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Diversas crisis convergentes amenazan los derechos humanos en todo el mundo. La pandemia de Covid-19 ha cobrado millones de vidas, ha generado una pérdida de puestos de trabajo y de medios de subsistencia sin precedentes y ha alterado la educación de una generación entera de niños y niñas. La invasión de Ucrania por Rusia expuso la fragilidad de los sistemas alimentarios y energéticos globales, lo cual contribuye a generar una crisis del costo de vida y de desigualdad, además de una situación de hambre y la posibilidad de una recesión generalizada. La aceleración e intensificación de los choques climáticos contribuyen a la escasez de recursos.

Décadas de una desigualdad creciente de las estructuras políticas y la solidaridad social que se precisan para responder adecuadamente estas crisis. La desigualdad ha crecido exponencialmente como consecuencia de programas de desregulación y liberalización del mercado impulsados por muchos países en las últimas décadas. Si bien la desigualdad de ingresos y riqueza entre los países, en promedio, se ha reducido, estas desigualdades se han vuelto mucho más pronunciadas dentro de cada país. Según datos del Fondo Monetario Internacional, para el año 2021, tan solo el 10 % de la población mundial captaba la mayoría de los ingresos globales.

Conforme a estimaciones de las Naciones Unidas, más de 71 millones de personas en países de ingresos bajos cayeron en la pobreza debido al aumento vertiginoso en los precios de los alimentos y la energía solo en el primer trimestre de 2022. Si los gobiernos y las instituciones internacionales no implementan cambios significativos en sus políticas, la situación económica durante este año probablemente se agravará, tal como advirtió recientemente el Fondo Monetario Internacional.

Entre otras políticas, como las destinadas a asegurar servicios públicos de calidad y regulación financiera, la seguridad social y la protección social proporcionan herramientas fundamentales para abordar y prevenir estas crisis cada vez más graves.

La seguridad social es un derecho humano, cuyo reconocimiento se remonta a la Declaración Universal de 1948 y se encuentra consagrada en diversos tratados y constituciones. Se relaciona de manera directa con el derecho a un nivel de vida adecuado, y con otros derechos económicos, sociales y culturales.

En el presente documento de preguntas y respuestas elaborado por Development Pathways (Vías hacia el desarrollo) y Human Rights Watch se analiza el derecho humano a la seguridad social, y cómo la seguridad social universal puede ayudar a proteger a las personas frente a las crisis económicas y otras amenazas emergentes, incluidos los riesgos relacionados con el clima, al tiempo que se construyen sociedades justas en las que se efectivicen todos los derechos. También se explica por qué los responsables de la definición de políticas deben orientar estas políticas hacia el establecimiento de sistemas de seguridad social universal y evitar los programas que prevén una evaluación limitada a los medios económicos.

Preguntas y respuestas sobre la seguridad social y la protección social

1.      ¿Qué son la “seguridad social” y la “protección social”?. 2

2.      ¿La “seguridad social” y la “protección social” son derechos humanos?. 3

3.      ¿Cuáles son los principales enfoques de los gobiernos para efectivizar el derecho a la seguridad social?. 7

4.      ¿Por qué la seguridad social “orientada a paliar la pobreza” debería ser solo complementaria?. 9

5.      ¿La “seguridad social universal” y las “redes de protección social” son lo mismo?. 11

6.      ¿Los trabajadores informales y con empleos atípicos pueden y deben acceder a la seguridad social?. 11

7.      ¿La seguridad social debería incluir a las personas migrantes, refugiadas y que tengan ciudadanía extranjera?. 12

8.      ¿La seguridad social funciona como sustituto del salario mínimo?. 13

9.      ¿La seguridad social funciona como sustituto de servicios públicos de calidad?. 13

10.    ¿La seguridad social debería proporcionarse a personas u hogares?. 13

11.    ¿Cuál es el papel y cuáles son las limitaciones de la tecnología en la prestación de seguridad social?. 14

12.    ¿Pueden los países de ingresos bajos y medios realmente permitirse proporcionar seguridad social a todas las personas?. 14

13.    ¿Cuál es el papel de las instituciones financieras internacionales y de los bancos de desarrollo en el financiamiento de la seguridad social?. 15

14.    ¿De qué manera la seguridad social contribuye a promover la justicia climática?. 18

15.    ¿Qué pueden hacer los activistas y la sociedad civil respecto de la falta de seguridad social universal?. 18

 

  1. ¿Qué son la “seguridad social” y la “protección social”?

Tanto la “protección social” como la “seguridad social” describen una serie de políticas y programas basados en el principio de que todas las personas deberían gozar de sus derechos económicos, sociales y culturales en todas las etapas de la vida, independientemente de las circunstancias en las que nacieron o de las crisis o dificultades que puedan enfrentar.

Si bien el término “protección social” se ha vuelto popular en algunos ámbitos de las Naciones Unidas y en ciertas organizaciones internacionales de desarrollo, no existe una definición uniformemente aceptada de lo que implica, y a menudo no es entendida de manera adecuada por los responsables de políticas, como lo reflejan las definiciones a menudo amplias e imprecisas del término que se utilizan en las estrategias y políticas nacionales de protección social de numerosos gobiernos.

El término “seguridad social”, por otra parte, se encuentra claramente descrito en el derecho internacional de los derechos humanos como un conjunto de prerrogativas individuales que brindan protección contra la inseguridad en los ingresos a lo largo de la vida de las personas, incluso durante acontecimientos de la vida comunes, como la edad avanzada, el desempleo, la enfermedad o el nacimiento o el cuidado de dependientes.

En algunos países, como Estados Unidos, la “seguridad social” se ha confundido mayormente con un programa específico de seguro social que se financia con aportes de los trabajadores y empleadores. Sin embargo, es importante que los responsables de la definición de políticas reivindiquen el término “seguridad social” conforme este se entiende en el derecho de los derechos humanos, es decir, para describir una serie de programas, ya sean financiados a través de aportes o de la tributación general, que son necesarios para asegurar un tejido social basado en derechos.

  1. ¿La “seguridad social” y la “protección social” son derechos humanos?

La seguridad social es un derecho humano arraigado en el derecho internacional. El artículo 22 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, por ejemplo, establece los elementos esenciales de este derecho:

Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, conforme la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad.

Desde entonces, el derecho a la seguridad social se ha consagrado ampliamente en las constituciones nacionales de los países y se ha reforzado mediante una serie de otros convenios y marcos internacionales. El comité encargado de interpretar el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), por ejemplo, define a este derecho con un sentido que abarca, al menos, nueve áreas de asistencia:

Fuente: Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU (Comité DESC), “Observación General N.º 19: El derecho a la seguridad social (artículo 9)”, (4 de febrero de 2008) https://www.refworld.org/docid/47b17b5b39c.html (consultado el 24 de marzo de 2023). ©

Los estados partes del PIDESC asumen las obligaciones de respetar, garantizar y satisfacer el derecho a la seguridad social en cada una de estas áreas de asistencia, entre otras cosas, asegurando que estos programas estén disponibles y sean accesibles, aceptables y adaptables. Esto también requiere brindar beneficios, ya sea en efectivo o en especie, que sean suficientes tanto en términos de cantidad como de duración.

Al igual que con todos los demás derechos humanos, los gobiernos también deben asegurar la satisfacción del derecho a la seguridad social sin discriminación por motivos de género, edad, discapacidad, raza, nacionalidad o condición inmigratoria o de otro tipo. Esto implica que los países deben cerciorarse de que el diseño y la operación de los sistemas de seguridad social no discriminen directa o indirectamente a ninguna persona, por ejemplo, al imponer barreras de lenguaje o tecnológicas que puedan provocar la exclusión de facto o un trato negativo. Al igual que en el caso de otros derechos humanos, el derecho a la seguridad social debe estar consagrado en el derecho interno, y otorgar a las víctimas de violaciones un recurso eficaz.

En instrumentos jurídicos internacionales de derechos humanos más recientes se reconoce el derecho a la protección social además del derecho a la seguridad social y como algo distinto de éste. Por ejemplo, en un protocolo reciente a la Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos se consagran ambos derechos por separado. Según el Protocolo, la seguridad social protege frente la inseguridad en los ingresos generada por acontecimientos tales como el desempleo, la enfermedad o la maternidad. Y la protección social abarca todas las formas de seguridad social a la vez que incluye estrategias y programas que ayudan a asegurar un nivel mínimo de estándar de vida, servicios de salud y atención.

En este sentido, la protección social equivale a un conjunto de políticas y programas que los gobiernos deben implementar para cumplir con sus obligaciones de satisfacer una serie de derechos económicos, sociales y culturales en todas las circunstancias, como los derechos a la educación, la salud y un nivel de vida adecuado, que incluye los derechos a la alimentación, la vivienda, el agua y el saneamiento, entre otros.

A su vez, el concepto de “piso de protección social”, desarrollado por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y la Organización Internacional del Trabajo (OIT), un organismo de las Naciones Unidas, se basa en el derecho humano a la seguridad social y comprende al menos cuatro garantías de seguridad social:

  1. acceso a un conjunto de bienes y servicios definido a nivel nacional, que constituyen la atención de salud esencial, incluida la atención durante la maternidad, que cumpla los criterios de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad;
  2. seguridad básica del ingreso para los niños, por lo menos equivalente a un nivel mínimo definido en el plano nacional, que asegure el acceso a la alimentación, la educación, los cuidados y cualesquiera otros bienes y servicios necesarios;
  3. seguridad básica del ingreso, por lo menos equivalente a un nivel mínimo definido en el plano nacional, para las personas en edad activa que no puedan obtener ingresos suficientes, en particular en caso de enfermedad, desempleo, maternidad e invalidez, y
  4. seguridad básica del ingreso para las personas de edad, por lo menos equivalente a un nivel mínimo definido en el plano nacional.

La seguridad social y la protección social

en determinados instrumentos internacionales de derechos humanos

 

1948 - Declaración Universal de Derechos Humanos

  • Artículo 22: “Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social”.
  • Artículo 25: “(1) Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad. (2) la maternidad y la infancia tienen derecho a cuidados y asistencia especiales. Todos los niños, nacidos de matrimonio o fuera de matrimonio, tienen derecho a igual protección social”.

 

1951 - Carta de la Organización de los Estados Americanos

  • Artículo 45 (h): “Los Estados miembros, convencidos de que el hombre solo puede alcanzar la plena realización de sus aspiraciones dentro de un orden social justo, acompañado de desarrollo económico y verdadera paz, convienen en dedicar sus máximos esfuerzos al… Desarrollo de una política eficiente de seguridad social”.

 

1952 - Convenio sobre la seguridad social (norma mínima) de la OIT, núm. 102

  • Proporcionó una base jurídica/codificada y garantizó normas mínimas para las ramas de la seguridad social para los residentes de un Estado Miembro.

 

1961 - Carta Social Europea

  • Artículo 12: “Las Partes se comprometen… a establecer o mantener un régimen de seguridad social…, a mantener el régimen de seguridad social en un nivel satisfactorio, equivalente, por lo menos, al exigido para la ratificación del Código Europeo de Seguridad Social…, a esforzarse por elevar progresivamente el nivel del régimen de seguridad social... [y] a adoptar medidas… encaminadas a conseguir la igualdad de trato entre los nacionales de cada una de las Partes... sean cuales fueren los desplazamientos que las personas protegidas pudieran efectuar entre los territorios de las Partes”.
  • Artículo 23: Para garantizar el ejercicio efectivo del derecho de las personas de edad avanzada a protección social, las Partes se comprometen… a permitir que las personas de edad avanzada sigan siendo miembros plenos de la sociedad durante el mayor tiempo posible… a permitir a las personas de edad avanzada elegir libremente su estilo de vida y llevar una existencia independiente en su entorno habitual mientras lo deseen y les sea posible hacerlo… [y] a garantizar a las personas de edad avanzada que vivan en instituciones la asistencia apropiada, respetando su vida privada, y la participación en las decisiones que afecten a sus condiciones de vida en la institución”.

 

1976 - Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales

  • Artículo 9: “Los Estados Parte en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social”.

 

1981 - Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer

  • Artículo 11(e): “Los Estados Parte adoptarán todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en la esfera del empleo a fin de asegurar a la mujer, en condiciones de igualdad con los hombres, los mismos derechos, en particular:… El derecho a la seguridad social, en particular en casos de jubilación, desempleo, enfermedad, invalidez, vejez u otra incapacidad para trabajar, así como el derecho a vacaciones pagadas”.

 

1989 - Convención sobre los Derechos del Niño

  • Artículo 26: “Los Estados Parte reconocerán a todos los niños el derecho a beneficiarse de la seguridad social, incluso del seguro social, y adoptarán las medidas necesarias para lograr la plena realización de este derecho de conformidad con su legislación nacional”.

 

1990 - Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares

  • Artículo 27(1): “Los trabajadores migratorios y sus familiares gozarán en el Estado de empleo, con respecto a la seguridad social, del mismo trato que los nacionales en la medida en que cumplan los requisitos previstos en la legislación aplicable de ese Estado o en los tratados bilaterales y multilaterales aplicables”.

 

1999 - Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “Protocolo de San Salvador”

  • Artículo 9(1): “Toda persona tiene derecho a la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad que la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa. En caso de muerte del beneficiario, las prestaciones de seguridad social serán aplicadas a sus dependientes”.
  • Artículo 9(2): “Cuando se trate de personas que se encuentran trabajando, el derecho a la seguridad social cubrirá al menos la atención médica y el subsidio o jubilación en casos de accidentes de trabajo o de enfermedad profesional y, cuando se trate de mujeres, licencia retribuida por maternidad antes y después del parto”.

 

2008 - Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad

  • Artículo 28: “Los Estados Parte reconocen el derecho de las personas con discapacidad a la protección social y a gozar de ese derecho sin discriminación por motivos de discapacidad, y adoptarán las medidas pertinentes para proteger y promover el ejercicio de ese derecho”.

 

2012 - Recomendación de la OIT sobre los pisos de protección social (núm. 202)

  • Reafirma el derecho humano a la seguridad social. Nuevo consenso internacional sobre el papel fundamental de la protección social en la promoción de la dignidad humana, la cohesión social, la igualdad, la justicia y el desarrollo sociales y económico sostenible.

 

2022 - Protocolo a la Carta Africana de los Derechos Humanos y de los Pueblos sobre los Derechos de los Ciudadanos a la Protección Social y la Seguridad Social

  • Artículo 3: “Afirma que los estados miembros tienen la obligación de garantizar que la protección social esté disponible y sea accesible, adecuada, asequible y transparente”.
  1. ¿Cuáles son los principales enfoques de los gobiernos para efectivizar el derecho a la seguridad social?

Puede decirse que hay dos enfoques generales en materia de políticas que definen la manera en que los gobiernos diseñan los sistemas y programas de seguridad social:

  • Programas orientados a paliar la pobreza, para los que se hace una evaluación de los medios económicos, y que intentan dirigirse a las personas en función de sus ingresos.
  • Programas universales, que no limitan la elegibilidad en función de los recursos de las personas, sino que hacen hincapié en la elegibilidad universal de todas las personas dentro de grupos específicos que abarcan etapas de la vida o condiciones en las que los derechos económicos, sociales y culturales de las personas están especialmente en riesgo (p. ej., niños y niñas, personas con discapacidad, personas adultas desempleadas, cuidadores, personas mayores, etc.).

El enfoque universal de la seguridad social se basa en la idea de que estas protecciones deben proporcionarse a todas las personas como un derecho, independientemente de sus ingresos, a la vez que reconoce que los derechos económicos, sociales y culturales de las personas están expuestos a un mayor riesgo durante acontecimientos comunes de la vida. La elegibilidad de una persona para un programa de seguridad social universal se basa en que pertenezca a uno de estos grupos y no en cuáles sean sus ingresos o patrimonio.

Por el contrario, los programas de seguridad social que se basan en paliar la pobreza priorizan los programas con evaluaciones de los medios económicos que determinan la elegibilidad en función de los ingresos o los bienes.


Los sistemas de seguridad social universal bien diseñados combinan diferentes programas de una manera coherente para crear un sistema de múltiples niveles, en el cual todas las personas tengan acceso a un conjunto de derechos, lo que asegura que tengan un nivel de vida digno a lo largo de su vida. Este tipo de sistema de múltiples niveles, descrito en el gráfico a continuación, debe incluir un nivel fundacional financiado con impuestos que se ofrece a todas las personas. No obstante, los países con más recursos y más instituciones formales deben complementar este nivel básico con un segundo nivel de beneficios de la seguridad social para quienes realizan aportes a los sistemas de seguros sociales administrados por el Estado. Los países con recursos significativos incluso pueden tener un tercer nivel conformado por programas voluntarios privados, a los cuales las personas pueden realizar aportes para recibir un nivel más alto de beneficios (p. ej., inversiones en planes 401(k)), que son regulados por el Estado.

Fuente: Stephen Kidd, Gunnel Axelsson Nycander y Holly Seglah, “Advocating for universal social security: how to win hearts and minds”, ACT Sweden y Development Pathways (febrero de 2023), https://www.developmentpathways.co.uk/wp-content/uploads/2023/02/Advocating-for-universality_v1c.pdf (consultado el 23 de marzo de 2023). ©

Fortalecer el nivel fundacional financiado por impuestos y, a la vez, fomentar el crecimiento de los programas de seguro social es fundamental para garantizar el derecho a la seguridad social. Por ejemplo, en muchos países, las personas con empleo formal que aportan a fondos del seguro social luego pueden acceder a asistencia económica, que generalmente refleja sus ingresos previos, cuando experimentan alguna discapacidad, enfermedad, responsabilidad como cuidadores, la vejez o una situación de desempleo. Sin embargo, las personas que no han acumulado suficientes beneficios en un sistema contributivo igualmente pueden tener ingresos seguros, posiblemente financiados por impuestos progresivos y a menudo en forma incondicional, siempre que reúnan criterios de elegibilidad, como el acceso a una pensión por edad avanzada.

Mientras que los programas orientados a actuar contra la pobreza pueden tener un papel complementario en los sistemas de seguridad social, los programas universales son importantes para que todas las personas puedan gozar de sus derechos sin quedar excluidas debido a una evaluación imprecisa de los medios económicos, sesgo, criterios de elegibilidad rígidos o información desactualizada.

  1. ¿Por qué la seguridad social “orientada a paliar la pobreza” debería ser solo complementaria?

Los programas orientados a paliar la pobreza tienen por objeto ofrecer beneficios a las personas que ya se encuentran en situación de pobreza. La lógica que subyace a estos programas parecería sencilla: los recursos disponibles para la seguridad social son limitados; por lo tanto, para darles un mejor uso, se debe identificar a las poblaciones más necesitadas y canalizar los recursos hacia ellas. Sin embargo, los datos de dichos programas han demostrado que suelen ser excluyentes y menos eficaces que los sistemas universales para llegar a todas las personas que experimentan pobreza o para materializar los derechos de todos.

En la práctica, es muy difícil intentar llegar a las poblaciones en riesgo. Los programas orientados a destinatarios específicos suelen concebirse de manera muy acotada y excluir a muchas personas, incluso a las de los sectores más pobres. Esto ocurre a menudo porque “los pobres” no son un grupo estático y, los hogares se desplazan de manera dinámica entre diferentes posiciones de bienestar social durante períodos breves. A su vez, los procesos de selección suelen ser costosos, imprecisos y propensos a la mala gestión o la corrupción. En las investigaciones realizadas por Human Rights Watch sobre préstamos de emergencia otorgados por el FMI a Kenia, Camerún y Nigeria, así como a Ecuador y a Egipto, se detectaron importantes omisiones en la información que los gobiernos divulgaban sobre cómo habían gastado los fondos del FMI, a pesar de haberse comprometido a cumplir una serie de medidas de transparencia.

A muchas personas elegibles les resulta difícil postularse a estos programas o no lo hacen debido al estigma asociado con la pobreza. En Nepal, Human Rights Watch halló que muchas mujeres, especialmente de las comunidades dalit y musulmana, indican que temen a la posibilidad de discriminación si solicitan beneficios. Asimismo, también se ha concluido que los programas orientados profundizan el resentimiento que albergan las personas que son excluidas, lo cual menoscaba el apoyo público.

Algunas de las metodologías más comunes de orientación, como la “comprobación aproximada de las necesidades económicas” (proxy means test), a menudo también presentan falencias. Este tipo de prueba intenta estimar el patrimonio de los hogares empleando un enfoque estadístico complejo y automatizado que se basa en un análisis de encuestas de hogares para determinar las principales características de la pobreza del hogar y, luego, ponderar y clasificar esas características para determinar la elegibilidad.

No obstante, investigaciones de la Organización Internacional del Trabajo y de Development Pathways sugieren que estos métodos han sido sumamente imprecisos y no identifican íntegramente a los beneficiarios, en parte porque los datos utilizados están desactualizados y debido a criterios de elegibilidad rígidos o excluyentes. A su vez, la tecnología no ofrece una solución satisfactoria para estos problemas.

Los criterios de elegibilidad para los programas con comprobación de las necesidades económicas podrían provocar que, sistemáticamente, se calcule de manera insuficiente el tamaño de las poblaciones cuyos derechos están en riesgo o no se satisfacen. Por ejemplo, una investigación reciente de Human Rights Watch en Kazajistán concluyó que funcionarios gubernamentales incluían los ingresos de los miembros de la familia extendida en las evaluaciones de elegibilidad para programas de seguridad social, aun cuando esos ingresos no beneficiaran al solicitante, y que ello hacía que muchos hogares con dificultades no resultaran elegibles.

Por sobre todo, como ha señalado Development Pathways, al depender de un modelo benéfico que no construye un sentido compartido de solidaridad social ni se basa en los derechos de todos, orientar los programas a paliar la pobreza no solo perjudica la utilidad y el impacto de los programas de seguridad social, sino que también mella su popularidad y su resiliencia frente a las presiones reaccionarias para replegar los derechos. Desde los mensajes racistas relacionados con las “reinas de la asistencia social” en EE. UU. durante los años ochenta, que se utilizaron para imponer requisitos de trabajo, hasta la demonización de las “estafas a la asistencia social” en el Reino Unido, los programas de seguridad social que, por sus características, se plantean como dádivas a los pobres en vez de derechos y están mucho más expuestos al riesgo de verse menoscabados.

Esos programas específicamente orientados tampoco cumplen con las obligaciones de los gobiernos conforme al derecho internacional. Por ejemplo, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Comité DESC) de la ONU dejó en claro en su Observación General N.° 19 (párr. 23) que “Todas las personas deben estar cubiertas por el sistema de seguridad social”, que debe ser universal. En una declaración sobre niveles mínimos de protección social del año 2015, el Comité DESC aclaró (párr. 8) que esta “referencia a ‘todas’ [en la Observación General N.º 19] recoge el principio de la universalidad de los derechos humanos y la noción de que todas las personas importan”. El Comité DESC también reafirmó (párr. 5) que el derecho a la seguridad social incluye “el carácter redistributivo de la seguridad social y su función en la promoción de la inclusión social”, lo que destaca la importancia de los modelos basados en un sentido compartido de solidaridad social.

De manera similar, el Protocolo a la Carta Africana de los Derechos Humanos y de los Pueblos sobre los Derechos de los Ciudadanos a la Protección Social y la Seguridad Social también exige que los Estados Parte garanticen el acceso universal a la protección social (art. 24.d).

Los programas orientados a paliar la pobreza pueden igualmente tener un papel complementario en los sistemas de seguridad social construidos sobre una base de beneficios universales que protegen a todas las personas a lo largo de su vida, desde la niñez hasta la vejez. Pero los sistemas específicamente orientados que excluyen a las personas sin una base de protecciones universales generarán brechas importantes en la seguridad social que pueden tener un efecto negativo en los derechos de muchas personas y, a la vez, no fomentar la solidaridad social que se precisa para una sociedad alineada con el respeto de los derechos.

  1. ¿La “seguridad social universal” y las “redes de protección social” son lo mismo?

La seguridad social y las redes de protección social tienen elementos en común, pero se diferencian en aspectos claves. Aunque algunas redes de protección social tienen un componente a más largo plazo, la Organización Internacional del Trabajo percibe a las redes de protección social como un instrumento para cubrir una función transitoria, o como una protección reactiva y a corto plazo para las personas que atraviesan acontecimientos económicamente perturbadores, como desastres naturales, conflictos o crisis económicas. También pueden reflejar una filosofía y un objetivo diferentes, dado que las redes de protección social por lo general intentan que nadie viva por debajo de la línea de pobreza y comprenden un conjunto de transferencias no contributivas a beneficiarios específicos, pero tienen menos nexos con la desigualdad y la construcción de la solidaridad social.

El Banco Mundial utiliza en general el término redes de protección social en referencia a programas de asistencia social financiados con impuestos orientados a las personas con menores ingresos, en lugar de la seguridad social alineada con los derechos. La asistencia social define únicamente un subconjunto de la protección social, que comprende las transferencias no contributivas (es decir, aquellas financiadas con los ingresos generales del gobierno, en lugar de financiarse con aportes específicos de las personas). En cambio, de lo que se ocupa la política de seguridad social universal no es solo el efecto de los impactos y lidiar con sus consecuencias, sino que tiene por objeto prevenir la pobreza, reducir la desigualdad económica y construir solidaridad social, mucho antes de que se manifiesten crisis y no solo en épocas de crisis. Las redes de protección tienen un rol importante en la protección de los derechos de las personas en situaciones de emergencia o crisis, pero deberían formar parte de sistemas de seguridad más generales alineados con el reconocimiento de los derechos.

  1. ¿Los trabajadores informales y con empleos atípicos pueden y deben acceder a la seguridad social?

Las normas que rigen el acceso a muchas formas de seguridad social han estado tradicionalmente adaptadas a los trabajadores que ocupan puestos permanentes para un empleador reconocido y, a menudo, se financian con aportes derivados de la relación empleado-empleador.

Los trabajadores autónomos o los que tienen relaciones laborales atípicas, como los denominados trabajadores de plataformas (gig workers) o trabajadores informales, a menudo carecen de acceso a una cobertura de seguridad social adecuada. Por ejemplo, en Estados Unidos, la mayoría de los trabajadores de plataformas y los trabajadores informales no son elegibles para el seguro de desempleo y no tienen acceso a pensiones relacionadas con los ingresos, debido a que estos programas son contributivos y son los trabajadores clasificados como empleados los que realizan aportes a ellos.

Pero el enfoque en los trabajadores del sector formal no tiene en cuenta las realidades del trabajo. A nivel global, más del 61 % de la población empleada del mundo de 15 años en adelante trabaja informalmente, según un análisis publicado por la Organización Internacional del Trabajo en 2018. Pero la incidencia del trabajo informal no se encuentra distribuida de manera uniforme: la vasta mayoría de los trabajadores en determinadas regiones trabajan en modalidades informales, como en África (86 %), Asia y el Pacífico (68 %) y los Estados Árabes (69 %). Aunque menos de la mitad de los trabajadores en América y Europa y en Asia Central tienen un empleo informal, el 40% de los trabajadores dentro de la Unión Europea tienen un empleo informal o son autónomos, otra condición de empleo que puede limitar el acceso a la seguridad social.

La exclusión de los trabajadores informales también suele tener un impacto desproporcionado en las mujeres. Aunque más hombres que mujeres trabajan en empleos informales a nivel mundial (63 % y 58 %, respectivamente), una proporción mucho más alta de mujeres trabaja en empleos informales en países de ingresos bajos y medios. En Asia Meridional, más del 80 % de las mujeres en trabajos no agrícolas tienen un empleo informal, al igual que el 74 % y el 54 % de las mujeres en el África subsahariana y América Latina y el Caribe, respectivamente. Las normas de género y la división de funciones en el hogar a menudo hacen que la mayor carga de las tareas del hogar y de cuidado recaiga en las mujeres. Como resultado, las mujeres suelen estar reducidas a empleos informales, lo cual limita su capacidad de ingresos y su acceso a la seguridad social.

Los gobiernos deben tomar medidas en favor de los trabajadores y las trabajadoras para revisar y reducir los obstáculos legales al acceso a los programas de seguridad social, independientemente de que se desempeñen en el ámbito formal, informal o no tradicional. Además de extender la cobertura legal, los países pueden proporcionar incentivos financieros, simplificar los procedimientos administrativos y mejorar el acceso a los servicios para alentar el registro y el cumplimiento. Los estados deben reconocer el rol de las modalidades informales de seguridad social, e identificar maneras de integrar programas dirigidos por trabajadores.

Para posibilitar el derecho a la seguridad social, los estados también deberían revisar las leyes y reglamentaciones pertinentes fuera del ámbito de la seguridad social y, si es necesario, modificarlas, en especial para aclarar y adaptar el alcance de las leyes a efectos de garantizar una adecuada seguridad a los trabajadores que tengan relaciones laborales encubiertas o poco claras. Asimismo, los estados pueden establecer regímenes separados que combinen elementos financiados por impuestos y de seguros para los trabajadores informales, a fin de reducir las brechas que existan en cuanto a cobertura.

  1. ¿La seguridad social debería incluir a las personas migrantes, refugiadas y que tengan ciudadanía extranjera?

Los ciudadanos extranjeros suelen enfrentar graves inconvenientes para acceder a la seguridad social. Es posible que se les niegue el acceso o que tengan acceso limitado a la cobertura en su país de residencia debido a su condición, nacionalidad o a la antigüedad insuficiente de su empleo o residencia. Al mismo tiempo, debido a su ausencia, pueden perder sus derechos a obtener beneficios de los programas de seguridad social en su país de origen.

Como derecho universal, el derecho a la seguridad social se aplica a todas las personas, independientemente de su ciudadanía o condición inmigratoria, en consonancia con los derechos a la igualdad y a no ser discriminado. Asimismo, la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares establece los derechos de los trabajadores migrantes, sean documentados o indocumentados, a la seguridad social (art. 27) y a servicios públicos específicos que suelen estar relacionados con la cobertura de seguridad social, incluida la atención de la salud (art. 28) y la educación (art. 30). 

Los sistemas regionales de derechos humanos también reconocen los derechos de las personas migrantes a la seguridad social y a acceder a servicios públicos. El protocolo reciente a la Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos, por ejemplo, exige que los estados adopten medidas para asegurar que todas las personas migrantes, incluidos los trabajadores migrantes, reciban beneficios de la seguridad social y que aseguren la portabilidad de la seguridad social en forma transnacional, brindando igual trato a las personas en los países de origen y los de destino. Asimismo, una resolución de 2019 de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos estableció, como principio fundamental de derechos humanos, los derechos de toda persona migrante a acceder a la seguridad social en igualdad de condiciones (Principio 36), así como a la salud (Principio 35), a la educación (Principio 37) y a la vivienda (Principio 38).

  1. ¿La seguridad social funciona como sustituto del salario mínimo?

No, la seguridad social es un conjunto de derechos que corresponde a toda persona, independiente del derecho a un salario mínimo, y que exige el pago de salarios que aseguren su posibilidad de costear bienes y servicios que son esenciales para el goce de los derechos humanos.

El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales exige que los estados garanticen el derecho humano a condiciones justas y favorables de trabajo, lo cual incluye el derecho a un salario mínimo (es decir, remuneración para todos los trabajadores que sea suficiente para costear un nivel de vida digno). Las políticas como la de un salario mínimo adecuado son importantes para efectivizar este derecho, al asegurar que todos los trabajadores perciban una cantidad específica por su trabajo, ya sea en el sector público o privado. Pero incluso en países con reglamentaciones que exigen el pago de salarios mínimos, las personas podrían necesitar de la seguridad social en el supuesto de desempleo o acontecimientos imprevistos que les impidan trabajar (p. ej., una enfermedad)

Por consiguiente, para asegurar estos derechos humanos se requiere más que solo un salario mínimo; se precisa de la ayuda directa del gobierno a través de la seguridad social. Sin embargo, sin estas reglamentaciones sobre salario adecuado, la seguridad social podría subsidiar las prácticas de empleadores que no pagan un salario mínimo.

Los estados deben velar por una seguridad social adecuada como salarios dignos por parte de los empresarios, como parte del sistema general de protección social.

  1. ¿La seguridad social funciona como sustituto de servicios públicos de calidad?

No. Si bien los programas de seguridad social pueden ayudar a asegurar el acceso a algunos servicios, como la atención de la salud o la asistencia para la vivienda, no reemplazan a los servicios públicos.

La seguridad social debería formar parte de un enfoque más general con respecto a las políticas para efectivizar los derechos humanos. Debería funcionar conjuntamente con un sistema sólido de servicios públicos de calidad que ayuden a garantizar la disponibilidad, la continuidad y el acceso a bienes y servicios que son esenciales para los derechos humanos, como el agua, el saneamiento, la salud, la educación y la asistencia social, entre otros. Existe un derecho humano a muchos de los bienes y servicios, como el agua, la salud y la educación.

  1. ¿La seguridad social debería proporcionarse a las personas o a los hogares?

La seguridad social, para contribuir a hacer efectivos los derechos humanos, por lo general debería proporcionarse a personas adultas en forma individual en vez de a hogares, dado que a cada persona le corresponden estos derechos humanos de manera independiente. Sin embargo, no todos los programas de seguridad social se han concebido de esta manera, y muchos se concentran en los hogares.

El hecho de que los beneficiarios sean personas u hogares es importante para los derechos a la igualdad y a la no discriminación, ya que los recursos en los hogares a menudo se distribuyen de manera desigual y pueden poner en desventaja a las mujeres, sobre todo a las de edad avanzada. Por ejemplo, en el caso de un programa que transfiere dinero de la jubilación a los hogares, en vez de a las personas, podría ocurrir que las personas mayores no se beneficien adecuadamente. Los programas dirigidos a las personas también podrían reducir los riesgos de violencia física o económica contra las mujeres.

Por consiguiente, la seguridad social debe concebirse de una manera que aborde las relaciones de poder y las facultades de decisión desiguales dentro del hogar, incluido por razón del género y la edad. Sin embargo, la seguridad social orientada a niños y niñas por lo general se otorga a las principales personas a cargo de su cuidado.

  1. ¿Cuál es el papel y cuáles son las limitaciones de la tecnología en la prestación de seguridad social?

Muchos gobiernos están digitalizando y automatizando programas centrales de seguridad social, como las transferencias de efectivo, los beneficios de asistencia alimentaria y los regímenes de seguros de salud. Algunas reformas asistidas por tecnología son sumamente necesarias para garantizar la seguridad social universal, como la modernización de la infraestructura de TI que resulta crítica para agilizar la prestación de beneficios y servicios. Pero incluso las mejoras necesarias podrían pasar por alto y profundizar las desigualdades sociales existentes, como la brecha digital. Trasladar las solicitudes de programas de seguridad social exclusivamente a la modalidad en línea y digitalizar por completo los pagos de beneficios, por ejemplo, podría agilizar la entrega de asistencia en efectivo durante períodos de crisis, pero también podría excluir a personas que no pueden costear un teléfono móvil o el acceso a Internet o que no tienen conocimientos digitales.

La tecnología también se ha convertido en un elemento fundamental para que muchos gobiernos verifiquen la identidad de las personas, evalúen la elegibilidad y los niveles de beneficios, e investiguen, tomen decisiones e impongan penalidades por fraude a los servicios públicos.

Sin embargo, Human Rights Watch ha documentado que esos esfuerzos pueden introducir más complejidad y arbitrariedad en los sistemas, lo cual podría impedir que las personas accedan a los beneficios o legitimar recortes en la seguridad social con el pretexto de la eficiencia tecnológica. Esos usos de la tecnología pueden elaborar perfiles de las personas con pocas perspectivas de empleo como personas menos merecedoras de asistencia y hacer que los beneficiarios de la seguridad social soporten la carga de rebatir errores en la verificación digital de la identidad. Los enfoques estadísticos complejos y automatizados en las acciones dirigidas a paliar la pobreza también pueden terminar excluyendo a personas en situación de necesidad debido a datos poco representativos o que tienen otro tipo de imprecisiones.

  1. ¿Pueden los países de ingresos bajos y medios realmente permitirse proporcionar seguridad social a todas las personas?

Sí. El hecho de que los gobiernos puedan financiar la seguridad social universal es, básicamente, una cuestión de voluntad política y de las políticas que se eligen, más que de recursos.

Menos de la mitad de las personas del planeta tienen acceso a, por lo menos, una forma de seguridad social, según surge de un análisis de la Organización Internacional del Trabajo. Pero esta falta de cobertura se encuentra más concentrada en los países con ingresos bajos y medios, donde existen brechas significativas entre sus niveles actuales de financiamiento y lo que se necesita para apoyar los derechos a la seguridad social y a un nivel de vida adecuado.

Sin embargo, según cálculos de un estudio de 2019 realizado por la Organización Internacional del Trabajo, cerrar esta brecha de financiamiento y establecer niveles mínimos de protección social universal solo costaría un promedio de entre el 2 % y el 6 % del producto bruto interno de un país, dependiendo de la región y del grupo de ingresos del país.

La OIT también ha brindado orientación útil sobe cómo los gobiernos de países con ingresos bajos y medios pueden crear margen fiscal para cerrar esta brecha de financiamiento modificando las prioridades del gasto público existente, aumentado los ingresos de la seguridad social a través de una combinación de impuestos y aportes especiales, reclamando asistencia y transferencias, eliminando los flujos financieros ilícitos y gestionando el endeudamiento, entre otros.

Conforme al derecho internacional de los derechos humanos, los estados están obligados a adoptar medidas en el mayor grado en que lo permitan sus recursos disponibles para efectivizar progresivamente los derechos, incluidos el derecho a la seguridad social y otros derechos económicos, sociales y culturales. El comité internacional especializado que interpreta el Pacto ha destacado (párr. 41) que si bien el ejercicio del derecho a la seguridad social conlleva “importantes consecuencias financieras para los Estados Partes […] la importancia fundamental de la seguridad social para la dignidad humana y el reconocimiento jurídico de este derecho por los Estados Partes supone que se le debe dar la prioridad adecuada en la legislación y en la política del Estado”. Además observó (párr. 13):

Los Gobiernos disponen de opciones para ampliar el espacio fiscal para la protección social incluso en los países más pobres, por ejemplo, reasignando el gasto público con un renovado interés en el gasto social, aumentando los ingresos fiscales, reduciendo la deuda o el servicio de la deuda, adaptando el marco macroeconómico, combatiendo los flujos financieros ilícitos o aumentando los ingresos de la seguridad social.

También son importantes los datos que demuestran que, de acuerdo con las obligaciones contraídas en virtud del Pacto, los países no pueden permitirse no destinar recursos suficientes a la protección social dado que dichas asignaciones contribuyen a hacer efectivos los derechos humanos y al desarrollo económico y social.

Pero aumentar la recaudación para financiar la seguridad social no es una cuestión de igualdad. El aumento de los fondos destinados a la seguridad social puede generar una mejora de los niveles de vida, impulsar el consumo y reducir la desigualdad económica. Ante una inestabilidad económica creciente a nivel mundial, la voluntad política de asignar los recursos requeridos al sector de la seguridad social de un país es más acuciante que nunca.

  1. ¿Cuál es el papel de las instituciones financieras internacionales y de los bancos de desarrollo en el financiamiento de la seguridad social?

Los países acreedores y los prestamistas internacionales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI) tienen un papel significativo en el financiamiento y el diseño de los sistemas de seguridad social, especialmente en los países de bajos ingresos.

La pandemia de Covid-19 dio lugar a un aumento histórico en el financiamiento internacional de la seguridad social. Entre abril de 2020 y junio de 2022, el Banco Mundial duplicó su cartera de seguridad social y, al mes de septiembre de 2022, había suministrado USD 30.000 millones destinados al financiamiento de la protección social. Si bien esos fondos son fundamentales, el Banco Mundial y el FMI han priorizado los enfoques orientados a paliar la pobreza, que no protegen plenamente los derechos humanos, en lugar de los programas universales.

Otro impedimento a la seguridad social es la presión significativa que pueden ejercer los prestamistas internacionales sobre los países deudores para que recorten el gasto público con el fin de cumplir con sus obligaciones de deuda pública. Los programas de préstamos del FMI, en particular, pueden imponer límites estrictos al gasto público, lo que a menudo restringe la inversión de los gobiernos en seguridad social a los llamados pisos de gasto social, que fija el FMI.

Un informe reciente de una coalición de organizaciones no gubernamentales concluyó que las medidas de austeridad impulsadas por el FMI afectarán al 85 % de la población mundial en 2023. Cuando el FMI negocie nuevos programas de préstamos con los gobiernos durante este período de crisis, debería evitar proporcionar incentivos por austeridad que resultan perjudiciales para los derechos humanos, asegurándose de que los pisos de gasto social establecidos como condiciones de préstamo sean más que suficientes para financiar programas de seguridad social eficaces.

El endeudamiento público externo en las economías en desarrollo se encuentra en niveles récord. Casi las dos terceras partes de los países con ingresos bajos están en una situación crítica causada por el sobreendeudamiento, o bien presentan alto riesgo de estarlo, una cifra que se ha duplicado desde 2015. A corto plazo, a medida que los países como Estados Unidos impulsen políticas monetarias para combatir la inflación de precios interna, el aumento de las tasas de interés y de los costos de endeudamiento podría hacer que los países fuertemente endeudados enfrenten déficits presupuestarios y dificultades para pagar las deudas.

Como observó el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU, en una declaración de 2016 sobre deuda pública y medidas de austeridad (párr. 7), “Los prestamistas también tienen obligaciones en virtud del derecho internacional general. Al igual que cualquier otro sujeto de derecho internacional, las instituciones financieras internacionales y demás organizaciones internacionales “deben cumplir todas las obligaciones que les impongan las normas generales de derecho internacional, su instrumento constitutivo o los acuerdos internacionales en que sean partes’”.

Está claro que conforme al derecho internacional, las instituciones financieras internacionales y los prestamistas bilaterales tienen la obligación de evitar causar daños absteniéndose de exigir recortes o reestructuraciones de los programas de seguridad social que cercenarían derechos, y de proporcionar la mayor cantidad de recursos posibles para contribuir al desarrollo de sistemas de seguridad social universal que sean acordes con el reconocimiento de derechos. Además, los países acreedores y los prestamistas internacionales deben reconocer todos los derechos humanos, incluido el derecho de toda persona a la seguridad social.

Por consiguiente, las políticas de las naciones más ricas y las instituciones internacionales que son acreedoras de gran parte de esta deuda pública asumida por países de ingresos bajos y medios pueden tener un impacto significativo en la prestación de la seguridad social en otros países. A su vez, también tienen la oportunidad de contribuir a impulsar el financiamiento equitativo de la seguridad social priorizando el establecimiento de sistemas de seguridad social como parte de su asistencia internacional para el desarrollo y también apoyando la propuesta de un Fondo Mundial para la Protección Social.

  1. ¿De qué manera la seguridad social contribuye a promover la justicia climática?

La crisis climática es una crisis de derechos humanos que afecta al mundo entero, pero sus efectos no se sienten de la misma manera en todas partes. Aproximadamente 3.500 millones de personas ya viven en contextos que son sumamente vulnerables al cambio climático, según advirtió recientemente el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC). Estas comunidades están más en riesgo y, a menudo, menos preparadas para adaptarse a los impactos negativos del cambio climático. El IPCC señala que esto se debe a la “pobreza, las dificultades en materia de gobernanza, el acceso limitado a los recursos y servicios públicos, conflictos violentos y a una alta dependencia de los medios de subsistencia susceptibles al clima”, así como a “patrones históricos y continuos de desigualdad, como el colonialismo”.

Conforme lo han demostrado diversas investigaciones de Human Rights Watch, los desastres climáticos son especialmente perjudiciales para la salud y el bienestar de los pueblos indígenas, las personas embarazadas, las mujeres y los niños y niñas. Ampliar la seguridad social contribuye a abordar esta desigualdad con respecto a los peligros relacionados con el clima, refuerza la resiliencia y la capacidad de adaptación de las comunidades y reduce la carga que soporta un sistema humanitario internacional que ya se encuentra sobrecargado.

La seguridad social también es fundamental para la equidad tanto dentro de las naciones como entre ellas. Se precisan sistemas de seguridad social sólidos para acompañar una transición justa y proteger los derechos de todas las personas en el proceso de descarbonización frente al impacto en los precios que implica poner fin a los subsidios a los combustibles fósiles. Muchos gobiernos han aplicado subsidios a los combustibles fósiles, sobre todo subsidios a los consumidores, pero esta es una manera ineficaz de lidiar con la pobreza energética, dado que son sumamente costosos, benefician en forma desproporcionada a los hogares de mayor nivel económico y profundizan la crisis climática.

Sin embargo, para proteger los derechos, es fundamental invertir adecuadamente en seguridad social, energías renovables y otras medidas que permitan avanzar hacia una economía alineada con el reconocimiento de los derechos, dado que la eliminación de subsidios sin estas medidas puede perjudicar desproporcionadamente a las personas de más bajos ingresos al aumentar el precio de los bienes y servicios que son esenciales para sus derechos. La seguridad social también puede ayudar a asegurar ingresos para los trabajadores y hogares que dependen del empleo en industrias con alta emisión de carbono. A pesar de esto, solo el 19% de los trabajadores en todo el mundo tienen actualmente cobertura por desempleo.

Las naciones más ricas que suelen ser menos susceptibles y más resilientes al cambio climático han contribuido en forma desproporcionada a causarlo. Además de reducir de manera drástica las emisiones de carbono y proporcionar fondos para mitigar su impacto, estos países pueden contribuir a limitar el impacto del cambio climático en los derechos humanos si apoyan iniciativas de los países de ingresos bajos y medios orientadas a establecer sistemas de seguridad social robustos.

  1. ¿Qué pueden hacer los activistas y la sociedad civil respecto de la falta de seguridad social universal?

La sociedad civil independiente, los movimientos sociales y los movimientos de trabajadores son fundamentales para que el diseño, la implementación y el seguimiento de los programas de seguridad social estén alineados con los derechos humanos a nivel local, nacional e internacional. Los actores de la sociedad civil pueden contribuir a través de sus conocimientos técnicos y brindando información sobre la suficiencia de los niveles de beneficios o los obstáculos al acceso.

La Recomendación sobre los pisos de protección social (núm. 202) de la OIT menciona de manera explícita la participación de organizaciones no gubernamentales como socios fundamentales para el diálogo nacional y el proceso de seguimiento. El diálogo nacional puede ayudar a garantizar una seguridad social adecuada, especialmente para proteger a los niños y niñas y a las personas mayores de la pobreza. El seguimiento y la evaluación comparativa de las situaciones nacionales frente a las de países con condiciones socioeconómicas similares pueden favorecer la creación del espacio para políticas necesario para avanzar hacia la seguridad social universal.

A nivel internacional, la Coalición Global por los Pisos de Protección Social es un ejemplo de conformación de redes que abogan por la seguridad social. Los más de 110 miembros que integran la coalición llevan adelante investigaciones y trabajo de incidencia con gobiernos locales y nacionales e instituciones financieras internacionales, como el Banco Mundial y el FMI.

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