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中國:香港新法有如鎮壓藍圖

國安立法對基本自由產生寒蟬效應

Pro-democracy lawmakers raise white papers to protest during a meeting to discuss the new national security law at the Legislative Council in Hong Kong, July 7, 2020.  © 2020 AP Photo/Vincent Yu

(紐約)- 人權觀察今天表示,香港當局已迅速開始依據新制定的《國家安全法》起訴和平言論、限制學術自由,對港人基本自由產生寒蟬效應。這部由中國政府於2020年6月30日起實施的法律,是北京自1997年主權移交以來對港人自由最猛烈的攻擊。

這部《國家安全法》的諸多條文,還可能對香港人權保障造成毀滅性的長期影響,包括成立專責安全事務的秘密機關、剝奪公正審判權利、賦予警隊更廣泛權力、加強管束公民社會與媒體以及削弱司法監督。

「北京在一夕之間奪走了香港人的人權,」人權觀察中國部高級研究員王松蓮說。「長久對自由習以為常的香港人,現在只要持有或呼喊當局不喜歡的旗幟或口號,就可能被判處重刑。」

過去一個月,香港警方至少四次在民主示威中引用國安法。他們在7月1日的民主示威中逮捕了10個人,在7月21日的示威中又逮捕1人,只因為這些人持有和展示被當局指為倡導香港獨立的印刷品。

警方現在會在示威活動中亮出國安法紫旗,警告示威人士若「展示旗幟或橫額/叫喊口號」便可能遭到拘捕。7月2日,香港政府宣佈「光復香港,時代革命」的口號為非法。在7月1日示威活動中,根據現場錄得畫面,一名男子在電單車尾懸掛「光復香港」旗幟,並在轉彎時衝進散佈在馬路上的警察隊伍,就被控以「煽動顛覆」和「恐怖活動」等罪名。

《國家安全法》正在迫使參政人士和團體改變其參與政治活動的方式和場所。在中國政府於6月30日通過該法數小時內,香港最知名的民主派政團之一,香港眾志,就因有關該法的疑慮而主動宣佈解散;其領袖之一羅冠聰已經離開香港。另外兩個支持獨立的青年政治團體,學生動源香港民族陣線,也宣佈在香港本地解散,但表示將在海外繼續推展相關工作。

7月9日,針對即將舉行的民主派初選——香港泛民各政黨為協調9月立法會選舉參選人而舉辦的非正式投票——香港政制及內地事務局局長曾國衛發出警告,指主辦和參與投票人士可能涉及違反國安法。

7月10日,警方在投票日前夕突然以涉嫌「不誠實使用電腦」為由,搜索學者鍾庭耀主持的初選辦公室。儘管遭受如此恐嚇,仍有61萬香港人參加了7月11-12日的初選投票。事後,兩名有份統籌初選的人士,區諾軒與趙家賢,先後以有關國安法的理由宣佈退出初選工作

7月26日到27日,香港選舉事務處向至少16位參選立法會的民主派人士發出一份詳細問卷,查詢各參選人過往對國安法的反對意見,以及是否尋求「外國力量」向香港及中國政府施壓,暗示這些行為牴觸《基本法》,並且詢問他們是否認同香港是中國不可分離的一部分。自2016年迄今,選舉事務處曾以支持港獨為由取消數人的參選資格,但各界擔憂今年選舉被取消參選資格的人數可能大幅增加。

「香港人持續展現強大勇氣,抗議如此嚴酷的國安法,」王松蓮說。「香港當局在中國支持之下,正在將內地的鎮壓手段搬到這座素以自由聞名的城市。」

《國家安全法》也限制了全港88萬學童的受教育權和資訊、意見與表達自由。7月3日,香港教育局向所有幼兒園和中小學校發出通知,要求校方向學生講解國安法,並稱該局將盡速提供包括教師培訓等各種「支持」,以便確保學生瞭解「國家安全的重要」。7月6日,該局下令各學校檢討校內藏書,移除任何「可能違反」國安法的書籍。

7月8日,教育局局長楊潤雄表示任何人都不應該在校園中「主辦任何表達本身政治立場的活動」,且各校應當禁止學生奏唱抗爭歌《願榮光歸香港》。該法實施一週後,香港大學專業進修學院一名主管發出電子郵件,警告教職員應避免「討論敏感議題」,並稱該院「絕不容忍把政治或個人政治觀點帶進課堂。」

政治審查也延伸到一般大眾自由獲得資訊的權利。7月4日,香港公共圖書館將至少9本由知名香港民主派領袖撰寫的書籍下架,檢查其是否符合新法

《國家安全法》的寒蟬效應擴及商業界。6月30日,親民主派「黃色經濟圈」的一位知名參與者在接到死亡威脅後,因有關國安法的顧慮而宣佈退出。7月2日,警方登門盤查筲箕灣一家餐廳,因有人舉報該店貼有「違反國安法海報與物品」。自該法實施後,已有12家以上支持民主運動的商舖決定拆下民主標語。有些提供手機應用程序(apps)幫助市民尋找「黃店」的開發者也將程式下架

《國家安全法》規定金融服務業者必須向當局報告可能違反該法的客戶資料。路透社報道,包括匯豐和瑞銀等全球銀行集團正在詳細審查其客戶與民主運動的聯繫;前述兩家銀行均拒絕答覆相關疑問。民主派領袖之一黃之鋒在臉書透露,某家大型銀行於7月中旬致電詢問其帳戶收得的一筆5位數匯款來源;他說,該行員工拒絕答覆是否因為他的政治活動才進行這項查詢。

「香港國安立法無非是一份鎮壓藍圖,」王松蓮。「作為回應,有關各國政府應該公開譴責《國家安全法》,並應為香港人提供避風港,拒絕配合該法在海外適用。」

有關國家安全法詳情,參見下文。

鎮壓藍圖:香港國家安全法 

中國政府於6月30日宣佈實施《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》,事前未經公共諮詢和議會審查。這是一份內容極為廣泛的文件,授權北京將某些最強有力的社會控制工具從中國大陸延伸到香港。

這部新法對香港實質憲法《基本法》所保障的法治與人權造成損害。該法牴觸《公民與政治權利國際公約》,而這部公約已通過《基本法》納入《香港人權法案條例》。該公約保障人人有權表達意見、獲取資料、結社、和平集會及參與公共事務、投票和競選公職。它也保障犯罪嫌疑人有權在獨立、不偏倚的法庭上接受公正和公開的聆訊。

和平言論與活動入罪

《國家安全法》處罰四種犯罪:分裂國家(第20-21條)、顛覆國家政權(第22-23條)、恐怖活動(第24-28條)和勾結「外國勢力」(第29-30條),最重均可判處無期徒刑。第35條並規定,任何人若經該法定罪即永久喪失參選公職的權利。

上述各種犯罪的定義均過分寬泛、模糊。以「顛覆國家政權」為例,凡是「嚴重干擾、阻撓、破壞」中國或香港政府履行職能的行為皆被定為犯罪,和平示威顯然包括在內。「分裂國家」和「顛覆國家政權」兩種罪名都可處罰不涉及「武力或威脅使用武力」的行為,換言之,和平的行動也可能違反該法,例如以言論倡導相關理念。

中國大陸當局長期利用這些籠統罪名對付在中國倡導人權的人士。例如,已故諾貝爾和平獎得主劉曉波就是因為發起簽名呼籲政治改革,而以「煽動顛覆國家政權罪」被判刑11年。經濟學者伊力哈木也因倡議平等對待維吾爾族而以「分裂國家罪」判處無期徒刑。

成立專責秘密安全機構

《國家安全法》授權成立多個安全機構,包括中國大陸的參與,直接危害基本人權且不受問責。根據該法,中央政府在香港設立維護國家安全公署(第48條),其成員由中國大陸國家安全機關聯合派出,負責督導、協助香港政府相關機構「維護國家安全」,並可直接辦理特定案件。

該公署的組織架構尚不明確。儘管該法規定該公署人員「應當遵守」全國性法律和香港法律(第50條),但又規定其執行職務的行為不受港府管轄,而且不受港府執法人員檢查、搜查和扣押(第60條)。人權觀察和其他組織長期記錄中國安全官員在中國大陸各種侵犯人權的行為,包括對維權人士人權律師記者實施恐嚇、秘密監視強迫失蹤任意拘押和酷刑,有時並造成他們在拘押中死亡

此外,新法還設立維護國家安全委員會,由香港特區行政長官擔任主席(第12條)。該委員會的工作不受任何其他個人或機構「干涉」,其工作資料概不公開。委員會的決定不受司法覆核,而司法覆核是香港人要求政府機構負責的主要方式。

犯罪嫌疑人被剥奪基本權利

 《國家安全法》為涉嫌違反該法而遭調查、起訴與審判的嫌犯設置了另一種渠道。它在香港警務處成立特別部門,專責查辦政治罪(第16條)。嫌疑人還可以被交給分別由律政司司長和行政長官特別挑選的檢控官和法官進行調查審理(分別為第18條及第44條)。

該法規定國家安全犯罪嫌疑人不得保釋,除非法官確信其不會繼續實施危害國家安全行為(第42條)。案件若涉及國家秘密,可以不公開審理(第41條),也可以基於律政司長的指示取消陪審團(第46條)。政府尚未就特別警察部門以及檢控官、法官的遴選作出充分說明。

若屬「複雜」、「重大」的政治性案件,可將嫌疑人交由直屬中國大陸當局的國安公署和內地檢察官、法官依據中國大陸刑事訴訟法進行調查、起訴和審理(第55-57條)。這表示嫌疑人有可能被移送到中國大陸,因此被剝奪香港司法系統的程序保障。

賦予香港警察更多強大權力 

《國家安全法》賦予香港警察更多強大的權力,許多新增權力還可以不受司法或其他形式的監督。第43條及其《實施細則》授權警方不經法院命令實施搜查和秘密監視,並可沒收涉嫌違反國安法人士的旅行證件。該法還授權警方不經法院授權要求網絡業者審查資料、提交用戶個人資料和解密訊息(實施細則附表4)。不僅如此,律政司司長和保安局局長還可以下令凍結國安犯罪嫌疑人的財產(附表3)。

加強管控公民社會、媒體

國安法規定,香港政府應當「加強...對學校、社會團體、媒體、網絡等[的]監督和管理。」(第9條)該法並規定,港區維護國家安全委員會和國安公署都要採取措施,對外國和國際組織以及新聞機構「加強...管理和服務」。(第54條)

第43條實施細則的目標包含「外國代理人」和「外國政治性組織」(附表5),在香港法律上首開先例。該新法允許警務處長向其所認定的相關個人或組織索取資料,包括組織成員個人資料及組織活動、資產和收入來源。若拒絕提供指定資料,可判處巨額罰金和6個月監禁。

「外國代理人」和「外國政治性組織」的定義非常寬泛模糊——可以適用於任何「具政治目的」的中國境外組織以及受其資助的在港人士——將使公民社會組織受到更加嚴格的審查。此外,新法將協同外國實體對香港或中國政府「進行制裁」或「其他敵對行動」的行為列為犯罪,其籠統用詞足以涵蓋民間團體例行參與的倡議活動(第29條)。

許多類此條文還可能適用於撰文批評政府的新聞記者。以第29條為例,為任何外國個人或實體提供「國家秘密」(無明確定義)皆被定為犯罪。同一條文還可處罰引發「憎恨」中國或香港政府的人士。中國大陸當局經常利用這類犯罪打壓內地記者。資深記者高瑜即為一例,她曾因為向外國新聞媒體披露一份中國共產黨內部審查指令而以「非法提供國家秘密罪」遭到拘押。

排除司法監督 

中國立法機關,全國人大常委會,有權解釋全國性法律。在香港,這也包括《基本法》,人大常委會已五度對其進行解釋。最近一次人大釋法是在2016年針對一件香港法院審理中的案件,最終導致兩位民主派立法會議員因本案被剝奪議席。

除了《基本法》之外,《國家安全法》作為全國性法律,其解釋權也在全國人大常委會。這部新法還規定,其效力凌駕所有香港本地法律,包括《香港人權法案條例》(第62條)。但該法位階是否也超越《基本法》則並不明確,香港大律師公會已就此提出質疑,但香港政府迄未明確答覆

其結果是,當國安法與香港本地法律包括人權保障條款發生衝突時,香港法院限制國安法適用的能力非常有限。任何法官若想這麼做,就可能招致人大常委會介入釋法。國安法因此嚴重損害香港的司法獨立。

域外效力

《國家安全法》規定其適用範圍不限於香港和中國(第37、38條)。根據該法,任何人在世界任何地方批評香港或中國政府都可能被控違反國安法,他們若入境香港,或其本國政府同意將他們引渡到香港,就會面臨風險。

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