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中国:香港新法有如镇压蓝图

国安立法对基本自由产生寒蝉效应

Pro-democracy lawmakers raise white papers to protest during a meeting to discuss the new national security law at the Legislative Council in Hong Kong, July 7, 2020.  © 2020 AP Photo/Vincent Yu

(纽约)- 人权观察今天表示,香港当局已迅速开始依据新制定的《国家安全法》起诉和平言论、限制学术自由,对港人基本自由产生寒蝉效应。这部由中国政府於2020年6月30日起实施的法律,是北京自1997年主权移交以来对港人自由最猛烈的攻击。

这部《国家安全法》的诸多条文,还可能对香港人权保障造成毁灭性的长期影响,包括成立专责安全事务的秘密机关、剥夺公正审判权利、赋予警队更广泛权力、加强管束公民社会与媒体以及削弱司法监督。

“北京在一夕之间夺走了香港人的人权,” 人权观察中国部高级研究员王松莲说。“长久对自由习以为常的香港人,现在只要持有或呼喊当局不喜欢的旗帜或口号,就可能被判处重刑。”

过去一个月,香港警方至少四次在民主示威中引用国安法。他们在7月1日的民主示威中逮捕了10个人,在7月21日的示威中又逮捕1人,只因为这些人持有和展示被当局指为倡导香港独立的印刷品。

警方现在会在示威活动中亮出国安法紫旗,警告示威人士若“展示旗帜或横额/叫喊口号”便可能遭到拘捕。7月2日,香港政府宣佈“光复香港,时代革命”的口号为非法。在7月1日示威活动中,根据现场录得画面,一名男子在电单车尾悬掛“光复香港”旗帜,并在转弯时衝进散佈在马路上的警察队伍,就被控以“煽动颠覆”和“恐怖活动”等罪名。

《国家安全法》正在迫使参政人士和团体改变其参与政治活动的方式和场所。在中国政府於6月30日通过该法数小时内,香港最知名的民主派政团之一,香港众志,就因有关该法的疑虑而主动宣佈解散;其领袖之一罗冠聪已经离开香港。另外两个支持独立的青年政治团体,学生动源香港民族阵线,也宣佈在香港本地解散,但表示将在海外继续推展相关工作。

7月9日,针对即将举行的民主派初选——香港泛民各政党为协调9月立法会选举参选人而举办的非正式投票——香港政制及内地事务局局长曾国卫发出警告,指主办和参与投票人士可能涉及违反国安法。

7月10日,警方在投票日前夕突然以涉嫌“不诚实使用电脑”为由,搜索学者锺庭耀主持的初选办公室。尽管遭受如此恐吓,仍有61万香港人参加了7月11-12日的初选投票。事後,两名有份统筹初选的人士,区诺轩与赵家贤,先後以有关国安法的理由宣佈退出初选工作

7月26日到27日,香港选举事务处向至少16位参选立法会的民主派人士发出一份详细问卷,查询各参选人过往对国安法的反对意见,以及是否寻求 “外国力量” 向香港及中国政府施压,暗示这些行为牴触《基本法》,并且询问他们是否认同香港是中国不可分离的一部分。自2016年迄今,选举事务处曾以支持港独为由取消数人的参选资格,但各界担忧今年选举被取消参选资格的人数可能大幅增加。

“香港人持续展现强大勇气,抗议如此严酷的国安法,” 王松莲说。“香港当局在中国支持之下,正在将内地的镇压手段搬到这座素以自由闻名的城市。”

《国家安全法》也限制了全港88万学童的受教育权和资讯、意见与表达自由。7月3日,香港教育局向所有幼儿园和中小学校发出通知,要求校方向学生讲解国安法,并称该局将尽速提供包括教师培训等各种 “支持” ,以便确保学生瞭解 “国家安全的重要” 。7月6日,该局下令各学校检讨校内藏书,移除任何 “可能违反” 国安法的书籍。

7月8日,教育局局长杨润雄表示任何人都不应该在校园中“主办任何表达本身政治立场的活动”,且各校应当禁止学生奏唱抗争歌《愿荣光归香港》。该法实施一週後,香港大学专业进修学院一名主管发出电子邮件,警告教职员应避免“讨论敏感议题”,并称该院“绝不容忍把政治或个人政治观点带进课堂。”

政治审查也延伸到一般大众自由获得资讯的权利。7月4日,香港公共图书馆将至少9本由知名香港民主派领袖撰写的书籍下架,检查其是否符合新法

《国家安全法》的寒蝉效应扩及商业界。6月30日,亲民主派 “黄色经济圈” 的一位知名参与者在接到死亡威胁後,因有关国安法的顾虑而宣佈退出。7月2日,警方登门盘查筲箕湾一家餐厅,因有人举报该店贴有“违反国安法海报与物品”。自该法实施後,已有12家以上支持民主运动的商舖决定拆下民主标语。有些提供手机应用程序(apps)帮助市民寻找“黄店”的开发者也将程式下架

《国家安全法》规定金融服务业者必须向当局报告可能违反该法的客户资料。路透社报道,包括汇丰和瑞银等全球银行集团正在详细审查其客户与民主运动的联系;前述两家银行均拒绝答覆相关疑问。民主派领袖之一黄之锋在脸书透露,某家大型银行於7月中旬致电询问其帐户收得的一笔5位数汇款来源;他说,该行员工拒绝答覆是否因为他的政治活动才进行这项查询。

“香港国安立法无非是一份镇压蓝图,” 王松莲。“作为回应,有关各国政府应该公开谴责《国家安全法》,并应为香港人提供避风港,拒绝配合该法在海外适用。”

有关国家安全法详情,参见下文。

镇压蓝图:香港国家安全法 

中国政府於6月30日宣佈实施《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》,事前未经公共谘询和议会审查。这是一份内容极为广泛的文件,授权北京将某些最强有力的社会控制工具从中国大陆延伸到香港。

这部新法对香港实质宪法《基本法》所保障的法治与人权造成损害。该法牴触《公民与政治权利国际公约》,而这部公约已通过《基本法》纳入《香港人权法案条例》。该公约保障人人有权表达意见、获取资料、结社、和平集会及参与公共事务、投票和竞选公职。它也保障犯罪嫌疑人有权在独立、不偏倚的法庭上接受公正和公开的聆讯。

和平言论与活动入罪

《国家安全法》处罚四种犯罪:分裂国家(第20-21条)、颠覆国家政权(第22-23条)、恐怖活动(第24-28条)和勾结 “外国势力” (第29-30条),最重均可判处无期徒刑。第35条并规定,任何人若经该法定罪即永久丧失参选公职的权利。

上述各种犯罪的定义均过分宽泛、模糊。以 “颠覆国家政权” 为例,凡是 “严重干扰、阻挠、破坏” 中国或香港政府履行职能的行为皆被定为犯罪,和平示威显然包括在内。 “分裂国家” 和 “颠覆国家政权” 两种罪名都可处罚不涉及 “武力或威胁使用武力” 的行为,换言之,和平的行动也可能违反该法,例如以言论倡导相关理念。

中国大陆当局长期利用这些笼统罪名对付在中国倡导人权的人士。例如,已故诺贝尔和平奖得主刘晓波就是因为发起签名呼吁政治改革,而以 “煽动颠覆国家政权罪” 被判刑11年。经济学者伊力哈木也因倡议平等对待维吾尔族而以 “分裂国家罪” 判处无期徒刑。

成立专责秘密安全机构

《国家安全法》授权成立多个安全机构,包括中国大陆的参与,直接危害基本人权且不受问责。根据该法,中央政府在香港设立维护国家安全公署(第48条),其成员由中国大陆国家安全机关联合派出,负责督导、协助香港政府相关机构 “维护国家安全” ,并可直接办理特定案件。

该公署的组织架构尚不明确。尽管该法规定该公署人员“应当遵守”全国性法律和香港法律(第50条),但又规定其执行职务的行为不受港府管辖,而且不受港府执法人员检查、搜查和扣押(第60条)。人权观察和其他组织长期记录中国安全官员在中国大陆各种侵犯人权的行为,包括对维权人士人权律师记者实施恐吓、秘密监视强迫失踪任意拘押和酷刑,有时并造成他们在拘押中死亡

此外,新法还设立维护国家安全委员会,由香港特区行政长官担任主席(第12条)。该委员会的工作不受任何其他个人或机构 “干涉” ,其工作资料概不公开。委员会的决定不受司法覆核,而司法覆核是香港人要求政府机构负责的主要方式。

犯罪嫌疑人被剥夺基本权利

 《国家安全法》为涉嫌违反该法而遭调查、起诉与审判的嫌犯设置了另一种渠道。它在香港警务处成立特别部门,专责查办政治罪(第16条)。嫌疑人还可以被交给分别由律政司司长和行政长官特别挑选的检控官和法官进行调查审理(分别为第18条及第44条)。

该法规定国家安全犯罪嫌疑人不得保释,除非法官确信其不会继续实施危害国家安全行为(第42条)。案件若涉及国家秘密,可以不公开审理(第41条),也可以基於律政司长的指示取消陪审团(第46条)。政府尚未就特别警察部门以及检控官、法官的遴选作出充分说明。

若属“複杂”、“重大”的政治性案件,可将嫌疑人交由直属中国大陆当局的国安公署和内地检察官、法官依据中国大陆刑事诉讼法进行调查、起诉和审理(第55-57条)。这表示嫌疑人有可能被移送到中国大陆,因此被剥夺香港司法系统的程序保障。

赋予香港警察更多强大权力 

《国家安全法》赋予香港警察更多强大的权力,许多新增权力还可以不受司法或其他形式的监督。第43条及其《实施细则》授权警方不经法院命令实施搜查和秘密监视,并可没收涉嫌违反国安法人士的旅行證件。该法还授权警方不经法院授权要求网络业者审查资料、提交用户个人资料和解密讯息(实施细则附表4)。不仅如此,律政司司长和保安局局长还可以下令冻结国安犯罪嫌疑人的财产(附表3)。

加强管控公民社会、媒体

国安法规定,香港政府应当“加强...对学校、社会团体、媒体、网络等[的]监督和管理。”(第9条)该法并规定,港区维护国家安全委员会和国安公署都要采取措施,对外国和国际组织以及新闻机构“加强...管理和服务”。(第54条)

第43条实施细则的目标包含“外国代理人”和“外国政治性组织”(附表5),在香港法律上首开先例。该新法允许警务处长向其所认定的相关个人或组织索取资料,包括组织成员个人资料及组织活动、资产和收入来源。若拒绝提供指定资料,可判处巨额罚金和6个月监禁。

“外国代理人”和“外国政治性组织”的定义非常宽泛模糊——可以适用於任何“具政治目的” 的中国境外组织以及受其资助的在港人士——将使公民社会组织受到更加严格的审查。此外,新法将协同外国实体对香港或中国政府 “进行制裁” 或 “其他敌对行动” 的行为列为犯罪,其笼统用词足以涵盖民间团体例行参与的倡议活动(第29条)。

许多类此条文还可能适用於撰文批评政府的新闻记者。以第29条为例,为任何外国个人或实体提供“国家秘密”(无明确定义)皆被定为犯罪。同一条文还可处罚引发 “憎恨” 中国或香港政府的人士。中国大陆当局经常利用这类犯罪打压内地记者。资深记者高瑜即为一例,她曾因为向外国新闻媒体披露一份中国共产党内部审查指令而以 “非法提供国家秘密罪” 遭到拘押。

排除司法监督 

中国立法机关,全国人大常委会,有权解释全国性法律。在香港,这也包括《基本法》,人大常委会已五度对其进行解释。最近一次人大释法是在2016年针对一件香港法院审理中的案件,最终导致两位民主派立法会议员因本案被剥夺议席。

除了《基本法》之外,《国家安全法》作为全国性法律,其解释权也在全国人大常委会。这部新法还规定,其效力凌驾所有香港本地法律,包括《香港人权法案条例》(第62条)。但该法位阶是否也超越《基本法》则并不明确,香港大律师公会已就此提出质疑,但香港政府迄未明确答覆

其结果是,当国安法与香港本地法律包括人权保障条款发生衝突时,香港法院限制国安法适用的能力非常有限。任何法官若想这麽做,就可能招致人大常委会介入释法。国安法因此严重损害香港的司法独立。

域外效力

《国家安全法》规定其适用範围不限於香港和中国(第37、38条)。根据该法,任何人在世界任何地方批评香港或中国政府都可能被控违反国安法,他们若入境香港,或其本国政府同意将他们引渡到香港,就会面临风险。

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