Bosnien und Herzegowina: Ethnische Diskriminierung als Haupthindernis

Verfassungsreform wieder auf die Tagesordnung setzen

(London) – Bosnische Politiker haben die Diskrimierung von Juden, Roma und anderen Minderheiten immer noch nicht beendet. Sie werden weiter als Bürger zweiter Klasse betrachetet. Bereits vor zehn Jahren hatte der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) festgestellt, dass die bosnische Verfassung deren Rechte verletzt.

Nach dem ersten Urteil des Gerichts entschied es in drei weiteren Fällen, dass die bosnische Verfassung das Recht von bosnischen Bürgern verletzt, sich für ein öffentliches Amt zu bewerben. Bislang wurde jedoch keine dieser Entscheidungen umgesetzt.

Schätzungsweise 400.000 Bosnier, also etwa 12 Prozent der Bevölkerung, können aufgrund ihrer Religion, ethnischen Zugehörigkeit oder ihres Wohnortes nicht für das Amt des Präsidenten oder einen Sitz im Parlament kandidieren. Die Verfassung verbietet auch Menschen, die keine ethnische Identität angeben wollen, für das höchste Amt zu kandidieren. Vor dem Europäischen Gerichtshof hatte u.a. ein bosniakischer (muslimischer) Arzt geklagt, ein Überlebender des Völkermords in Srebrenica, das sich in dem Teil des Landes befindet, in dem nur bosnische Serben für ein Amt im dreiköpfigen Staatspräsidium kandidieren können. In dem Präsidium sitzt je ein Mitglied der ethnischen Hauptgruppen.

„Es ist empörend, dass die Verfassung eines europäischen Staates die eigenen Bürger seit 24 Jahren diskriminiert“, sagte Clive Baldwin, Rechtsexperte bei Human Rights Watch. „Die bosnischen Behörden sollten aufhören, die Interessen der größten ethnischen Gruppen über die Gleichberechtigung aller Bürger zu stellen, und die diskriminierende Verfassung ändern.“

Baldwin war einer der Anwälte, die einen der Kläger im ersten europäischen Gerichtsverfahren vertreten haben.

Die von europäischen und amerikanischen Experten im Rahmen des Friedensabkommens von Dayton, das den Krieg in Bosnien 1995 beendete, ausgearbeitete Verfassung, privilegiert die drei größten ethnischen Gruppen - Bosniaken (Muslime), Kroaten und Serben - und kennzeichnet sie als „konstitutive Volksgruppen“. Der Verfassungstext bezieht sich zudem auf 17 nationale Minderheiten, darunter Juden und Roma. Diese Gruppen werden als „Andere“ definiert. Sie haben gemäß Verfassung weder das Recht auf eine Kandidatur für die Präsidentschaft noch auf einen Sitz im Haus der Völker, dem Oberhaus des Parlaments. Bosnien gilt nach wie vor als das einzige Land der Welt mit einer Verfassung, die einige seiner Bürger als „Andere“ bezeichnet.

Am 22. Dezember 2009 entschied der Europäische Gerichtshof, dass die bosnische Verfassung Minderheiten direkt diskriminiert, indem sie ihre gleichberechtigte Teilnahme an demokratischen Wahlen nicht zulässt. Der Fall war von Dervo Sejdić, einem bosnischen Roma, und Jakob Finci, einem bosnischen Juden, eingereicht worden.

Die bosnische Verfassung wurde seit diesem richtungsweisenden Urteil jedoch nicht mehr geändert. Es fanden seitdem bereits drei weitere Parlamentswahlen unter dem diskriminierenden Verfassungs- und Wahlrecht statt.

Im Vorfeld des 10. Jahrestags des Urteils sprach Human Rights Watch mit Sejdić und Finci sowie mit Anwälten und Antragstellern, die in Folgefälle involviert waren.

Sejdić sieht einen direkten Zusammenhang zwischen der Diskriminierung in der Verfassung und der anhaltenden Marginalisierung der bosnischen Roma, der größten nationalen Minderheit des Landes. „Eine Änderung der Verfassung würde zu einer größeren politischen Beteiligung der Roma in Bosnien und Herzegowina führen, und ich glaube, dass sich alle anderen Aspekte dadurch deutlich verbessern würden“, sagte er. „Wenn Vertreter der Roma anwesend sind und an Diskussionen und Entscheidungsfindungen beteiligt sind, dann werden sicherlich Themen, die für Roma relevant sind, vermehrt in Kreisen diskutiert werden, in denen dann auch Entscheidungen fallen.“

Sejdic zitierte einen Fall, in dem die Mittel für Binnenvertriebene auf die drei größten Gruppen aufgeteilt werden sollten, bis eine Roma-Beobachterin in der Sitzung diese Entscheidung ablehnte. Finci stellte auch fest, dass es aufgrund des mangelnden politischen Willens keine Maßnahmen zur Rückgabe von Eigentum von Juden gegeben hat, das während des Holocaust oder des Kommunismus konfisziert worden war.

Alle Versuche, die Verfassung und die Gesetze zu reformieren, sind gescheitert. Seit 2016 ist  der Prozess ins Stocken geraten.

Die internationale Gemeinschaft, darunter die Vereinigten Staaten, Großbritannien, Deutschland und Frankreich, die am Friedensabkommen von Dayton und der diskriminierenden Verfassung beteiligt waren, haben die Verantwortung, weiterhin nach Lösungen zu suchen und bosnische Beamte zu drängen, die Diskriminierung zu beenden, so Human Rights Watch.

Die Europäische Union hat einen besonderen Einfluss und eine besondere Verantwortung, auf Reformen zu drängen, ungeachtet des festgefahrenen EU-Annäherungsprozesses, der Bosnien und Herzegowina bislang daran gehindert hat, einer möglichen Mitgliedschaft näherzukommen. Die EU-Institutionen und die EU-Mitgliedstaaten sollten der bosnischen Regierung signalisieren, dass engere Beziehungen zur EU und die Zusammenarbeit mit den EU-Staaten von einer Beendigung der Diskriminierung in der Verfassung abhängen.

In ihrem letzten Fortschrittsbericht zu Bosnien im Mai sagte die Europäische Kommission, dass Bosnien dem Sejdic-Finci-Urteil nachkommen und die Gleichstellung aller Bürger gewährleisten sollte. Die Kommission sagte auch, dass Bosnien das Gesetz zum Ombudsmann des Büros für Menschenrechte in Bosnien ändern sollte, das Menschen ebenfalls aufgrund von ethnischer Zugehörigkeit, Nationalität und Wohnsitz diskriminiert.

Der Europarat sollte die verfügbaren Mechanismen nutzen, um Bosnien dazu zu bewegen, dem Gerichtsurteil nachzukommen.

Bosnische Beamte sollten die Arbeit an der Einrichtung einer Task Force für Verfassungsreformen unverzüglich wieder aufnehmen und den Rat für nationale Minderheiten und einschlägige Experten an der Umsetzung der Menschenrechtsentscheidungen beteiligen.

„Europäische Staaten und die USA haben dabei geholfen, diese Verfassung zu entwerfen, die Tausende von Bosniern zu Bürgern zweiter Klasse degradiert“, sagte Baldwin. „Jene Staaten sollten deshalb helfen, diese Diskriminierung zu beenden.“

Weitere Einzelheiten zur Entscheidung des EUGMR finden Sie unten.

Im Laufe der Jahre hat Human Rights Watch auf eine dringende Änderung der diskriminierenden Verfassung und des Wahlrechts gedrängt. Der Human Rights Watch-Bericht aus dem Jahr 2012 „ Second Class Citizens: Discrimination Against Roma, Jews, and Other National Minorities in Bosnia and Herzegovina“ dokumentierte die Diskriminierung nationaler Minderheiten in der Politik und zeigte die Auswirkungen der Ausgrenzung auf das Leben der Roma beim Zugang zu grundlegenden Versorgungsleistungen auf.

Zwischen August und November 2019 führte Human Rights Watch Interviews mit vier Antragstellern aus den relevanten Fällen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte und ihren Anwälten. Human Rights Watch traf sich zudem mit Beamten des Büros für Menschenrechte und des Rates der nationalen Minderheiten für Bosnien und Herzegowina sowie der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa in Bosnien und der EU-Delegation in Bosnien. Telefonische Interviews wurden mit der Abteilung für die Umsetzung von Urteilen des Europäischen Gerichtshofs und der bosnischen zentralen Wahlkommission geführt.

Diskriminierung im Fall Sejdić-Finci und weiteren

Im Jahr 2006 reichten die prominenten Mitglieder der Gemeinschaft der Roma und der jüdischen Gemeinschaft in Bosnien, Dervo Sejdić und Jakob Finci, beim Europäischen Gerichtshof Beschwerden über diskriminierende Bestimmungen in der bosnischen Verfassung ein, die sie daran hinderten, aufgrund von Rasse, Religion und Zugehörigkeit zu einer nationalen Minderheit für die Präsidentschaft oder das Haus der Völker zu kandidieren.

Der Fall wurde von der Minority Rights Group International und der Human Rights and Genocide Clinic an der Benjamin N. Cardozo School of Law unterstützt.

Am 22. Dezember 2009 stellte das Gericht fest, dass die bosnische Verfassung gegen das Protokoll Nr. 12 und Artikel 14 der Europäischen Menschenrechtskonvention verstößt, die Diskriminierung aufgrund von Geschlecht, Rasse, Hautfarbe, Sprache, Religion, politischer oder sonstiger Überzeugung, nationaler oder sozialer Herkunft, Zugehörigkeit zu einer nationalen Minderheit, Vermögen, Geburt oder sonstigem Stand verbieten.

Im Jahr 2016 entschied das Gericht ebenfalls, dass die Verfassung den Bosnien-Albaner Samir Šlaku diskriminiert, indem sie ihm nicht erlaubte, für das Haus der Völker und die Präsidentschaft zu kandidieren.

In weiteren Fällen stellte das Gericht fest, dass die bosnische Verfassung Menschen auch aufgrund ihrer ethnischen Zugehörigkeit und ihres Wohnsitzes diskriminiert.

In der Entscheidung 2014 Zornić gegen Bosnien und Herzegowina stellte das Gericht fest, dass die Verfassung Bürger diskriminiert, die keine ethnische Zugehörigkeit zu einem der konstituierenden Völker erklären.

Im Fall Pilav gegen Bosnien und Herzegowina im Jahr 2016 entschied das Gericht, dass Bosnien sich der Diskriminierung von Ilijaz Pilav, einem bosniakischen Chirurgen aus Srebrenica und Überlebenden des Völkermords, schuldig gemacht hat, als es seine Präsidentschaftskandidatur auf der Grundlage der Wahlgesetzgebung ablehnte, die ausschließlich bosnischen Serben das Recht vorbehält, in der Republika Srpska, in der sich Srebrenica befindet, Präsident zu werden.

Damir Arnaut, gesetzlicher Vertreter im Fall Pilav, sagte Human Rights Watch gegenüber im August:

Der Zentrale Wahlausschuss antwortete Pilav unverblümt, dass er sich nicht qualifizieren könne, weil er ein Bosniake ist. Diese unsensible Reaktion auf eine Kandidatur für die Staatspräsidentschaft hat etwas sehr Erniedrigendes und Herabwürdigendes.

Die gleiche Art von Diskriminierung gibt es in der Föderation von Bosnien und Herzegowina (Föderation BiH) gegenüber den dort lebenden ethnischen Serben. In der Föderation leben hauptsächlich bosnische Kroaten und Bosniaken. Das Gericht prüft derzeit den Fall von Svetozar Pudarić, einem bosnischen Serben mit Wohnsitz in der Föderation Bosnien und Herzegowina und 13 Jahren Erfahrung in der Politik. Ihm wurde das Recht verweigert, bei den Wahlen 2018 für die Präsidentschaft zu kandidieren, weil dieses Recht nur Bosniaken und bosnischen Kroaten dort vorbehalten ist.

Pudarić sagte im Oktober:

Rund 400.000 Menschen werden diskriminiert. Alle Serben, die in der Föderation leben, alle Kroaten und Bosniaken, die in der Republika Srpska leben, Serben im Bezirk Brcko (ein lokaler Selbstverwaltungsbezirk), die bei Wahlen in der Föderation kandidieren wollen, Bosniaken und Kroaten im Bezirk Brcko, die bei Wahlen in der Republika Srpska kandidieren wollen, alle nationalen Minderheiten und all diejenigen, die keine Zugehörigkeit zu einer ethnischen Gruppe erklären wollen und nur Bürger von Bosnien und Herzegowina sein wollen. Zwölf Prozent der Bosnier werden auf diese Weise diskriminiert.

Von wichtigen politischen Entscheidungen ausgeschlossen zu sein bedeutet, dass Minderheitengruppen wie die jüdische Gemeinde in Bosnien nicht direkt dafür eintreten können, für sie relevante Themen anzugehen, die von Politikern sonst übersehen werden. Finci sagte, dass eines der Hauptprobleme, mit denen die jüdische Gemeinschaft in Bosnien konfrontiert ist, der fehlende politische Wille ist, jüdisches Eigentum aus der Zeit des Holocaust und des Kommunismus zurückzugeben. Teile dieses Eigentums werden von öffentlichen Institutionen genutzt. Der Wert des Eigentums jüdischer Familien könnte bis zu einigen Milliarden Euro betragen, so Finci. Für ihn ist es nicht vorstellbar, dass Bosnien in die EU aufgenommen werden könnte, bevor es der jüdischen Gemeinschaft das zurückgibt, was ihr im Zweiten Weltkrieg gewaltsam genommen wurde.  

Sejdić gab ein weiteres Beispiel, warum politische Teilhabe wichtig ist. Im Jahr 2009 schlug eine Regierungskommission zur Verteilung von 21 Millionen Konvertiblen Mark (10,75 Millionen Euro) an Binnenvertriebene vor, den Betrag gleichmäßig auf Bosniaken, Kroaten und Serben aufzuteilen. Eine Roma mit Beobachterstatus in der Kommission hat sich erfolgreich dafür eingesetzt, dass auch Mittel (letztendlich 3 Mio. Konvertible Mark) für die Rückkehr vertriebener Roma bereitgestellt werden. „Wäre sie nicht dort gewesen, dann wäre das nicht passiert“, sagte er. „Wenn sie an der Entscheidungsfindung beteiligt sind und das Recht haben, dann über Entscheidungen abzustimmen, dann kommt es schneller zu einem besseren Fortschritt.“

Die Diskriminierung erstreckt sich auch auf den Ombudsmann des Büros für Menschenrechte in Bosnien, einer Institution mit drei Bürgerbeauftragten, die für die Wahrung der Menschenrechte, einschließlich des Rechts auf Nichtdiskriminierung, zuständig ist. Nach dem Gesetz zur Schaffung der Institution dürfen bosnisch-serbische Kandidaten der Föderation BiH und bosniakische und kroatische Kandidaten der Republika Srpska nicht für einen der der Sitze kandidieren. Zwar sieht das Gesetz die Möglichkeit vor, Mitglieder aus der in der Verfassung genannten Kategorie „Andere“ zu ernennen, bisher wurden jedoch nur bosniakische, serbische und kroatische Bürgerbeauftragte ernannt.

Das Gesetz zum Ombudsmann sollte geändert werden, damit alle Bosnier aufgrund ihrer Qualifikation und nicht ihrer ethnischen Zugehörigkeit für die Mitgliedschaft in dieser wichtigen nationalen Menschenrechtsinstitution kandidieren können.

Versuche, die Entscheidung umzusetzen

Beim jüngsten Versuch, die Gerichtsurteile umzusetzen und die Verfassung zu ändern, hat der Ministerrat, die Exekutive des Landes, im Jahr 2015 einen Aktionsplan zur Umsetzung der Urteile Sejdić-Finci und Zornić verabschiedet. Dieser sah die Einsetzung einer Task Force vor zur Vorbereitung der Verfassungs- und Wahlrechtsänderungen, die vom Ministerrat gebilligt und an die Legislative weitergeleitet werden sollen.

Eine solche Task Force wurde jedoch nicht gebildet und der fehlende politische Wille hat den Reformprozess zum Stillstand gebracht.

Milorad Dodik, bosnisch-serbisches Mitglied des Präsidiums und Vorsitzender der wichtigsten bosnisch-serbischen ethnischen Partei, sagte 2017 und erneut 2018 offen, das Sejdić-Finci-Urteil solle nicht umgesetzt werden und dass er die Entscheidung des Gerichts nicht länger unterstützt. Die wichtigste bosnisch-kroatische ethnische Partei befürwortet eine weitere ethnische Trennung durch die Schaffung einer dritten, kroatischen Entität. Sie setzt sich für Änderungen im Wahlgesetz ein, die das Problem der Diskriminierung von Juden, Roma und anderen Minderheiten nicht lösen würden.

Sejdić glaubt, dass es viele Gründe für eine verzögerte Umsetzung des Urteils des Gerichts in seinem Fall gibt. Die EU-Institutionen hätten darauf bestehen sollen, Diskussionen über die Umsetzung der Gerichtsentscheidungen im bosnischen Parlament zu führen, wo Entscheidungen getroffen werden müssen und wo einige Mitglieder nicht einmal etwas von den Gerichtsentscheidungen wissen - statt in einer europäischen Metropole weit weg von Sarajevo. Er sagte, dass die Politiker nicht genügend Konsultationen mit Verfassungsrechtlern oder direkt von den diskriminierenden Bestimmungen der Verfassung betroffenen Personen geführt hätten, um die Debatte weiterzuführen: „Wir ‚nicht konstituierenden‘ Menschen wurden nur minimal in die Diskussionen miteinbezogen. Uns, ‚die Anderen‘, hat niemand irgendetwas gefragt.“

Irena Hadžiabdić, ehemalige Präsidentin und derzeitiges Mitglied der bosnischen Zentralen Wahlkommission, behauptet, dass es nicht möglich sei, das Wahlgesetz zu ändern, ohne zuvor die Verfassung zu reformieren. So bliebe der Kommission keine andere Wahl, als Wahlen auf der Grundlage eines diskriminierenden Wahlrechts abzuhalten. Hadžiabdić sagte Human Rights Watch im Oktober:

Es ist nicht sehr erfreulich, Wahlen abzuhalten und mit Sicherheit zu wissen, dass die Wahlen, die wir durchführen, als diskriminierend eingestuft werden. Wir wissen bereits vorher, dass wir eine negative Bewertung erhalten. Ja, in diesem Sinne haben wir eine unverzeihliche und nicht zu rechtfertigende Diskriminierung. Dies war vielleicht direkt nach dem Krieg noch entschuldbar, aber mittlerweile wird dieses Maß an Diskriminierung schon viel zu lange geduldet in einem Land, das eine Demokratie sein will.

Hadžiabdić, die als Kommissionspräsidentin 2010, 2011, 2017 und 2018 für die Organisation von Wahlen verantwortlich war, könnte selbst nicht am Rennen um die bosnische Präsidentschaft teilnehmen, da sie zu einer nationalen Minderheit gehört. „.... in der Verfassung und im Wahlgesetz ist dieses Recht nicht für mich vorgesehen“, so Hadziabdic.

Die internationale Gemeinschaft, insbesondere die EU-Mitgliedstaaten und die USA, die weitgehend für das Dayton-Abkommen verantwortlich waren, sollten weiterhin Druck auf die bosnischen Behörden ausüben, um die Verfassung zu ändern und Gleichheit und Gerechtigkeit in der gespaltenen Gesellschaft einzuführen.

Human Rights Watch hat zuvor empfohlen, dass die EU den Beitritt Bosniens zur EU-Mitgliedschaft von Verfassungsänderungen abhängig macht, um das Sejdic-Finci-Urteil umzusetzen und die bosnischen Behörden bei diesem Reformprozess zu unterstützen. Aber die EU-Institutionen und die Mitgliedstaaten haben es versäumt, gemeinsam Druck auf die bosnischen Behörden auszuüben, um die Änderungen vorzunehmen, so dass Bosnien im Jahr 2015 beispielsweise ein Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen mit der EU abschließen konnte, ohne das Problem gelöst zu haben.

Der gesamte Erweiterungsprozess der EU ist derzeit ins Stocken geraten. Angesichts des Interesses Bosniens an engeren Beziehungen zur EU und seiner geografischen Lage haben die EU-Institutionen und -Mitgliedstaaten jedoch weiterhin Einfluss auf das Land und haben die Verantwortung, diesen Einfluss geltend zu machen, um eine Lösung für das Problem zu suchen.

Eva Pasic Juhas, Mitglied des Rates für nationale Minderheiten im bosnischen Parlament, einem beratenden Gremium, das aus je einem Vertreter jeder der 17 nationalen Minderheitengruppen besteht, sagte:

Die EU befindet sich nach wie vor in der besten Position, um etwas zu tun. Dieser Rat wurde 2013 nur deshalb gegründet, weil er eine Voraussetzung für die Einführung der kostenlosen Visumregelung in die EU war. Da der visafreie Zugang zur EU etwas ist, das alle hier wollen, haben sie sich im Gegenzug auf einige Änderungen geeinigt. Etwas, das sie wirklich wollen, an bestimmte Bedingungen zu knüpfen, dies ist der einzige Weg, sie dazu zu bringen, etwas zu tun.

Die bosnischen Behörden sollten unverzüglich Maßnahmen ergreifen, um diskriminierende Bestimmungen aus der bosnischen Verfassung zu entfernen und eine gleichberechtigte Gesellschaft zu schaffen, in der alle Bürger die Zukunft ihres Landes mitgestalten können, so Human Rights Watch.