En la actualidad la libertad de expresión e información está limitada en Chile hastaun nivel posiblemente incomparable con cualquier otra sociedad democrática del hemisferio occidental. Las restricciones actuales forman parte de una tradición autoritaria largamente asentada, que alcanzó su apogeo bajo el gobierno militar. Aunque ese gobierno llevó las restricciones a la libertad de expresión hasta límites extremos, su origen no se remonta ciertamente al golpe militar de septiembre de 1973 y, de hecho, habían coexistido durante décadas con las instituciones democráticas antes del mismo.

Tras emerger en 1990 de un largo e inestable período de dictadura militar bajo el Gen. Augosto Pinochet, Chile se ha convertido en un modelo de estabilidad política y solvencia económica en el continente. Con un índice de crecimiento medio anual del siete por ciento, sus dirigentes se han embarcado en un programa ambicioso de modernización destinado a impulsar a Chile con el paso del tiempo dentro de la liga de los países desarrollados. Sin embargo, la reforma de las instituciones políticas del país (entre ellas, su constitución autoritaria) para profundizar los valores democráticos se ha arrastrado por detrás de estos avances. El progreso de las reformas necesarias para ampliar el disfrute de los derechos humanos a toda la población ha sido lento y desigual. Este informe trata sobre toda una serie de restricciones a la libertad de expresión a las que todavía están sometidos los chilenos, y que limitan su participación en un debate público, abierto y diverso.

Las restricciones a la libertad de expresión se producen en diferentes niveles y en cada una de las ramas del Gobierno. En general, no pueden atribuirse a la actuación represiva del poder ejecutivo. Chile ya no es un país donde los periodistas o los políticos de la oposición no sufren daños físicos, ni son hostigados y amenazados por los agentes del Estado. Las leyes que limitan la libertad de expresión tampoco aparecieron con la actual administración del Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle ni con la de su predecesor Patricio Alywin. Algunas de ellas fueron introducidas durante el gobierno militar, cuando censura y hostigamientos de disidentes ocurrían sistemáticamente, mientras que otras están profundamente arraigadas en la historia republicana chilena. El problema, entonces, no son las malas actuaciones, sino la carencia de acciones positivas para garantizar que la libertad de expresión esté protegida y fomentado.

Se pueden adelantar muchos argumentos aparentemente verosímiles para explicar la carencia de libertad de expresión. Entre ellos se encuentran los factores políticos e institucionales, especialmente las limitaciones políticas impuestas por la constitución autoritaria del país. Los funcionarios del Gobierno suelen señalar que la composición poco democrática del Senado ha concedido a los conservadores y a los ex simpatizantes del gobierno militar un poder desproporcionado en el Gobierno, que les ha permitido frustrar o difuminar cualquier iniciativa de reforma de largo alcance. La perfecta continuidad entre el régimen militar y el gobierno democrática estuvo basada en duras negociaciones y compromisos entre los líderes políticos y las fuerzas armadas. Se argumenta que la necesidad de respetar este frágil consenso ha impuesto una tendencia a la cautela, el realismo y una deferencia a la moderación, incluso a la autocensura. Además, se puede alegar que las violaciones de la libertad de expresión se derivan principalmente de las decisiones judiciales, que son un reflejo de la mentalidad conservadora de la mayoría de la judicatura. Muchosjueces superiores iniciaron sus carreras profesionales antes del gobierno militar y adquirieron experiencia bajo las restricciones del régimen militar, durante el cual las cortes se abstuvieron claramente de cuestionar los abusos del poder ejecutivo. Es cierto que los casos más graves de censura en los últimos años no han sido una iniciativa del poder ejecutivo sino de la judicatura, que no ha concedido la importancia apropiada a los tratados internacionales en materia de derechos humanos ratificados por Chile.

Sin duda, para explicar los motivos de la inhibición actual del debate público en Chile habría que tener en cuenta todos estos factores contextuales. Sin embargo, hay que señalar que parecen menos convincentes a medida que la democracia chilena se va estableciendo con más firmeza, dado que las restricciones a la libertad de expresión no muestran ninguna tendencia a la baja. Es más, aunque estos factores pueden ayudar a entender la falta de iniciativas positivas por parte del Gobierno, ninguna de ellos la justifica. El Gobierno tiene la obligación de emplear su legitimidad y su capital político para ampliar y fortalecer el disfrute de los derechos democráticos fundamentales. En algunos de los temas más conflictivos que se exponen más adelante, el Gobierno ha preferido mantener intacto su capital político por el bien de objetivos políticos que considera más importantes.

En este informe presentamos las conclusiones de un estudio de un año sobre la libertad de expresión y de información en Chile. La idea central que utilizamos para estructurar nuestras conclusiones es el "debate público," entendido como la suma total de información y opinión disponible al público, y que le permite formarse una opinión sobre los temas que aparecen cada día, entre ellos, los temas éticos, espirituales y políticos. Un valioso debate público ofrece al público el poder de cuestionar las malas acciones y afirmar sus derechos como ciudadanos. Desde este punto de vista, analizamos las restricciones que operan en el ámbito de la expresión política, los medios escritos, el cine y la televisión.

A continuación presentamos un resumen de nuestras conclusiones bajo cuatro apartados, y después consideramos las iniciativas legales del gobierno actual sobre la libertad de expresión y de información. Finalmente, proponemos una lista de recomendaciones; que plantean problemas que, desde nuestro punto de vista, han sido evitados o pasados por alto; y cuya aplicación fortalecería considerablemente este derecho democrático fundamental.

Las leyes que penalizan el desacato a la autoridad

Según la legislación vigente, las expresiones consideradas ofensivas por los altos cargos del Estado conllevan penas de cárcel o multas. Entre estas leyes se encuentran los Artículos 263 y 264 del Código Penal, el Artículo 284 del Código de Justicia Militar (amenazas e insultos contra miembros de las Fuerzas Armadas) y el Artículo 6(b) de la Ley de Seguridad Interior del Estado (LSE), que sanciona a los que "difaman, libelan o calumnian" al presidente, a los ministros del Gobierno, a los parlamentarios, a los jueces superiores y a los comandantes en jefe de las Fuerzas Armadas. El fenómeno continental de leyes de desacato cuenta con diferentes variantes. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos las ha definido como "un tipo de legislación que criminaliza la expresión queofende, insulta o amenaza a un funcionario público en el desempeño de sus deberes oficiales."

En los primeros años del gobierno Aylwin, muchos periodistas y políticos tuvieron que presentarse ante los tribunales militares para responder a cargos por difamación del General Pinochet. En 1992, cuando Presidente Aylwin trasladó estos casos a las cortes civiles, los jefes militares y policiales decidieron acusar a los críticos de sedición (Artículo 276 del Código de Justicia Militar), un delito que correspondía a la competencia de los tribunales militares. Con los años ha disminuido la aplicación de estas leyes militares, pero su vigencia impone, sin lugar a dudas, límites importantes a los que cuestionan a las fuerzas armadas.

Son muchas las posibilidades de que se abuse de la ley de sedición. Según la interpretación actual de la ley, se considera sedicioso cualquier comentario de un civil que pueda afectar la moral de las fuerzas armadas o de los carabineros, y el acusado es juzgado por un tribunal militar. Dado que la parte ofendida son las fuerzas armadas, el tribunal militar representa a la víctima y actúa en calidad de fiscal y juez.

En virtud de un proyecto actualmente ante el Congreso, el Gobierno propone el traslado a las cortes civiles de todos los enjuiciamientos de civiles que ejercen su derecho a la libertad de opinión y de información, sin duda una iniciativa positiva. Sin embargo, las leyes militares no deben aplicarse a civiles, independientemente de que corte tenga competencia sobre ellos. El personal militar tampoco debe ser juzgado por ejercer su derechos a manifestar críticas, excepto en circunstancias en que se ponga en riesgo evidente la disciplina militar. En la jurisprudencia en materia de derechos humanos desarrollada recientemente en Europa se reconoce que el Artículo 10 de la Convención Europea, relativo a la libertad de expresión, se aplica a los militares del mismo modo que a cualquier otra persona.

Dentro de un programa extensivo de reforma penal y judicial emprendido por los gobiernos Aylwin y Frei, la estructura de justicia militar heredada del General Pinochet queda prácticamente intacta, un modelo de autoritarismo. Por primera vez, con el nombramiento reciente del sucesor de Pinochet, el Gen. Ricardo Izurieta, existe la oportunidad de revisar exhaustivamente y enmendar el Código de Justicia Militar, para que sólo tenga competencia sobre los delitos militares.

La deferencia obligatoria a la autoridad no se limita al ámbito militar. El Artículo 6 (b) de la Ley de Seguridad del Estado, que rige la seguridad nacional y el orden público, concede protección especial a los cargos públicos frente a las críticas injuriosas. Las autoridades han invocado este artículo contra sus críticos durante dos gobiernos electos sucesivos. Entre los enjuiciamientos en virtud de este artículo se encuentran varios iniciados por jueces de la Corte Suprema y uno por el legislativo por un presunto ataque a su honor institucional. El acusado en este caso era un ex ministro de Pinochet. Al menos otros siete políticos, entre ellos varios parlamentarios de la coalición en el gobierno, y quinceperiodistas han sido acusados desde 1990 en virtud del Artículo 6 (b) de la Ley de Seguridad del Estado. Un ex presidente de la Cámara de Diputados (la cámara baja del Congreso) eludió por poco su enjuiciamiento tras apaciguar la indignación del Ejército con una aparición pública para aclarar sus comentarios ofensivos.

Esta ley de desacato a la autoridad, que tiene sus orígenes en el siglo XIX, ha formado parte de la democracia chilena durante décadas y ha sido invocada por cada uno de los gobiernos desde 1958, cuando fue decretada. El desacato a la autoridad se basa en la premisa de que los funcionarios públicos merecen mayor respeto que los ciudadanos de a pie debido al cargo que ostentan.

El argumento señala que para que su autoridad sea eficaz, los funcionarios del Estado deben ser tratados con deferencia. Sin embargo, en una democracia, el respeto a la autoridad debe estar basado en su legitimidad, y ésta siempre está expuesta a cuestionamientos. Por este motivo, el derecho internacional de derechos humanos sostiene que los límites sobre las criticas permisibles deben ser más amplios con respecto a una persona que ocupa un cargo público que con un ciudadano privado. La tolerancia de las críticas, incluso las malintencionadas e injustas, es una de las obligaciones de un cargo público dentro de un gobierno democrático.

La disposición sobre el desacato de la Ley de Seguridad del Estado tiene consecuencias más graves que las disposiciones similares del Código Penal (que han sido invocadas con menos frecuencia). El delito está tipificado como un atentado contra el "orden público" y, durante muchos años, la jurisprudencia ha sostenido que el perjuicio al orden público es una consecuencia directa de las expresiones usadas y no es necesario demostralo para confirmar el procesamiento. Al seguir esta doctrina, las cortes han eludido la tarea crucial de establecer qué orden público fue dañado o amenazado en realidad por una expresión ofensiva, y que la restricción impuesta era necesaria para salvaguardar los derechos de la población en general.

Los enjuiciamientos en virtud del Artículo 6 (b) siguen procedimientos especiales truncados y los derechos de revisión judicial por parte de la Corte Suprema son limitados en comparación con los que se encuentra en el Código Penal. Es más, el abuso de la ley por parte de los políticos y funcionarios que quieren silenciar las críticas se ven facilitados por el hecho de que las partes ofendidas pueden tanto incitar como retirar los enjuiciamientos por decisión propia. Si la finalidad principal de estos procedimientos es salvaguardar el orden público y proteger la sociedad, un funcionario público no debería tener la decisión de suspenderlos simplemente porque se haya resarcido su honor personal. La lógica soterrada de esta ley - que el desacato a un líder político equivale al desacato al cargo que ostenta - permite que los políticos y autoridades utilicen su cargo público para protegerse de las críticas, denuncias y cuestionamiento público. La ley ni siquiera exige que se haya ofendido a una persona: también sirve para proteger el "honor" de las propias instituciones del Estado. En mayo de 1996, la Corte Suprema confirmó la condena de un ex ministro de Pinochet, Francisco Javier Cuadra, por comentarios considerados insultantes contra el honor del Congreso. Recibió una sentencia suspendida de dieciocho meses. Cuadra, que habíamanifestado en una entrevista con una revista su preocupación por el consumo de drogas por parte de miembros del Congreso, fue demandado colectivamente por el legislativo, a pesar de que no había nombrado a nadie en concreto.

Los gobiernos tienen la obligación de proteger el orden público y garantizar el disfrute de los derechos humanos. En el derecho internacional de derechos humanos, el orden público puede considerarse una base legítima para la restricción de la libertad de expresión. No obstante, no se permiten las restricciones amplias y globales que ponen en peligro el mismo principio de la libertad de expresión. Debe demostrarse la necesidad de cualquier restricción de la libertad de expresión. Debe adaptarse y ser proporcional al peligro real para el orden público. La opinión de Human Rights Watch es que el orden público no puede citarse legítimamente para justificar la limitación de la libertad de expresión, a no ser que existan circunstancias excepcionales en las que su ejercicio suponga una amenaza clara e inminente de disturbios violentos. Al revisar la historia de los procesamientos en virtud del Artículo 6(b) desde principios de los setentas, Human Rights Watch no halló ningún caso en el que se pudiera sustentar que las expresiones impugnadas suponían una amenaza al orden público, y en las cortes tampoco se demonstró nunca una relación causa-efecto. Esto apoya nuestra opinión de que la verdadera finalidad de la ley, a pesar de su nombre, no es en absoluto proteger el orden público, sino establecer simplemente un limite mal definido a las críticas públicas contra las autoridades del gobierno.

En un valioso informe sobre las leyes de desacato publicado en 1995, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos concluyó que, en general, dichas leyes son "incompatibles con el Artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos porque suprimen la libertad de expresión necesaria para el funcionamiento apropiado de una sociedad democrática." Lamentablemente, el gobierno chileno todavía no ha presentado legislación ante el Congreso para revocar el Artículo 6 (b) de la Ley de Seguridad del Estado. Los políticos siguen aprovechándose de estas leyes, como demuestra la demanda contra dos periodistas presentada por el Sen. Augusto Pinochet en agosto de 1998.

Censura previa

Aunque la constitución de Chile prohíbe la censura previa, contiene una excepción concreta para la censura cinematográfica, de la que se encarga una agencia del Ministerio de Educación llamada el Consejo de Calificación Cinematográfica (CCC). Este organismo califica las películas en función de la edad apropiada para los espectadores y también puede prohibir la exhibición pública de películas enteras. Los películas prohibidas por el CCC tampoco puede emitirse por televisión. Las informaciones aparecidas en prensa indican que la última prohibición de una película se produjo en 1994, pero es difícil dar fe de este dato dado que el CCC no tiene que publicar sus decisiones ni informar sobre sus actividades. En cualquier caso, las prohibiciones previas siguen vigentes en la actualidad, entre ellas muchas impuestas bajo el régimen militar por motivos ideológicos. Según la jurisprudencia sentada en el caso de La última tentación de Cristo (The Last Temptation of Christ), que se analiza más adelante, el CCC no puede revisar sus propias prohibiciones una vez que hayan sidoconfirmadas por su panel de apelaciones. Los canales de televisión, ya sean de emisión abierta o de cable, se exponen a multas y en última instancia la suspensión de su licencia por la emisión de estas películas prohibidas.

A excepción del CCC, la censura previa en Chile no emana del poder ejecutivo, sino de las cortes. Las decisiones judiciales de prohibir una publicación o la emisión de una película son fruto de las demandas presentadas por personas particulares, que pueden solicitar mandamientos judiciales contra los autores o los editores para impedir una publicación que consideran una violación de su derecho constitucional al honor. Este procedimiento judicial, conocido como recurso de protección, ofrece un recurso rápido a cualquiera que haya visto violados, o en peligro de ser violados, sus derechos constitucionales. En la mayoría de las situaciones, el recurso se presenta contra un cargo público en defensa del derecho de un demandante; pero cuando el derecho en cuestión es el honor personal, dos derechos - el del honor y el de la libertad de expresión - parecen entrar en conflicto frontal.

Este fue el razonamiento legal empleado para prohibir la publicación en Chile del libro de Francisco Martorell, Impunidad Diplomática, en 1993. La corte no sólo basó su decisión en un presunto conflicto de derechos, sino que afirmó que la protección del honor y la vida privada era un bien superior al de la libertad de expresión. Esta doctrina es una fórmula para la aplicación de la censura, y se opone a las normas establecidas en el derecho internacional. Olvida que los autores de la Convención Americana sobre Derechos Humanos diseñaron con claridad y precisión la línea que separa el derecho a la libertad de expresión del derecho al honor. La Convención distingue entre "censura previa" y la "consiguiente imposición de responsabilidades." La primera no es permisible como forma de proteger el honor frente a los abusos de la libertad de expresión, mientras que la segunda es considerada un recurso aceptable y adecuado para dichos abusos. Esta era la opinión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos que, en mayo de 1996, concluyó que Chile había violado el Artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos al prohibir el libro de Martorell.

En junio de 1997, la Corte Suprema confirmó una decisión de la Corte de Apelaciones de conceder un recurso de protección para prohibir la retransmisión por cable de la película de Martin Scorsese, La última tentación de Cristo. El CCC había prohibido la película en 1988, pero más tarde revocó su decisión y la calificó para mayores de 18 años, lo que permitía su emisión televisiva después de las 10 de la noche. Los demandantes, un grupo de abogados que representaban a un grupo de presión partidario de la censura, sostenían que la película ofendía el honor de Cristo y el de sus seguidores, entre ellos los demandantes. El veredicto de la Corte de Apelaciones seguía el mismo razonamiento empleado en el caso Martorell, y en él se argumentaba claramente que "el respeto y la protección del honor tiene preeminencia sobre la libertad de emitir opiniones e informar." No obstante, en el caso de La última tentación de Cristo, el concepto del honor se llevó hasta una dimensión sin precedentes hasta ese momento al afirmarse que la película ofendía el honor de Cristo. Por medio de este razonamiento, cualquier seguidor de una figura históricapodría presentar demandas similares para la prohibición de los debates críticos sobre la misma. Al aceptar que la película ofendía también el honor de los demandantes, la corte connotó que el derecho al honor o la reputación personal conllevaba el derecho a no ser expuesto a ideas que presenten un punto de vista alternativo de sus creencias morales o religiosas. Esto supone una extensión del concepto de honor hasta un terreno vedado. En lo que se refiere a la veracidad o error de dicho "punto de vista alternativo," la corte se reservó el derecho exclusivo de decidir sobre el asunto y afirmó que "la deformación histórica de la vida de una persona" no constituía información protegida por la normas relativas a la libertad de expresión. La corte también alegó falazmente que prohibir dicha información no era censura previa, porque la censura era un recurso exclusivo de los gobiernos represivos.

Esta decisión anómala no sólo revela un compromiso muy superficial con la libertad de expresión, sino también un grado inquietante de desatención por parte de algunos jueces superiores de las obligaciones en materia de derechos humanos contraídas por Chile en virtud de los tratados internacionales que ha ratificado, y que deben ser tenidas en cuenta por las cortes.

La libertad de informar y el derecho a ser informado

El derecho de la población a la información y el derecho a divulgarla son elementos fundamentales del principio de responsabilidad gubernamental en el que descansa la democracia. Durante diecisiete años, el gobierno militar inculcó el principio opuesto, según el cual el ejercicio de la autoridad requiere un control estricto de la información. Todavía puede sentirse el legado de esta doctrina en las leyes vigentes, en el quehacer cotidiano de las instituciones del Estado, así como en la práctica del periodismo.

Los reglamentos administrativos vigentes permiten que los funcionarios públicos gocen de un amplio margen de discrecionalidad al decidir qué información oficial se pondrá a disposición del público. La "confidencialidad" no está definida en la legislación, como debería ser el caso de todas restricciones a la libertad de información, según la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Tampoco existen directrices claras y concretas que determinen lo que puede considerarse secreto militar o cuando pueden aducirse legítimamente razones de seguridad nacional para prohibir el acceso o la publicación de información. Chile carece de un recurso específico, como el recurso de hábeas data, por el cual una persona pueda revocar la decisión de un funcionario público de negar el acceso a información. Las dificultades a las que se enfrentan los periodistas para obtener estadísticas o documentos oficiales de primera mano les han animado a confiar en información de segunda mano, más que en la emitida por funcionarios del gobierno.

Varias restricciones a la libertad de expresión, vigentes desde antes del gobierno militar, siguen afectando gravemente el derecho a la información así como la transparencia del sistema judicial. Los jueces pueden dictar una prohibición de informar periodísticamente sobre el progreso de una investigación criminal hasta que la corte levante la prohibición. No tienen que ofrecer razones específicas mostrando la necesidad de la prohibición. Lasprohibiciones de informar no se limitan tan sólo a los documentos confidenciales o la información propia de la investigación (en virtud de leyes decretadas desde hace tiempo, todas las diligencias judiciales de la primera fase del sumario son secretas en todos los casos). Incluyen cualquier tipo de información relacionado al caso.

En virtud de la legislación vigente, se pueden decretar las prohibiciones cuando, en opinión del juez, la publicación de información sobre un caso pudiera prejuiciar una investigación criminal o afectar a la moral pública, la seguridad del Estado o el orden público. Aunque el derecho internacional de derechos humanos permite el empleo de todos estos motivos para la restricción de la información relacionada con casos judiciales, Human Rights Watch considera que el empleo de esta medida por parte de las cortes chilenas ha rebasado ampliamente lo razonable. Usualmente las prohibiciones se imponen en casos con fuerte interés público en los que los jueces quieren evitar la publicidad. Habitualmente los justifican como necesarios para "garantizar el éxito de la investigación" cuando los medios de comunicación publican información filtrada por funcionarios judiciales. En lugar de aplicar las leyes para prevenir dichas filtraciones, los cortes tienen tendencia a utilizar medidas más expeditivas, como prohibir cualquier información sobre el caso. Dichas prohibiciones se han impuesto incluso en casos de injurias, en los que su finalidad evidente ha sido proteger la reputación de los litigantes frente al escrutinio público. Entre marzo de 1990 y 1994, se impuso la prohibición de informar en al menos veintetres casos judiciales, una práctica que continúa y cuyo ejemplo más reciente se produjo en julio de 1998. En muchos de estos casos, las prohibiciones se mantuvieron durante años a pesar de que la investigación criminal estaba paralizada.

Autocensura

Además de las restricciones contempladas por las leyes, la libertad de expresión y de información en Chile también está sometida la autocensura, una práctica menos evidente aunque generalizada e insidiosa. Por autocensura entendemos la supresión editorial - ejercida en cualquier etapa del proceso editorial - de material que, si se publicara, podría provocar una sanción excesiva en relación con las restricciones permisibles en virtud del derecho internacional. La autocensura suele interpretarse como un concepto más amplio, de manera que incluye las restricciones editoriales restrictivas, o la supresión de información por parte de directores o editores de medios de comunicación debido a temores vagos ante las posibles consecuencias políticas de su publicación. Este último concepto no constituye necesariamente una violación de las normas internacionales relativas a la libertad de expresión a pesar de su evidente efecto negativo sobre la franqueza y la apertura del debate público. La independencia de los que toman decisiones editoriales es un elemento inviolable de la libertad de expresión.

La intervención directa del gobierno en la política editorial, como cuando un ministro intenta evitar la publicación de una información sobre la cual el Gobierno ha sido avisado con antelación, equivale a una forma de censura previa. Lo que es más habitual, cuando los ministros del Gobierno llaman a los directores y los editores de los medios de comunicaciónpara protestar por un artículo o un programa de televisión, o intentan influir en la política editorial para que esté más en línea con la agenda política del Gobierno, es posible que los editores practiquen la autocensura de manera a evitar reacciones negativas por parte del Gobierno. Es probable que el efecto disuasivo de la presión gubernamental sea mayor cuando los medios afectados son propiedad del Estado o están controlados por éste, dado que estos medios carecen de la autonomía e independencia económica necesarias para ignorar dicha presión. Dicha injerencia es especialmente criticable si esos medios de comunicación tienen una función de servicio público y tienen que respetar las diversas opiniones de la población.

El medio más afectado por la autocensura es la televisión. El organismo de control de la televisión, el Consejo Nacional de Televisión (CNTV), está encargado de sancionar a los canales de televisión, entre ellos los servicios de cable, por cualquiera de las catorce infracciones que contempla, todas ellas relacionadas con el contenido de la programación. Las sanciones pueden aplicarse en forma de advertencia, multas o en última instancia la suspensión de la licencia de emisión. Para evitar las sanciones, los canales tienen que regular sis emisiones. En la medida en que las sanciones superan las restricciones legítimas o justificables, los canales tienen que practicar la autocensura.

La mayoría de las sanciones han recaído sobre canales que han sobrepasado los limites dictados por el CNTV para la representación de la violencia y el sexo. Las normas internacionales en materia de derechos humanos permiten este tipo de restricción. En el Artículo 13(4) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos se permite la censura previa de los espectáculos públicos con el exclusivo objeto de regular el acceso a ellos para la protección moral de la infancia y la adolescencia. En virtud de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, los medios de comunicación también pueden ser considerados responsables por la publicación de material considerado ofensivo para la moral pública. No existe un término medio para los límites marcados por la moral pública. Aunque Chile es uno de los países más conservadores en términos continentales, el derecho internacional reconoce que las normas en este área pueden variar en función de los valores culturales y religiosos de cada país. Nuestra preocupación se centra en el mandato del CNTV de preservar el "funcionamiento correcto" del medio, definido como garantizar "el respeto permanente" a una serie de valores generales. Estos valores carecen de una definición global y abarcan conceptos tan globales como "los valores morales y culturales de la nación." La jurisprudencia internacional ha establecido que las definiciones vagas de las restricciones a la libertad de expresión son sospechosas, dado que abren la puerta a las interpretaciones arbitrarias y, al crear una incertidumbre sobre las posibles consecuencias legales, desalientan la expresión de opiniones que cuestionan las ideas ortodoxas aceptadas.

Además, el CNTV tiene la obligación de aplicar sanciones a los canales que emitan antes de las diez de la noche películas calificadas para mayores de 18 años por el CCC. Más de la mitad de los cargos formulados por el consejo corresponden a este tipo de sanciones. Dado que muchas de las películas en cuestión fueron calificadas con criterios ideológicos bajo el gobierno militar, esta norma permite que las restricciones ilegítimas y antidemocráticas sigan en vigor bajo gobiernos democráticos. Los contenidos de muchas delas películas dentro de esta categoría son muy moderados en comparación con la oferta televisiva diaria, y muchas de ellas son clásicos del cine.

La autocensura resultante de esta norma es especialmente patente en el caso del cable. Cada mes, los operadores de cable sustituyen cientos de películas programadas por películas no anunciadas. Insisten en que sólo se atienen a la ley. Sin embargo, la reciente política de programación de uno de los dos operadores más importantes, Metrópolis Intercom, demuestra la aparición de una línea editorial conservadora que rebasa los requisitos legales. Este hecho se puso claramente de manifiesto en 1998, cuando la compañía, tras varios cortes en la programación, eliminó un canal de cable completo de su oferta televisiva. Tras responder a las protestas del público remitiéndose a sus obligaciones de respetar la legislación, la compañía publicó campos pagados de un página en los diarios para defender su línea editorial por suponer una protección legítima de los niños frente a la exposición a la violencia y al sexo.

Muchos chilenos han manifestado su impaciencia en cartas a la prensa por la eliminación de películas enteras, o su emisión en forma expurgada o en versiones asépticas con pitidos que ocultan las palabras ofensivas de la banda sonora. Les importa poco que los cortes se produjeran debido a, o más allá de, los requisitos de la legislación nacional. Consideran que no están recibiendo el servicio que en principio habían contratado, que los operadores nacionales de cable no tienen el derecho de decidir que parte de la programación pueden ver y que la protección de los niños es asunto de sus padres.

La política editorial de los canales de televisión abiertos más importantes, el canal estatal TVN y la UCTV de la Universidad Católica, también ha conllevado la intervención de ejecutivos de los canales en cortes, alteraciones o cancelaciones de programas. En el caso de la UCTV, que fue dirigida de manera autocrática por el mismo director durante veintecuatro años hasta su fallecimiento en julio de 1998, siempre han prevalecido los códigos morales estrictos reflejo de los valores católicos conservadores, que muchos chilenos dan por sentado. Por el contrario, la TVN tiene una misión de servicio público, a pesar de que se autofinancia, y cuenta con el mandato legal de garantizar el pluralismo. El hecho de que sea realmente plural es importante, dado que las opiniones y los intereses de la minoría con los que no simpatiza la Iglesia Católica tendrían pocas oportunidades de llegar al público general de otro modo. En la práctica, tras una política liberal de programación al principio de la administración Aylwin, el pluralismo de la TVN ha dado paso a una tendencia cada vez mayor a descartar productos que puedan exponer a la polémica al canal. Esta tendencia puede considerarse en parte una forma de autocensura impuesta por los requisitos legales sobre el "funcionamiento correcto." Sin embargo, en algunos casos existen indicios claros de que las presiones externas o las consideraciones políticas influyeron en la decisión. Se han cancelado programas polémicos en el último minuto o se ha eliminado información de evidente interés para el público. Un ejemplo de esto es una investigación del programa Informe Especial de TVN sobre la tortura policial elaborado en 1996, pero cuya emisión fue suprimida al parecer para evitar ofender al cuerpo de Carabineros.

Iniciativas de reforma del gobierno

Como se señala en este resumen, la libertad de expresión y de información está limitada directa o indirectamente por toda una serie de leyes que van de las disposiciones de la constitución a los estatutos que regulan el funcionamiento de las instituciones públicas. En 1996, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos decretó la responsabilidad de Chile por un acto de censura previa en el caso Martorell, expuesto en este informe. Se han presentado otras tres demandas relacionadas con la libertad de expresión ante la Comisión, que está decidiendo sobre ellas. Personas de todo el espectro político han manifestado su indignación e inquietud por las restricciones a los medios de comunicación, especialmente los miembros de los partidos que componen la coalición gobernante. En general, mientras que la reacción del público ha sido silenciada o reducida a una minoría, la protesta contra la censura del cable, que muchos suscriptores consideran tienen derecho a ver sin censura, parece mucho más generalizada.

Tras ocho años de gobierno democrático, los avances en la ampliación de la libertad de expresión son sumamente desalentadores. En el aspecto positivo, dentro del gobierno se reconoce cada vez más la necesidad de una mayor flujo de información hacia el público para aumentar la responsabilidad de la administración pública y la transparencia de sus actuaciones. Sin embargo, la legislación más importante para la promoción del derecho a la información - la ley de prensa - sigue pendiente tras cinco años de debates parlamentarios, y otro proyecto de ley para poner fin a la censura cinematográfica ni siquiera se ha empezado a debatir.

Cuando se imprimió este informe, la versión propuesta de la ley de prensa contemplaba la abolición definitiva de las prohibiciones de informar. En principio, también establecía que las decisiones administrativas y los documentos que las acompañan son públicos, y sancionaba a los funcionarios públicos que impiden el acceso de los medios de comunicación a las opiniones y la información. Un proyecto de ley sobre el "acceso a la información administrativa," presentado ante el Congreso por el Presidente Frei en 1995, supondría el establecimiento, por primera vez en la historia legal chilena, de un derecho general a la información. En éste se especifican las circunstancias bajo las cuales los funcionarios públicos pueden negar información y se ofrece un mecanismo para apelar a las cortes para obtener resarcimiento si se deniega la información. Además, en este proyecto de ley se estipula la protección de los periodistas frente a la obligación de revelar la identidad de sus fuentes ante las cortes. Se han prometido nuevas iniciativas legales sobre la regulación de la televisión, pero todavía no se han materializado.

Otras medidas, igualmente necesarias y que deberían haberse adoptado antes, todavía no se han abordado. En primer lugar, las leyes sobre desacato a la autoridad contenidas Código de Justicia Militar, antes mencionadas, y las disposiciones similares de la Ley de Seguridad del Estado siguen limitando claramente la libertad de expresión en un aspecto fundamental: la evaluación y la crítica de las instituciones y los funcionarios del gobierno.

En segundo lugar, no se han presentado propuestas para fortalecer las garantías de la libertad de expresión durante un estado de emergencia; la legislación chilena sigue permitiendo restricciones superiores a las contenidas en las normas internacionales y no contempla un recurso judicial efectivo. Aunque el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos exige que dichas medidas se adopten sólo en la medida estrictamente requerida por las exigencias de la situación, las leyes chilenas no permiten que las cortes examinen si se ha cumplido este requisito. Se puede interpretar que el Artículo 41(3) de la constitución permite a las cortes recurrir el carácter razonable de las medidas adoptadas durante un estado de emergencia. No obstante, cuando entraron en vigor medidas de emergencia bajo el gobierno militar, las cortes decretaron constantemente que este artículo excluía la posibilidad de que decidieran sobre la proporcionalidad de las medidas que limitaban la libertad de expresión. De hecho, este precedente de autocontención precede a la constitución de 1980. La protección de los derechos humanos bajo los estados de emergencia debe fortalecerse concediendo claramente a la judicatura la facultad de decidir sobre la necesidad y la proporcionalidad de las medidas adoptadas. El gobierno tampoco ha tratado el problema de definir legislativamente las circunstancias en las que se puede invocar la seguridad nacional para limitar la libertad de expresión. El asunto salió a la luz en 1993, cuando, por medio de motivos espurios de seguridad nacional, la Armada evitó la publicación de un tratado sobre inteligencia militar escrito por un ex capitán de navío (el caso Palamara, ver Capítulo IV).

Recomendaciones

La protección de la libertad de opinión, expresión e información es uno de los derechos humanos fundamentales que tienen el deber de respetar todos los Gobiernos del mundo. El abstenerse de actuaciones administrativas restrictivas es sólo una parte de su deber. Los Gobiernos tienen también la responsabilidad afirmativa de reformar las leyes para fortalecer y ampliar la protección de los derechos humanos. El hecho de que las restricciones procedan de otras ramas del Gobierno al igual que del ejecutivo no afecta esta responsabilidad.

Aunque reconocemos y recibimos con satisfacción las reformas legislativas que el Gobierno ha propuesto ante el parlamento, estas medidas deben ser prioritarias y el Gobierno deben emplear al máximo su capital político en la legislatura para acelerar su aprobación. Además, el Gobierno debe decretar otras reformas legales para que la legislación chilena se ajuste a las normas internacionales. Entre ellas se encuentran las siguientes:

El gobierno debe revocar los Artículos 263 y 264 del Código Penal, de los Artículos 284 y 276 del Código de Justicia Militar y del Artículo 6(b) de la Ley de Seguridad del Estado, todos los cuales penalizan las manifestaciones consideradas insultantes o ofensivas para los miembros de las Fuerzas Armadas o las autoridades estatales.

No se debe procesar a civiles en tribunales militares. Se debe exigir a las Fuerzas Armadas que lleven a cabo una investigación de la situación de todos los procesados por delitos de opinión o expresión - entre ellos los cargos por sedición - quesiguen abiertos en los tribunales militares. Se deben cerrar inmediatamente esos casos e informar a los afectados.

Se debe introducir legislación que defina el concepto de secreto militar, para que se entiendan claramente los principios de calificación de información por razones de seguridad nacional. La aplicación de la normas de confidencialidad debe estar basada en el principio de que cualquier restricción al acceso a la información debe ser la mínima posible para la protección de los intereses de la seguridad nacional. En general, el Gobierno debe inspirarse en este asunto en los Principios de Johanesburgo sobre Seguridad Nacional, Libertad de Expresión y Acceso a la Información.

Se deben revisar las leyes vigentes que regulan los poderes excepcionales del ejecutivo durante los estados de emergencia, de manera a garantizar que las restricciones a la libertad de expresión durante la suspensión de garantías constitucionales se ajustan estrictamente a las circunstancias concretas y sólo se adoptan cuando no existe una opción menos restrictiva. Las razones para dichas suspensiones siempre deben estar sujetas a recursos ante un tribunal competente.

El Gobierno debe garantizar que no se puede abusar un recurso de protección contra la violación de un derecho constitucional, para obtener mandamientos judiciales contra la publicación de material considerado ofensivo al honor y la intimidad. Esto constituye una violación de la prohibición de la censura previa y del principio del debido proceso, según el cual la culpabilidad debe establecerse después de una vista imparcial.

El Gobierno debe revisar las disposiciones vigentes en el Código Penal que permiten a los jueces incautar material publicado o prohibir su publicación tras la presentación de una demanda por injurias o calumnia. Nunca se debe permitir que los jueces retiren de la circulación publicaciones en dichas circunstancias. Este tipo de medida viola el principio según el cual la ofensa sólo se produce después de la publicación y supone también una censura previa.

Human Rights Watch recibe con satisfacción los proyectos de ley destinados a atenuar las penas para los delitos de injurias y calumnias, y reducir el alcance de la responsabilidad penal por estos delitos. El Gobierno debe adoptar el principio general de que los conflictos derivados de alegaciones de injurias o calumnias deben resolverse por medio del litigio civil, en lugar del enjuiciamiento criminal, y que entre las penas no debe incluirse el encarcelamiento.

Se deben revisar tanto la composición como las facultades del Consejo de Calificación Cinematográfica para garantizar que este organismo es democrático y representativo de las diferentes opiniones de la sociedad chilena, que se publican sus decisiones sobre la calificación de películas y que éstas pueden ser revisadas por una corte independiente. Se debe suspender la capacidad de censura previa del consejo.No se debe penalizar a los canales de televisión por emitir películas calificadas por el consejo con criterios ideológicos.

Se deben enmendar las leyes vigentes que regulan el funcionamiento del CNTV para garantizar que las restricciones a las que se ven sometidos los canales de televisión se basan claramente en razones contempladas por el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana de Derechos Humanos. En concreto, no se deben imponer sanciones a los canales por cuestionar o criticar ningún tipo de valor.

El Gobierno debe suministrar a la judicatura información actualizada sobre las decisiones adoptadas por los organismos internacionales de derechos humanos en relación con la libertad de expresión, entre ellos las comisiones y los comités competentes de las Naciones Unidas, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Comisión Europea de Derechos Humanos, así como los tribunales correspondientes a cada una de estas jurisdicciones.

El Gobierno debe recuperar la propuesta, presentada originalmente por el gobierno Aylwin, de establecimiento de la Defensoría del Pueblo, entre cuyas facultades se deberían incluir la investigación y las recomendaciones de recursos en los casos de violaciones de la libertad de expresión o de información.