtera son vingtième anniversaire en juillet 2018. Pour marquer le début de l’année anniversaire et pour mettre en place un cadre pour les célébrations et pour les actions concrètes des responsables de la CPI et des États parties en vue de renforcer le soutien à la Cour en 2018 et au-delà, l’Assemblée devrait mandater le Bureau pour qu’il prépare un exercice d’inventaire qui aurait lieu lors d’une séance plénière pendant la seizième session de l’Assemblée des États parties. Cet exercice pourrait attirer une attention positive et constructive sur le travail de la CPI, attention plus que jamais nécessaire compte tenu des récents retraits.

Alors que son vingtième anniversaire approche, la CPI gagne en maturité. La Cour a rendu cinq verdicts, dont la portée ne cesse de croître. La condamnation récente de Jean-Pierre Bemba, ancien vice-président congolais, pour les meurtres et les viols commis par des combattants rebelles sous son commandement, revêt une importance particulière. Des enquêtes ont eu lieu ou sont en cours dans 10 situations, élargissant l’accès des victimes à la justice.

Bien sûr, la Cour a essuyé des revers dans l’exécution de sa mission, notamment l’échec des affaires liées aux violences post-électorales de 2007-2008 au Kenya. L’amélioration du rythme des procédures et l’amplification de l’impact de la CPI pour les victimes et les communautés affectées devraient aussi rester des objectifs stratégiques clés pour les responsables de la CPI. Mais certains signes montrent que la Cour se profile comme le tribunal de dernier recours indispensable que ses fondateurs avaient imaginé en 1998.

Cependant, l’année 2018 est une période très différente de 1998. La situation dans laquelle la CPI travaille n’a jamais été aussi difficile : deux États parties de la CPI ont désormais pris l’initiative sans précédent de chercher à se retirer de la communauté des États du Statut de Rome, et les affaires de la Cour se sont aussi attiré une contestation politique. Du fait de la multiplication des crises des droits humains dans le monde, la demande de justice dépasse largement les attentes envisagées par les rédacteurs du Statut. Les défis budgétaires rencontrés par les pays membres de la CPI ont limité les ressources disponibles pour répondre à ces demandes ; la capacité de la Cour est toujours bien loin d’être suffisante face aux besoins de responsabilisation. Alors que des institutions internationales cruciales comme le Conseil de sécurité de l’ONU sont en proie à la paralysie, l’optimisme de l’après-guerre froide, qui animait les projets pour consolider la coopération internationale et l’État de droit lorsque la CPI a été instaurée, a désormais disparu.

Une séance plénière sur le vingtième anniversaire du Statut de Rome fournira une occasion de dresser le bilan des réalisations jusqu’à présent, tout en cherchant, de façon impérative, à faire face à ce paysage transformé. Cela constituera une continuité naturelle, dans un format consolidé, de l’exercice d’inventaire plus vaste mené lors de la conférence de révision de Kampala en 2010.

Les États parties à la CPI devraient :

• Inclure dans la résolution omnibus un texte exprimant la décision d’ajouter un point spécifique sur le vingtième anniversaire du Statut de Rome à l’ordre du jour de la seizième Assemblée des États parties, et de mandater le Bureau pour entreprendre les préparatifs nécessaires.

Réponse à la non-coopération dans les enquêtes et les poursuites de la CPI

Cette année, les juges de la CPI ont émis trois constats de non-coopération contre des États parties de la CPI. Deux de ces constats sont liés au manquement des gouvernements de l’Ouganda et de Djibouti d’arrêter le président Omar el-Béchir pendant les visites de ce dernier dans ces pays.[17] Le troisième concerne le manquement du gouvernement du Kenya à respecter pleinement la demande du procureur de communiquer les dossiers concernant les impôts, les comptes bancaires, les sociétés, les transferts fonciers et les relevés téléphoniques dans l’affaire désormais terminée par un non-lieu contre Uhuru Kenyatta, le président du Kenya.[18]

En 2011, l’Assemblée a adopté un ensemble de procédures relatives à la non-coopération. Une dimension de ces procédures concerne les efforts déployés par l’Assemblée pour dissuader la non-coopération et, à l’issue de consultations, les points focaux de l’Assemblée sur la non-coopération ont préparé une « boîte à outils » utilisable par les États parties à cette fin.[19]

L’autre dimension des procédures porte sur une « réponse formelle » aux constats judiciaires de non-coopération. Ces procédures fournissent un certain nombre de mesures possibles : réunions du Bureau avec l’État concerné par un constat de non-coopération ; réunion publique avec le groupe de travail de New York du Bureau ; désignation d’un facilitateur pour discuter du problème ; discussion sur un projet de résolution de l’Assemblée contenant des recommandations concrètes ; et adoption possible d’une résolution concernant une instance de non-coopération.[20]

Alors que certaines de ces mesures ont été prises concernant des constats passés de non-coopération, l’Assemblée doit encore discuter d’une instance spécifique de non-coopération ou prendre des mesures sur une telle instance pendant ses sessions annuelles.

Il est essentiel que ces procédures relatives à la non-coopération soient pleinement mises en pratique. Garantir une coopération efficace sur ses affaires reste un défi majeur pour la CPI.

En effet, lors du renvoi de la non-coopération du gouvernement kenyan devant l’Assemblée, la chambre préliminaire de la CPI a noté qu’elle procédait ainsi parce que, même si l’affaire contre le président Kenyatta a été annulée, les éléments de preuve demandés par le procureur pourraient s’avérer pertinents pour des affaires en cours ou futures découlant de la situation. La chambre a aussi envoyé un message plus large concernant la portée de la non-coopération :

[L]a chambre conclut que, en règle générale, le manque de coopération de bonne foi de la part du gouvernement d’un pays dont la situation a été déférée à la Cour, comme c’est le cas du gouvernement kenyan dans cette instance, peut avoir des répercussions graves sur le fonctionnement de la Cour dans des procédures futures. Par conséquent, nonobstant le passage du temps, et eu égard à la nature de la non-coopération en question, la chambre considère qu’il est approprié d’examiner en profondeur le manque de coopération dans cette affaire.[21]

Human Rights Watch exhorte l’Assemblée à s’assurer de prendre ses responsabilités en vertu de l’article 87-7 pour rendre exécutoires les constats judiciaires de non-coopération de la Cour. Une réponse claire de l’Assemblée est essentielle pour donner un sens à ces constats, pour encourager la coopération future et dissuader les autres États de la non-coopération.

Comme première mesure, Human Rights Watch demande instamment aux États parties de faire en sorte que la question des trois récents constats de non-coopération soit intégrée à l’ordre du jour de la prochaine réunion du Bureau. Le Bureau devrait aussi convoquer des réunions avec les gouvernements concernés dès que possible après la clôture de la session de l’Assemblée. Ensuite, l’attention pourrait se porter sur les mesures de suivi, y compris la nomination d’un facilitateur et la formulation de recommandations pour une action à l’échelle de l’Assemblée.

Alors qu’ils mettront en œuvre, l’année prochaine, les procédures concernant les trois récents constats de non-coopération, les États parties souhaiteront peut-être envisager, en parallèle, la révision ou non des procédures de « réponse formelle ». Les procédures actuelles de l’Assemblée prévoient un processus clair et permissif pour répondre aux constats formels de non-coopération, mais elles ne vont pas jusqu’à prescrire des mesures spécifiques que l’Assemblée pourrait prendre collectivement pour répondre aux constats de non-coopération. Human Rights Watch a précédemment exhorté l’Assemblée à aller plus loin dans l’articulation de sa « réponse formelle » aux constats de non-coopération. Les consultations tenues par les points focaux sur la non-coopération en 2015 ont porté sur cette dimension, entraînant un ensemble de recommandations préliminaires.[22]

Une telle révision pourrait inclure une évaluation des enseignements tirés jusqu’à présent, l’identification des lacunes existantes et la prise en compte des améliorations nécessaires dans la pratique future dans la mise en œuvre des procédures. La révision devrait avoir pour objectif de stimuler la réflexion et d’obtenir un consensus autour des mesures recommandées à l’avenir afin de veiller à ce que l’engagement visant à éviter la non-coopération et à y répondre puisse se traduire plus facilement en mesures concrètes de la part de l’Assemblée et des États parties.

Les États parties à la CPI devraient :

• Exprimer leurs regrets – lors du débat général, de la séance de coopération plénière et d’autres déclarations pendant la session de l’Assemblée, ainsi que dans le texte de la résolution omnibus – au sujet de l’augmentation du nombre de constats de non-coopération au cours des dernières années et l’effet préjudiciable de la non-coopération sur les enquêtes et les poursuites de la Cour ;
• Demander instamment au Bureau d’intégrer ces constats de non-coopération dans son ordre du jour et exprimer son souhait, dans un débat général, une séance de coopération plénière et d’autres déclarations pendant la session de l’Assemblée, de voir le Bureau et l’Assemblée mettre en pratique les procédures de non-coopération concernant les constats actuels de non-coopération dès que possible après la clôture de la session de l’Assemblée ;
• Intégrer dans la résolution omnibus un texte mandatant le Bureau pour garantir la mise en œuvre efficace des procédures de non-coopération de l’Assemblée et la formulation de recommandations au vu des enseignements tirés.

Indicateurs de performance et impact de la Cour sur les communautés affectées

La Cour élabore un ensemble d’indicateurs de performance à l’échelle du tribunal, suite à une demande faite à la Cour par l’Assemblée lors de la treizième session en 2014 pour qu’elle « intensifie ses efforts visant à élaborer des indicateurs qualitatifs et quantitatifs qui permettraient à la Cour de mieux démontrer ses réalisations et ses besoins, et qui permettraient également aux États Parties d’évaluer les résultats de la Cour de façon plus stratégique ».[23] Elle a préparé un rapport pour l’Assemblée sur sa progression en la matière, qui, comme Human Rights Watch croit comprendre, inclut un ensemble initial préliminaire de données pour plusieurs indicateurs.

Lors de sa participation à des consultations portant sur les indicateurs de performance au cours de l’année passée, Human Rights Watch a exhorté la Cour à inclure des indicateurs pertinents sur l’impact de la Cour pour les victimes et les communautés affectées. Par « impact », nous voulons dire une préoccupation de s’assurer que les procédures de la Cour sont utiles, accessibles et perçues comme équitables au sein des communautés locales.

Les responsables de la Cour ont un certain nombre de responsabilités en termes d’optimisation de l’impact de la CPI au niveau local. Ces responsabilités comprennent la sélection des affaires par le Bureau, les programmes de sensibilisation destinés aux communautés affectées, l’aide aux victimes pour qu’elles puissent participer aux procédures judiciaires, l’engagement des victimes et de la société civile dans des consultations et la possibilité de procédures in situ. Elles incluent également la mise en œuvre du double mandat du Fonds au profit des victimes qui consiste à apporter une assistance aux victimes et à exécuter les réparations ordonnées par la Cour. Elles englobent par ailleurs des initiatives de « complémentarité positive » pour encourager des enquêtes et des poursuites nationales supplémentaires, qui amplifient l’effet des affaires examinées par la CPI, ainsi que d’autres efforts visant à augmenter son impact à long terme. La plupart de ces responsabilités sont mieux assurées par une présence forte du personnel de la CPI dans des situations faisant l’objet d’une enquête et par la mise en place de bureaux extérieurs de la Cour.[24]

Les indicateurs qui peuvent refléter une progression vers l’obtention de cet impact – et grâce au recueil de données au fil du temps, mettre en évidence les domaines où des progrès constants sont nécessaires – sont une part essentielle de l’évaluation de la performance de la Cour.

Par conséquent, Human Rights Watch salue ce que cette organisation considère comme étant la reconnaissance de la préoccupation de la société civile de s’assurer de l’élaboration d’indicateurs de performance pertinents pour évaluer l’impact de la Cour pour les victimes et les communautés affectées. Même s’il reste encore du travail pour avancer dans les prochaines phases du projet de développement des indicateurs de performance, nous comprenons que le rapport inclut déjà des indicateurs initiaux pertinents pour plusieurs des aspects susmentionnés.

L’inclusion des indicateurs de performance pertinents pour l’impact de la Cour au niveau local permettra de renforcer les progrès importants de la Cour.

Par exemple, le Greffe met en place sa nouvelle structure sur le terrain, suite au projet ReVision, qui inclut le recrutement de chefs de bureau de haut niveau dans les bureaux extérieurs de la CPI.[25] Cette dernière est une étape cruciale qui n’a que trop tardé et qui présente un fort potentiel pour améliorer l’ancrage du travail de la Cour au niveau local et pour renforcer les liens de la CPI avec les communautés affectées. Ces chefs de bureau pourraient jouer un rôle critique d’établissement de rapports dans l’évaluation de la performance sur l’augmentation de l’impact, y compris en garantissant la tenue de consultations régulières sur les pays dont la situation est examinée par la Cour entre le personnel de la CPI et les communautés affectées. Le Comité du budget et des finances a recommandé à l’Assemblée d’approuver le financement du recrutement d’un chef de bureau pour un bureau extérieur en Géorgie.[26] Nous demandons instamment que ce poste soit pourvu aussi vite que possible. Avoir un chef de bureau en place à un stade relativement précoce dans les enquêtes de la Cour en Géorgie devrait contribuer à garantir des approches plus sensibles à l’impact dans les domaines clés, notamment la sensibilisation et la participation des victimes.

Le procureur a aussi mis en avant l’importance de l’impact de la Cour pour les victimes et les communautés affectées dans sa politique de sélection et de hiérarchisation des affaires du Bureau, publiée en septembre 2016. La politique insiste sur le fait que le Bureau du Procureur cherche une interaction directe avec les victimes et les associations de victimes à toutes les étapes de ses activités. Elle inclut l’évaluation de l’impact des enquêtes et des poursuites sur les victimes et les communautés affectées, ainsi que l’impact des enquêtes et des poursuites sur la criminalité actuelle et sur la dissuasion de nouveaux crimes en tant que critères guidant la hiérarchisation des affaires sélectionnées en vue d’enquêtes.[27] Qui plus est, la politique réaffirme l’engagement global du procureur à chercher « dans la mesure du possible, à rendre compte de l’ampleur réelle des crimes perpétrés dans une situation donnée, afin de s’assurer [...] que les crimes les plus graves commis dans chaque situation ne restent pas impunis ».[28] Notre observation de la pratique de la CPI jusqu’à présent suggère qu’une réflexion sur les schémas sous-jacents de crimes graves rencontrés dans les affaires du Bureau – types de crimes, lieu où ils ont été commis et par quels groupes – après des enquêtes impartiales et indépendantes sur les allégations contre toutes les parties est essentielle à la légitimité de la Cour au sein des communautés affectées, et une condition préalable pour garantir un impact.[29]

Les États parties devraient encourager la Cour à poursuivre l’élaboration d’indicateurs de performance et à continuer de renforcer, dans les prochaines phases du projet, sa concentration sur l’évaluation de la performance à travers le prisme de l’impact pour les victimes et les communautés affectées.

Les États parties à la CPI devraient :

• Saluer, dans les déclarations du débat général et de la séance plénière sur l’efficience et l’efficacité de la Cour, la progression de la Cour dans l’élaboration des indicateurs de performance dans des domaines pertinents pour améliorer son impact pour les victimes et les communautés affectées dans une évaluation de sa performance ;
• Encourager, dans les déclarations du débat général et de la séance plénière sur l’efficience et l’efficacité, la Cour à développer, dans la prochaine phase de l’élaboration, des indicateurs de performance supplémentaires portant sur l’impact de la Cour pour les victimes et les communautés affectées ; et
• Garantir, dans les négociations sur le budget, des ressources adéquates pour permettre au Bureau du Procureur d’augmenter le nombre d’enquêtes et de poursuites afin de mettre en œuvre pleinement sa politique de sélection et de hiérarchisation des affaires et de soutenir la nouvelle structure du Greffe sur le terrain.

Travaux récents de Human Rights Watch

• « Human Rights Watch Comments on the ICC Office of the Prosecutor Draft Policy Paper on Case Selection and Prioritisation », 3 mai 2016, Human Rights Watch, https://www.hrw.org/news/2016/05/03/human-rights-watch-comments-icc-office-prosecutor-draft-policy-paper-case-selection.

Visites familiales

Le droit de toutes les personnes détenues à des visites familiales est bien reconnu.[30] La présidence de la CPI, dans une décision judiciaire de mars 2009, a jugé que la CPI a une obligation positive de financer les visites familiales des personnes indigentes afin de donner effet à leur droit aux visites familiales.[31] En novembre 2009, cependant, l’Assemblée a adopté une résolution réaffirmant la position d’un grand nombre d’États parties, établissant que « conformément au droit et aux normes en vigueur, le droit aux visites familiales n’a pas pour corollaire le droit à la prise en charge de ces visites par les autorités ayant procédé à la détention ou par toute autre autorité ».[32] En 2010, l’Assemblée a créé un fonds d’affectation spéciale dédié au financement des visites familiales pour les détenus indigents, afin de veiller à ce que les visites familiales soient désormais entièrement financées par le biais de contributions volontaires.[33]

Malheureusement, au cours des six dernières années, les États parties n’ont pas donné suite au projet de création du fonds d’affectation spéciale. À ce jour, seuls deux États parties ont fait des contributions volontaires, pour un total de 180 000 €. Une décision récente de la présidence de la CPI, réaffirmant le droit des détenus indigents à des visites familiales financées, a souligné le niveau extrêmement bas des ressources du Fonds et la nécessité de solliciter activement des dons de la part des États parties, d’autres États, des organisations non gouvernementales, de la société civile, des particuliers et d’autres entités.^[34] En effet, le niveau de financement au sein du Fonds – moins de 10 000 € – semble être identique au montant de financement disponible il y a un an, faisant craindre une possible absence de visites familiales financées depuis ce temps.[35]

Il existe un risque substantiel et réel que, dans un avenir proche, la CPI ne soit pas en mesure de financer les visites familiales aux détenus indigents. Cela placerait le Greffe du tribunal, qui est responsable de superviser ces visites, ainsi que la CPI dans son ensemble dans une position intenable. En effet, dans une récente décision, la présidence a indiqué qu’en examinant les demandes de visites familiales, le Greffe devrait tenir compte des autres demandes en cours ou anticipées d’autres détenus indigents pour garantir l’égalité de traitement des détenus. Cependant, en l’absence de financement suffisant pour permettre un nombre raisonnable de visites familiales pour tous les détenus indigents, cette préoccupation pour l’égalité de traitement pourrait conduire au résultat pervers de limiter les droits de tous les détenus.

Des dons urgents au Fonds sont nécessaires. De plus, Human Rights Watch estime que la CPI et l’Assemblée pourraient avoir besoin d’envisager des solutions de remplacement du Fonds, y compris l’utilisation du Fonds en cas d’imprévus de la Cour, pour garantir le respect les droits des détenus indigents aux visites familiales.

Les États parties à la CPI devraient :

• Utiliser la session de l’Assemblée pour annoncer, de manière diligente, des contributions volontaires au Fonds d’affectation spéciale de l’Assemblée pour les visites familiales aux détenus indigents ; et
• Envisager, à l’avenir, la nécessité d’un mécanisme de financement plus efficace pour garantir la protection effective du droit aux visites familiales dont devraient bénéficier les détenus indigents de la CPI.