(Москва) – Вступивший в силу ровно пять лет назад закон об «иностранных агентах» стал инструментом пресечения или ограничения широкого спектра важных проектов, направленных на защиту окружающей среды в России, заявила сегодня Хьюман Райтс Вотч.
Интервью Хьюман Райтс Вотч с руководителями все еще действующих или прекративших работу экологических организаций в разных регионах России показали: по меньшей мере 14 групп эко-защиты прекратили работу из-за стигмы «иноагента». Закон «об иностранных агентах» используется властями для подавления или ограничения деятельности тех групп, которые выступают против патронируемых государством девелоперских проектов, ставят под сомнение правительственные инициативы в экологической политике и досаждают властям призывами освободить осужденных активистов-экологов.
«2017-й год объявлен в России Годом экологии, но это нисколько не ослабило жесткий прессинг, который экологи испытывают со стороны государства, - говорит Ричард Пирсхауз, замдиректора Хьюман Райтс Вотч по проблемам экологии. – Минюст пользуется своим реестром «иноагентов» как карательной машиной, чтобы заставить замолчать многие из самых эффективных и бескомпромиссных экологических групп».
Российский закон об «иностранных агентах» обязывает регистрироваться в качестве таковых неправительственные организации, получающие финансирование из любых зарубежных источников и занимающиеся «политической деятельностью». Предельно широкое определение последней позволило властям развернуть массированное наступление на широкий круг независимых гражданских групп, которые работают в сфере прав человека, вопросов охраны здоровья, экологии, прав мигрантов и беженцев. Проблемы стали возникать и у исследовательских центров, организаций, которые проводят опросы общественного мнения, и тех НПО, которые оказывают правовую помощь пострадавшим от нарушений прав человека, помогают ВИЧ-позитивным людям, работают над увековечиванием памяти жертв сталинских репрессий.
В российском контексте термин «иностранный агент» имеет однозначную коннотацию – это шпион или предатель. В реестр Минюста за все время действия закона было занесено более 150 «иноагентов», в том числе 29 экологических организаций.
Эти эко-группы занимались широким кругом вопросов, связанных с правом на здоровую окружающую среду: проводили оценку экологического воздействия новых девелоперских проектов, привлекали внимание общества к экологическим проблемам, боролись с коррупцией в природоохранной сфере или оказывали правовую помощь пострадавшим в результате аварий в промышленности и атомной отрасли.
Мы проинтервьюировали руководителей или бывших руководителей 18 экологических групп, из которых 14 самоликвидировались, либо полностью остановили работу, чтобы не вешать на себя позорный ярлык «иноагента». Три продолжают работать как «агенты». Одна отказалась от иностранного финансирования и в итоге была исключена из реестра Минюста.
Несколько групп из тех, которые самоликвидировались или прекратили работу, впоследствии перерегистрировались как новые организации. Однако реальное число групп, которые прекратили свою деятельность, может быть больше: еще 11 из 29 внесенных в реестр эко-групп нам связаться не удалось либо они отказались от интервью.
Наши собеседники отмечали целый ряд негативных последствий закона об «иностранных агентах»: штрафы, кампании по дискредитации, угрозы в адрес активистов, прекращение или сужение отдельных проектов и отказ местных властей от дальнейшего сотрудничества.
Закон теоретически выводит «защиту растительного и животного мира» из охвата понятия «политическая деятельность», однако из наших интервью вырисовывается картина устойчивой практики давления на экологические организации с отдельными наиболее характерными случаями. Так, одну группу записали в «иностранные агенты» после выигрыша дела о коррупции в местной администрации, которая выдавала разрешения на вырубку охраняемых лесов. В другом случае «политической деятельностью» было признано бездействие экологов, которые не представили свои предложения по проекту поправки к городскому кодексу об административных правонарушениях. Имела также место ситуация, когда после признания группы «иностранным агентом» на государственном телеканале показали сюжет с подъездом и квартирой, где живет ее директор, сопроводив это комментарием о том, что это – гнездо промышленного шпионажа. После получения угрозы физической расправы директор и ее семья были вынуждены уехать из России.
В мае 2014 г. парламентом были приняты поправки в закон об «иностранных агентах», в соответствии с которыми Министерство юстиции получило право самостоятельно вносить НПО в реестр «инoагентов». В мае 2016 г. законодатели еще более расширили определение «политической деятельности», указав, что оно включает в себя любую деятельность, так или иначе направленную на формирование позиции органов власти или общественного мнения в любой области.
15 ноября 2017 г. Госдума приняла закон, который дает правительству право признавать любой зарубежный информационный ресурс, получающий финансирование из любых иностранных источников, «иностранным СМИ, выполняющим функции иностранного агента». В случае признания СМИ-иноагентом необходимо будет соблюдать требования, содержащиеся в законе об «иностранных агентах» 2012 года. На момент подготовки этого материала закон находился на одобрении в Совете Федерации. Относительно порядка действия новой нормы ясности пока нет, однако она, как представляется, изначально разрабатывалась под избирательное и политически мотивированное применение, отмечает Хьюман Райтс Вотч.
За неисполнение требований закона об «иностранных агентах» организации и/или их руководителей в административном порядке штрафуют на крупные суммы. За «злостное уклонение» от исполнения требований предусмотрена уголовная ответственность от штрафа до двух лет лишения свободы.
В своем заключении на российский закон об «иностранных агентах» Венецианская комиссия Совета Европы отдельно рекомендовала Российской Федерации исключить возможность использования определения «политической деятельности» для преследования правозащитников, а также для преследования неправительственных организаций за их политическую позицию.
«Закон об ‘иностранных агентах’ стал катастрофой для экологического активизма в России, - говорит Ричард Пирсхауз. – Этот закон должен быть как можно скорее отменен».
Ниже приводятся подробности нашего последнего исследования, обзор закона об «иностранных агентах», а также истории шести экологических организаций.
Методология
С ноября 2012 г. «иностранными агентами» в России были признаны 29 экологических организаций в различных регионах. В июле-августе 2017 г. мы попытались связаться со всеми этими группами. Интервью по телефону и электронной почте проводились в июле-сентябре.
С пятью организациями нам связаться не удалось, поскольку мы не смогли найти их контакты ни в интернете, ни через их коллег. Еще шесть не ответили на наши запросы или отказались от интервью. В итоге мы проинтервьюировали руководителей или бывших руководителей 18 экологических групп, признанных «иностранными агентами». Из них 14 предпочли самоликвидироваться или полностью остановить работу, чем продолжать деятельность с ярлыком «инoагента».
Закон об «иностранных агентах»
В соответствии с этим законом Министерство юстиции ведет реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента. В первоначальной версии 2012 г. был предусмотрен заявительный порядок регистрации, в случае нежелания той или иной организации регистрироваться Минюст обращался с иском в суд. В 2014 г. была принята поправка, дающая Минюсту право в принудительном порядке и без судебного решения вносить организации в реестр.
Обычно признанию «иностранным агентом» предшествуют адресные проверки, которые в ряде случаев проводятся на основании обращений граждан или должностных лиц. Как правило, проверяется документация по программам, включая финансовую, публикации и другие результаты деятельности, а также онлайновая активность организации и ее сотрудников. В заключении по итогам таких проверок указывается наличие иностранного финансирования и перечисляются виды деятельности, рассматриваемой как «политическая».
За принудительным внесением в реестр обычно следует обращение Минюста в суд по факту неисполнения требований закона об «иностранных агентах». Нередко также возбуждаются административные дела в связи с неисполнением отдельных требований закона: это может быть непредставление квартальных и годовых отчетов о финансово-хозяйственной и программной деятельности или отсутствие маркировки «иностранный агент» на любых печатных или онлайновых материалах.
Размер административного штрафа составляет от 100 до 300 тыс. рублей для должностных лиц и от 300 до 500 тыс. рублей для организаций. Штраф должен быть уплачен в течение 60 дней, в противном случае суд может удвоить его. Руководитель такой организации также может быть привлечен к уголовной ответственности за «злостное неисполнение» требований закона об «иностранных агентах» с санкциями от штрафа до двух лет лишения свободы.
Организация может обжаловать результаты проверки, решение Минюста о внесении в реестр и решение суда по административному делу, однако такие апелляции редко оказываются успешными. В 2014 г. Конституционный суд России признал закон об «иностранных агентах» в целом не противоречащим Конституции, указав, что его нормами «не предполагается негативная оценка той или иной организации со стороны государства, а также не преследуется цель дискредитации ее деятельности».
С начала 2017 г. в реестре Минюста не указываются организации, которые ранее были внесены и впоследствии исключены, если прекратили работу или отказались от иностранного финансирования. Хьюман Райтс Вотч зафиксировала внесение в реестр с момента его создания 158 организаций, в настоящее время там значатся 88.
На основании наших интервью с руководителями действующих или бывших экологических организаций и анализа актов проверок можно выделить целый ряд видов экологической деятельности, которые власти считают «политической», в частности:
- Проведение оценки экологического воздействия федеральных квот на охотничью добычу объектов животного мира.
- Организация встреч или круглых столов, включая международные конференции, или участие в них.
- Осуществление совместных проектов с экологическими организациями, которые уже признаны «иностранными агентами».
- Проведение публичных кампаний против строительства новых атомных электростанций или хранилищ радиоактивных отходов, либо за консервацию действующих АЭС.
- Организация для федеральных и местных чиновников и активистов поездок за границу для ознакомления с технологиями хранения радиоактивных отходов.
- Проведение публичных кампаний против рудников, горнообогатительных производств или промышленных предприятий.
- Подписание обращений или другие формы участия в публичных кампаниях за освобождение осужденных активистов-экологов.
- Обращения в государственные органы с выражением обеспокоенности в связи с теми или иными правительственными инициативами.
- Зафиксирован случай, когда политической деятельностью было признано бездействие – непредставление предложений по проекту поправки к городскому кодексу об административных правонарушениях.
Последствия правоприменения
Ниже приводится обзор по шести российским экологическим НПО, признанным «иностранными агентами». Рассмотренные случаи в целом отражают ситуацию по всем 18 организациям, представителей которых мы проинтервьюировали.
«Байкальская экологическая волна», Иркутск
«Байкальская экологическая волна» была создана в 1990 г. и занималась защитой озера Байкал от загрязнения промышленными стоками. В числе проектов были сохранение питьевой воды и проект для школьников по возобновляемым источникам энергии и энергоэффективности. В начале 2013 г. эту НПО по анонимному обращению проверяла иркутская прокуратура, которая предписала ей зарегистрироваться в качестве иностранного агента. Организация безуспешно попыталась обжаловать прокурорское предписание в суде, после чего, так и не зарегистрировавшись в реестре, внесла изменения в свои учредительные документы, убрав, среди прочего, из сфер деятельности вопросы юридической эдвокаси-деятельности и участия в реформировании законодательства.
В сентябре 2015 г. иркутское управление Минюста провело проверку, поводом для которой вновь послужили два анонимных обращения. По ее итогам было признано, что «Байкальская экологическая волна» занимается политической деятельностью, что, по мнению проверяющих, выразилось в следующем:
- Призывы к властям закрыть Байкальский ЦБК.
- Организация международной конференции по рекам, итоговые рекомендации которых включали закрытие Байкальского ЦБК.
- Участие сотрудников в общественных слушаниях по экологическим последствиям таких проектов, как полигоны захоронения твердых бытовых отходов и предприятия по переработке радиоактивных отходов.
- Интервью СМИ, в которых сотрудники организации негативно оценивали действующее законодательство или критиковали слабое реагирование властей на экологические проблемы, такие как природные пожары.
В ноябре 2015 г. организация была принудительно внесена в реестр «иноагентов», а в январе 2016 г. сама организация и трое ее сопредседателей были в административном порядке оштрафованы за осуществление политической деятельности без внесения организации в реестр. Для НПО как юридического лица штраф составил 150 тыс. рублей, для каждого из ее сопредседателей – 50 тыс. рублей.
Вскоре после этого организация самоликвидировалась; в июле 2016 г. она была исключена из реестра иностранных агентов. Некоторые ее участники продолжают экологическую деятельность в другой НПО.
За время, пока тянулась история с признанием «Байкальской экологической волны» «иноагентом», эта организация успела ощутить на себе обременительность требований к отчетности для тех, кто окажется в реестре Минюста. Один из бывших сопредседателей Максим Воронцов рассказывал Хьюман Райтс Вотч:
За те полгода, пока мы сворачивали дела, мы продолжали подавать отчеты, которые требуют от иностранных агентов. Бумажная волокита – это хуже всего. ‘Иноагенту’ нужен отдельный человек в штате, который только тем и занимался бы, что сдавал документы в Минюст.
«Планета надежд», Озерск
НПО «Планета надежд», которую возглавляла Надежда Кутепова, занималась защитой прав пострадавших от радиоактивного воздействия в закрытом городе Озерск на Южном Урале, где находится известное предприятие российской атомной промышленности ПО «Маяк». В конце 1940-х и в 1950-х гг. сотни тысяч людей в этом районе подверглись воздействию радиации из-за открытого сброса радиоактивных отходов, а также в результате аварии в 1957 г., когда взорвалась емкость для отходов с высокорадиоактивным веществом.
«Планета надежд» также организовала прием жалоб жителей других закрытых городов (такие города создавались в СССР вокруг ядерных объектов, военных предприятий и т.п.) Многие до сих пор остаются режимными территориями, где местные власти тщательно контролируют информационные потоки.
По итогам проверки, проводившейся в марте 2015 г., организацию признали осуществляющей «политическую деятельность», которая, по мнению проверявших, выразилась в публикации статей критического характера, в том числе:
- Статья о правовых аспектах компенсаций пострадавшим от воздействия радиации.
- Статья о конституционной норме о праве каждого человека «на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением».
- Статья о встрече правозащитников с губернатором Челябинской области и о представленном на этой встрече докладе «Планеты надежд» о проблемах закрытых городов.
В апреле 2015 г. «Планету надежд» внесли в реестр иностранных агентов. В мае суд оштрафовал организацию за неисполнение требований соответствующего закона на 300 тыс. рублей. На следующий день в эфире местной редакции федерального канала «Россия-1» ее обвинили в «промышленном шпионаже на американские деньги», а в начале июля на том же канале прошел сюжет, в котором показали дом и квартиру Кутеповой, сопроводив это комментарием: «Борьба с российским стратегическим предприятием «Маяк» ведется из этой [№] квартиры!».
На следующий день Кутепова по электронной почте получила письмо с угрозой физической расправы. Вскоре после этого она с детьми уехала из России. Кутепова рассказывает:
Областное начальство используют [закон об «иностранных агентах»] для борьбы с местными смутьянами. Ярлыком иностранного агента фактически пользуются, чтобы очернить активистов и посеять у людей сомнения в полезности неправительственных организаций.
Россию покинули еще несколько сотрудников этой НПО, другие остались на родине, но работу прекратили. Создатели «Планеты надежд» решили начать процесс ликвидации, хотя пока организация все еще значится в реестре.
Мы считаем, что безопасность государства, в том числе экологическая, зависит от того, насколько люди, живущие в закрытых городах и работающие на опасных производствах – атомных, химических или оборонных, - чувствуют себя комфортно и безопасно в своей повседневной жизни… Для приема жалоб у нас была создана и успешно работала общественная приемная для жителей всех российских закрытых городов. После того как нас признали иностранным агентом, теперь их вряд ли кто услышит, - говорит Кутепова.
Беллона-Мурманск
НПО «Беллона-Мурманск» прошла проверки Минюста в 2013 и 2014 гг. без замечаний. В начале 2015 г. местное управление юстиции провело в организации внеплановую проверку по заявлению бывшего сотрудника. По ее итогам было установлено, что в 2014 г. Беллона-Мурманск занималась «политической деятельностью», что выразилось, в частности, в проведении экологического мониторинга, организации круглого стола по проблемам промышленного и радиоактивного загрязнения российского Севера или участии в нем, а также в подготовке материалов для доклада о промышленном загрязнении Баренцева моря. К «политической» деятельности также были отнесены участие в «эко-днях» для учащихся в летних лагерях и подготовка методического пособия для учителей.
19 марта 2015 г. Беллона-Мурманск была внесена в реестр «иноагентов», а в апреле того же года – оштрафована на 50 тыс. рублей. Штраф организация не обжаловала. Как объяснил ее бывший руководитель Андрей Золотков:
Мы не стали подавать апелляцию, потому что знали, что это нам дороже встанет: деньги, время, трудозатраты. Да и судебная практика не обнадеживала.
В результате взаимодействие организации с должностными лицами существенно осложнилось:
Мы активно сотрудничали с государственными ведомствами, школами, библиотеками. Как только нам повесили ярлык ‘иноагента’, многие наши контакты среди чиновников стали говорить, что больше не хотят иметь с нами дело.
В соответствии с законом об «иностранных агентах» Беллона-Мурманск стала соответствующим образом маркировать свои публикации. У нее был общий сайт с отдельной НПО, и в июне они получили предупреждение от Минюста за отсутствие маркировки на двух сторонних материалах. Несмотря на все объяснения экологов, в сентябре 2015 г. Беллону-Мурманск оштрафовали на 300 тыс. рублей за отсутствие маркировки. У организации не было таких средств, и 6 октября 2015 г. она закрылась.
Межрегиональная общественная организация «Северная природоохранная коалиция» (МРОО «СПОК»), Карелия
МРОО «Северная природоохранная коалиция» - СПОК с 1996 г. занимается сохранением малонарушенных лесов на северо-западе России. В течение 20 лет организация занималась выявлением таких лесов в Карелии соседних регионах и подписывала соглашения с лесопромышленными компаниями об ограничении вырубки.
В апреле 2015 г. по заявлению некоего гражданина карельская прокуратура провела внеплановую проверку и установила, что организация осуществляла целенаправленную деятельность по формированию негативного общественного мнения с целью воздействия на принятие решений государственными органами, а также что публичная деятельность организации ставила под сомнение работу судебных, правоохранительных и исполнительных органов Карелии в глазах общества.
К «политической деятельности» также были отнесены публикации на интернет-проекте «Лесной портал Карелии», созданном МРОО СПОК, однако впоследствии ставшем самостоятельным информационным ресурсом.
В июле 2015 г. МРОО СПОК была внесена в реестр «иноагентов». Ее бывший руководитель Ольга Ильина рассказывает:
Мы были категорически не согласны с решением внести нас в реестр. Но на общем собрании решили не тратить время и силы на суд. Поэтому в августе 15-го подали на ликвидацию МРОО.
Организация самоликвидировалась и в ноябре 2015 г. была исключена из реестра. Затем, по словам Ильиной, на ее месте было создано одноименное региональное общественное объединение – РОО:
Мы поняли, что не потянем прежний объем работы только на пожертвования от российских граждан. Поэтому сотрудников уволили – теперь у нас только волонтеры. Раньше мы проводили мониторинг лесозаготовок не только в Карелии, но и в Архангельской, Ленинградской и других областях. Сегодня – только Карелия.
Экологический центр «Дронт», Нижний Новгород
В апреле 2015 г. в нижегородском экологическом центре «Дронт» прошла внеплановая проверка Минюста, поводом для которой послужило обращение некоего гражданина. В акте от 12 мая указывалось на выявление ряда признаков «политической деятельности», включая критические статьи в издаваемой центром малотиражной газете и участие его членов в акции в поддержку осужденного эколога Евгения Витишко, а также подписание его руководителем (в личном качестве) обращения в поддержку возврата прямых выборов мэра Нижнего Новгорода.
В материалах проверки также было указано непредставление эко-центром предложений по проекту поправки в нижегородский городской кодекс об административных правонарушениях. В организации посчитали, что эта поправка не затрагивает экологию и, соответственно, не требует реагирования. Бывший руководитель эко-центра Асхат Каюмов рассказывает:
Самая абсурдная придирка насчет нашей политической деятельности касалась того, что не представили никаких предложений по проекту поправки в городской кодекс об административных правонарушениях. Минюст превзошел сам себя: они квалифицировали как политическую не только деятельность, но и ее отсутствие!
В июне 2015 г. суд оштрафовал «Дронт» на 300 тыс. рублей, по апелляции размер штрафа был снижен до 150 тыс. После внесения в реестр «иноагентов» в защиту эко-центра развернулась широкая общественная кампания. В октябре 2015 г. его сторонники организовали бесплатный концерт. Хотя сам центр не был его организатором, он был оштрафован за отсутствие маркировки «иностранный агент».
«Дронт» отказался от того иностранного финансирования, к которому были претензии в ходе весенней проверки, однако по результатам еще одной проверке, последовавшей в июле 2015 г., организации было указано на финансирование из якобы иностранных источников, к которым ранее у Минюста претензий не возникло, включая займ от другой организации, который к моменту проверки был возвращен, и оплату подписки на информационную рассылку центра организацией, признанной иностранным агентом. «Дронт» продолжал работу до конца 2015 г., после чего закрылся.
Геблеровское экологическое общество, Алтайский край
Геблеровское экологическое общество является одной из старейших эко-групп в России. В 2010 г. оно выиграло в суде резонансное дело о прекращении права аренды лесного участка в границах Залесовского заказника в целях заготовки древесины.
В середине 2015 г. в этой организации проводилась проверка, по итогам которой было выявлено участие в «политической деятельности», которое выразилось в следующем:
- «Контакты» с другой экологической организацией, внесенной в реестр «иноагентов» за несколько месяцев до проверки общества.
- «Воздействия на приятие решений государственными органами» посредством экологической оценки квот на добычу лося, оленя, медведя, барсука, соболя и рыси на сезон охоты 2014/2015 гг.
- Публикация статьи с критикой деревообрабатывающего предприятия.
23 июня 2015 г. Геблеровское экологичекое общество было внесено в реестр иностранных агентов. После неудачного обжалования руководство общества в ноябре 2015 г. решило ликвидировать организацию. Некоторые его члены продолжили экологическую деятельность в другой организации.
Бывший руководитель общества Алексей Грибков рассказывает:
Мы создали судебный прецедент против незаконной рубки на охраняемых территориях, и из-за нас уволили коррумпированного чиновника. Настоящая причина, почему нас определили в ‘иноагенты’, - это наша успешная борьба против коррупции в местной власти.
Обязательства в области прав человека
Использование закона об «иностранных агентах» для создания серьезных помех деятельности экологических НПО, принуждения их к молчанию или к самоликвидации – это прямое нарушение обязательств российских властей в области прав человека. Россия является участником Европейской конвенции о правах человека (ЕКПЧ) и Международного пакта о гражданских и политических правах (МПГПП), которые предусматривают обязательства государства по уважению свободы выражения мнений и свободы ассоциации.
И ЕКПЧ, и МПГПП допускают только такие ограничения этих свобод, которые предусмотрены законом и «необходимы в демократическом обществе» по четко определенным основаниям, включая интересы охраны общественного порядка и защиты национальной безопасности.
Хьюман Райтс Вотч исходит из того, что закон об «иностранных агентах» противоречит обязательствам России в этой области. Этот закон не только как таковой ущемляет свободу выражения мнений и свободу ассоциации, но и не отвечает принципам предсказуемости правоприменения и стандартам верховенства права, поскольку неконкретность и избыточная широта его положений создают возможность его произвольного применения и уже приводят к этому. Его также нельзя признать необходимым в демократическом обществе для достижения законной цели.
Помимо этого, практика применения данного закона к каждой из рассматриваемых здесь экологических групп по определяемым властями признакам высказываний и деятельности составляет нарушение свободы выражения мнений и свободы ассоциации, которые охраняются международным правом.
Европейский суд по правам человека неоднократно подчеркивал важность роли неправительственных организаций и обеспечения им свободы слова как условия для выполнения ими этой роли. В частности, суд указывает, что:
в демократическом обществе даже немногочисленные и неформальные группы, ведущие агитацию, должны иметь возможность эффективно осуществлять свою деятельность. Обеспечение таким группам и лицам возможности … участвовать в публичном обсуждении посредством распространения информации и идей по общезначимым вопросам, таким как … экология, в большой мере отвечает интересам общества.
По жалобе латвийской экологической НПО Vides Aizsardzības Klubs, от которой по диффамационному иску потребовали опубликовать официальное извинение и выплатить компенсацию мэру города, Европейский суд по правам человека установил нарушение правительством Латвии свободы выражения мнений, отметив также, что экологи выполняли роль контролирующего актора по закону об охране окружающей среды и что «такое участие общественного объединения в делах государства является неотъемлемой составляющей демократического общества». Соответственно, для эффективного выполнения этой роли эко-группа должна была иметь возможность сообщать значимые для общества факты, давать им оценку и таким образом вносить свой вклад в деятельность органов власти.
