С конца февраля 2014 г. в Крыму происходило утверждение фактической власти со стороны людей в форме без опознавательных знаков, нередко не скрывавших того, что они являются российскими военнослужащими. По состоянию на 2013 г. в Крыму находилось около 13 тыс. человек личного состава ВМФ России в рамках межгосударственных соглашений 1997 г. о статусе и условиях пребывания ЧФ РФ на территории Украины и о параметрах раздела Черноморского флота. Украинская сторона считает, что в настоящее время численность российских военнослужащих в Крыму, по сравнению с 2013 г., увеличена на несколько тысяч человек.
Переброшенные из России дополнительные подразделения привлекались к силовым операциям на стороне крымских властей. Вооруженные российские военнослужащие и пророссийские ополченцы в Крыму блокировали украинских военнослужащих в местах дислокации, брали под контроль стратегические объекты, такие как газораспределительная станция у села Стрелковое в Херсонской области, а также принимали меры к обеспечению режима на административной границе Крыма с материковой частью Украины.
16 марта крымские власти провели референдум по вопросу о провозглашении независимости и последующем вхождении в состав Российской Федерации. Правительство Украины объявило референдум незаконным и не признало его результаты. 17 марта крымские власти объявили, что 97% проголосовавших высказались за присоединение к России, и в тот же день Владимир Путин подписал указ о признании Крыма как независимого государства. 18 марта он подписал с руководителями Крыма договор о принятии в состав России Крыма и города Севастополь.
Хьюман Райтс Вотч исходит из применимости к российским вооруженным силам в Крыму международных норм, касающихся оккупации. В соответствии с нормами гуманитарного права оккупирующая держава несет обязательства по восстановлению и обеспечению общественного порядка и безопасности в максимально возможной степени при уважении, если только это не представляется абсолютно невозможным, действующего законодательства оккупируемой державы. В ситуациях, которые могут быть квалифицированы как оккупация, также сохраняют свою применимость международные нормы о правах человека. Оккупирующая держава в конечном итоге несет ответственность за нарушения гуманитарного права и международных норм о правах человека со стороны местных властей или военизированных формирований.
Такая позиция вытекает из оценки ситуации в Крыму с точки зрения четвертой Женевской конвенции 1949 г., как изложено ниже. Референдум, объявление крымскими властями независимости и признание этого правительством Российской Федерации не затрагивают применимости норм об оккупации к ситуации в Крыму.
Хьюман Райтс Вотч, следуя своей неизменной политике в отношении вооруженных конфликтов, не занимает никакой позиции относительно решений участников конфликта об использовании военной силы и о военной оккупации той или иной территории.
Женевские конвенции 1949 г. не устанавливают конкретных критериев определения момента начала оккупации, однако в профильном экспертном сообществе сложился определенный консенсус относительно некоторых признаков. Они включают:
- Присутствие иностранных войск.
- Осуществление властных функций («фактического контроля») на соответствующей территории.
- Отсутствие согласия на военную оккупацию территории со стороны оккупируемого государства.
- Непрямой контроль, осуществляемый через фактический контроль над местными властями или иными контролирующими территорию силами.
Ситуация в Крыму этим условиям соответствует. С конца февраля так называемые силы самообороны Крыма в сопровождении полностью вооруженных и оснащенных военнослужащих без опознавательных знаков брали под контроль административные и военные объекты на полуострове. Хотя российскую принадлежность этих сил отрицали и в Симферополе, и в Москве, по меньшей мере часть их, из тех, что сотрудники Хьюман Райтс Вотч наблюдали лично, были явно узнаваемы. И наши сотрудники, и многие журналисты собственными глазами видели в Крыму технику и снаряжение, в отношении которых нет сведений об их наличии у украинской армии, - например, бронеавтомобили «Тигр».
1. Когда возникла применимость норм об оккупации к российскому присутствию в Крыму?
В соответствии с Женевскими конвенциями 1949 г. территория считается «оккупированной», когда она полностью или частично контролируется или находится под властью вооруженных сил другого государства без согласия государства, которому эта территория принадлежит. Вопрос оккупации – это вопрос факта, причины или мотивы ее возникновения или основания для ее продолжения значения не имеют. Даже в том случае, когда иностранные вооруженные силы не встречают вооруженного сопротивления и боевых действий не происходит, регламентирующие оккупацию международные нормы начинают применяться с момента возникновения фактического контроля над территорией.
Поэтому в ситуации, когда российские силы осуществляют фактический контроль над территорией Крыма, Россия, с точки зрения гуманитарного права (законов и обычаев войны) выступает оккупирующей державой и должна соблюдать вытекающие из этого обязательства. Российские заявления об отсутствии ее войск в Крыму не влекут правовых последствий, если реальная ситуация на месте свидетельствует об обратном.
2. Влечет ли последствия применимость норм об оккупации к России для статуса оккупируемой территории?
Применимость норм об оккупации или квалификация России как оккупирующей державы никоим образом не затрагивают вопрос суверенитета. Суверенитет к оккупирующей державе не переходит.
Референдум 16 марта был организован крымскими властями без согласования с правительством Украины и не получил широко признания со стороны других государств. Он не может рассматриваться как переход суверенитета, который завершал бы состояние военной оккупации.
3. Какие нормы, касающиеся оккупации, являются юридически обязывающими для России и Украины?
Во многом вопросы оккупации регламентируются международными обычаями; основными источниками современного писаного права в этой области служат Положение о законах и обычаях сухопутной войны, Гаага, 1907 г. (включено в одноименную конвенцию, далее – Гаагское положение), четвертая Женевская конвенция 1949 г. (о защите гражданского населения во время войны, далее – Женева-IV) и Дополнительный протокол к Женевским конвенциям 1949 г., касающийся защиты жертв международных вооруженных конфликтов (далее – Протокол I). Россия и Украина являются их участниками.
Международный комитет Красного Креста в своем Комментарии к четвертой Женевской конвенции указывает, что вытекающие из нее обязательства начинают действовать, как только войска, занимающие территорию, вступают в контакт с гражданским населением этой территории, то есть максимально быстро. Четвертая Женевская конвенция относит к покровительствуемым лицам тех, которые находятся во власти стороны, находящейся в конфликте, или оккупирующей державы, гражданами которой они не являются. В то время как не все обязательства, налагаемые на оккупирующую державу, могут оказаться применимыми немедленно (некоторые предполагают достаточно долгое присутствие оккупационных властей), все нормы, касающиеся прав покровительствуемых лиц и обращения с ними, начинают применяться незамедлительно.
В дополнение к нормам гуманитарного права оккупирующая держава обязана, с определенными исключениями, уважать международные нормы о правах человека и национальное законодательство. Что касается норм о правах человека, то ограничение некоторых прав допускается, если это «безусловно диктуется остротой ситуации», однако любые ограничения должны при этом соответствовать стандартам гуманитарного права.
4. Основные принципы гуманитарного права, относящиеся к военной оккупации
Как только та или иная территория полностью или частично оказывается под властью оккупирующей державы, последняя обязана восстановить и по мере возможности поддерживать общественный порядок и безопасность (Гаагское положение, статья 43). Оккупирующая держава обязана уважать основные права населения, включая неграждан (Женева-IV, статьи 29, 47), и обеспечивать достаточные санитарно-гигиенические условия, продовольственное снабжение и медицинскую помощь (Женева-IV, статьи 55, 56). Коллективные наказания и репрессалии запрещаются (Протокол I, статья 75). Персоналу Красного Креста / Красного полумесяца должно быть позволено осуществлять гуманитарную деятельность (Женева-IV, статья 63).
5. Обязанности оккупирующей державы в части защиты местного населения
Оккупирующая держава обязана уважать основные права населения под ее властью. Со всеми следует обращаться гуманно, без какой-либо дискриминации, в частности по мотивам расы, религии или любым иным. Это включает уважение к личности, чести, семейным правам, религиозным убеждениям и обрядам, привычкам и обычаям.
Женщины специально охраняются от всяких покушений на их честь, в частности, от изнасилования, принуждения к проституции или любой другой формы покушений на их нравственность. Со всеми лицами, находящимися в ее власти, оккупирующая держава должна обращаться одинаково, без какой-либо дискриминации, в частности по причинам расы, религии или политических убеждений. Частная собственность не подлежит конфискации (Женева-IV, статья 27; Гаагское положение, статья 46). Однако оккупирующая держава вправе принимать такие меры контроля или меры обеспечения безопасности, которые могут оказаться необходимыми вследствие войны (Женева-IV, статья 27).
Оккупирующей державе отдельно запрещаются репрессалии, коллективные наказания (Женева-IV, статья 33) и взятие заложников (Женева-IV, статья 34). По общему принципу, ни одно покровительствуемое лицо не может быть наказано за правонарушение, совершенное не им лично. Все стороны конфликта обязаны предоставлять информацию о военнопленных (Женевская конвенция 1949 г. об обращении с военнопленными, статья 122) и покровительствуемых гражданских лицах, которые находятся в их власти (Женева-IV, статья 136).
Оккупирующей державе запрещаются угон и депортирование покровительствуемых лиц за пределы оккупированной территории по каким бы то ни было мотивам (Женева-IV, статья 49).
6. Какие обязанности несет Россия как оккупирующая держава в отношении действий крымских властей, а также местных сил, таких как «вооруженные силы Крыма» и силы самообороны?
Нормы об оккупации становятся обязывающими для России в любой ситуации, когда она фактически контролирует любую часть территории Украины без согласия украинского государства. Даже сохранение на такой территории местных органов власти не снимает с России обязательств по обеспечению безопасности и жизнедеятельности гражданского населения. Это означает, что Россия несет ответственность за предупреждение и пресечение нарушений прав человека со стороны местных сил, действующих в ее интересах. В случае, если такие вооруженные группы действуют независимо от местных властей, Россия обязана принимать надлежащие меры для поддержания безопасности.
7. В чем заключаются обязанности оккупирующей державы в обеспечении нормальной жизни населения?
По общему правилу, оккупирующая держава отвечает за обеспечение продовольственного снабжения и медицинского обслуживания подконтрольного населения, а также за содействие помощи со стороны гуманитарных организаций.
Оккупирующая держава обязана «при помощи всех имеющихся средств» обеспечить снабжение населения продовольствием и санитарными материалами, а также обеспечивать и поддерживать деятельность санитарных и больничных учреждений и служб, здравоохранение и общественную гигиену на оккупированной территории (Женева-IV, статьи 55, 56). Это включает защиту гражданских больниц, медицинского персонала, раненых и больных. Медицинскому персоналу, включая признанные общества Красного Креста / Красного Полумесяца, должно быть позволено выполнять свои обязанности (Женева-IV, статьи 56, 63). Оккупирующая держава обязана предпринимать особые усилия для облегчения участи детей, осиротевших или разлученных со своими семьями (Женева-IV, статья 24), а также содействовать обмену сведениями семейного характера (Женева-IV, статьи 25, 26).
Если снабжение всего или части населения оккупированной территории недостаточно, оккупирующая держава должна способствовать поступлению помощи со стороны других государств и нейтральных гуманитарных организаций (Женева-IV, статья 59). Однако оказание помощи другими сторонами не освобождает оккупирующую державу от обязанности обеспечивать нужды населения (Женева-IV, статья 60). Оккупирующая держава также обеспечивает, чтобы персонал по оказанию помощи пользовался уважением и защитой.
8. Должны ли стороны конфликта обеспечивать гуманитарным организациям доступ к военнопленным и другим задержанным лицам?
3-я и 4-я Женевские конвенции требуют, чтобы стороны конфликта разрешали Международному комитету Красного Креста и другим гуманитарным организациям доступ к военнопленным и интернированным гражданским лицам. МККК должен предоставляться регулярный доступ к любым лицам, лишенным свободы, для мониторинга условий содержания и восстановления контактов с семьями. МККК пользуется полной свободой в выборе мест посещения и в конфиденциальном общении с людьми. В посещениях может быть отказано только по соображениям «неотложной военной необходимости» - в качестве исключительной и временной меры. Другие гуманитарные организации вправе запрашивать доступ к военнопленным и интернированным гражданским лицам. Власти, в руках которых находятся такие лица, должны содействовать таким контактам, однако вправе ограничить число гуманитарных организаций, допускаемых к лицу, лишенному свободы.
9. При каких обстоятельствах гражданские лица могут быть задержаны или взяты в плен оккупирующей державой?
Четвертая Женевская конвенция допускает интернирование покровительствуемых лиц или принудительное поселение в определенном месте «по настоятельным соображениям безопасности» (Женева-IV, статья 78). Решение об этом должно приниматься согласно нормальной процедуре, предусмотренной гуманитарным правом, с правом апелляции и периодическим пересмотром компетентным органом не реже одного раза в шесть месяцев (Женева-IV, статья 78). Четвертая Женевская конвенция детально регламентирует вопросы гуманного обращения с интернированными. МККК должен предоставляться доступ ко всем покровительствуемым лицам, где бы они ни находились и вне зависимости от того, лишены ли они свободы.
10. В чем заключаются обязательства, касающиеся имущества и ресурсов на оккупированной территории?
По общему правилу, запрещается уничтожение движимого или недвижимого имущества, являющегося индивидуальной или коллективной собственностью частных лиц или государства, общин, либо общественных или кооперативных организаций, которое не является абсолютно необходимым для военных операций (Женева-IV, статья 53). Культурные ценности находятся под особой защитой: оккупирующая держава обязана принимать меры к их сохранению (Гаагская конвенция о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта 1954 г., статья 5). По общему правилу, частная собственность не подлежит конфискации. Религиозные, благотворительные и образовательные учреждения должны считаться частной собственностью. Оккупирующая держава может реквизировать продовольствие и санитарные материалы для нужд оккупационных войск и администрации только с учетом нужд гражданского населения и при справедливом возмещении (Женева-IV, статья 55). В целях возмещения расходов на оккупацию, включая содержание оккупационных войск, могут вводиться налоги и сборы (Гаагское положение, статья 49).
Общественное имущество разделяется на движимое и недвижимое. Движимое государственное имущество (средства транспорта, оружие), которое может быть использовано в военных целях, считается «трофеями» и может присваиваться без возмещения (Гаагское положение, статья 53). Недвижимое государственное имущество (общественные здания, земля) не подлежит присвоению, однако может использоваться и управляться оккупирующей державой при условии сохранения его основной ценности (Гаагское положение, статья 53). Утрата ценности вследствие его использования подлежит возмещению.
11. Применимость международных норм о правах человека
Международные нормы о правах человека действуют во время вооруженного конфликта и оккупации. И Украина, и Россия являются участниками ряда международных договоров о правах человека, включая Международный пакт о гражданских и политических правах и Европейскую конвенцию о правах человека. Эти договоры содержат гарантии основополагающих прав, многие из которых пересекаются с правами, признаваемыми за гражданским населением по гуманитарному праву (например, право на жизнь, запрет пыток, негуманного и унизительного обращения, недискриминация, право на свободу и личную неприкосновенность, право на справедливое судебное разбирательство). По многим из них предусмотрено право отступления во время войны или чрезвычайной ситуации (например, в части ограничения свободы собраний и неприкосновенности частной жизни), однако вводимые при этом ограничения не должны выходить за рамки строго необходимых в данной ситуации и не должны противоречить обязательствам по гуманитарному праву.
12. Юрисдикция международных органов по правам человека, таких как Европейский суд по правам человека и Комитет ООН по правам человека
Юрисдикция этих органов продолжает распространяться на территорию Крыма, и они могут привлекаться к вынесению решения или мнения относительно наличия нарушения соответствующего договора украинскими или российскими властями. Украина уже обратилась в Европейский суд по правам человека с иском против России, заявив о нарушении Европейской конвенции со стороны последней. В связи с этим Европейский суд «в интересах предупреждения таких нарушений» призвал обе стороны «воздерживаться от любых мер, в особенности военного характера, которые могли бы повлечь нарушение предусмотренных Конвенцией прав гражданских лиц, включая создание угрозы для их жизни и здоровья, и соблюдать обязательства в рамках Конвенции, особенно в части статей 2 (право на жизнь) и 3 (запрет бесчеловечного или унижающего достоинство обращения)». Обоим государствам было предложено в кратчайшие сроки информировать суд о мерах, принимаемых в интересах полного соблюдения Конвенции.
