Dicho de otro modo, es posible que el fracaso del sistema de impartición y procuración de justicia haya hecho que los atacantes creyeran que nunca se les haría responsables. Joel Solomon, Director de Investigaciones de la División de las Américas de Human Rights Watch

Los sistemas judiciales y policiales estatales, que han sido debilitados por los intereses personales o partidistas de las autoridades que los dirigen o trabajan en ellos, se encuentran entre las víctimas de esa asociación. El desarrollo que representan los nuevos espacios políticos democráticos que surgen a nivel nacional, y que desde julio se expresan en la Cámara de Diputados, no siempre ha estado acompañado por la voluntad del gobierno de mediar en los conflictos políticos, económicos y religiosos a nivel estatal, regional o local.

Este desafío se hace palpable en Chiapas. "En Chiapas, estamos debatiendo el futuro del país y sus posibilidades democráticas,"dijo a Human Rights Watch el nuevo gobernador del estado, Roberto Albores Guillén, poco después de la renuncia de su antecesor, que cayó en desgracia tras la masacre. Y tiene razón, pero no sólo en cómo incorporar los pueblos indígenas a la vida política y económica del país mientras conservan su autonomía, que es el principal escollo de las negociaciones de paz entre el gobierno y el EZLN. Chiapas también debe establecer un sistema de justicia capaz de investigar eficientemente y sancionar con prontitud las violaciones de los derechos humanos y de juzgar con imparcialidad delitos de toda índole.

El objetivo debe ser obligar a los Ministerios públicos y a los agentes de seguridad a que respeten el Estado de derecho, y obligar a sus superiores en la cadena de mando a que se abstengan de ejercer sus funciones en términos partidarios. La justicia constituye un elemento esencial en cualquier sistema democrático. Por cierto, un partido de oposición puede controlar el Congreso, pero sin un sistema de justicia eficiente e imparcial no se podrá desarrollar un régimen verdaderamente democrático. Chiapas, al igual que otras regiones del territorio mexicano, padece una profunda crisis de confianza en sus instituciones públicas; ningún movimiento nacional por la democracia puede lograr su objetivo si no echa raíces democráticas en terreno fértil a nivel local.

El fracaso del sistema de justicia chiapaneco en Chenalhó, tanto antes como después de la masacre, ha sido alarmante. Entre mayo y diciembre de 1997, se denunciaron al menos 34 incidentes de violencia en el municipio, entre ellos asesinatos, expulsiones de comunidades y secuestros, cuyas víctimas fueron priístas, cardenistas, zapatistas y miembros del grupo de la sociedad civil denominado Las Abejas. A pesar de las denuncias formales presentadas ante la procuraduría estatal, los funcionarios de justicia estatales no investigaron de manera adecuada estos abusos. Es posible que la masacre nunca hubiese ocurrido si se hubiera prestado la atención debida a estos casos. Dicho de otro modo, es posible que el fracaso del sistema de impartición y procuración de justicia haya hecho que los atacantes creyeran que nunca se les haría responsables.

De hecho, tanto zapatistas como priístas plantearon el cese de la violencia como condición para proseguir las negociaciones a nivel municipal, que estaban en marcha antes de la masacre. Las conversaciones entre el gobierno municipal constitucional de Chenalhó, partidario del PRI, y el concejo municipal autónomo de Polhó, partidario del EZLN, se suspendieron tres días antes de la masacre en medio de acusaciones recíprocas de que la otra parte había cometido nuevos actos de violencia, mientras que los crímenes previos aún no se habían resuelto.

En el texto propuesto por el PRI para el acuerdo fracasado en Chenalhó, se subrayaba tanto la gravedad de la violencia como el fracaso del sistema judicial. En la propuesta del gobierno municipal del PRI se decía que las dos partes acordaban que: "Se prohíbe fabricar y tirar bombas explosivas, portar armas y capuchas por donde quiera, lo que en caso de incumplimiento será sancionado; queda estrictamente prohibido el bloqueo de caminos, carreteras, y (se permite) el libre tránsito para todos; libertad de partidos políticos, organizaciones sectas religiosas". A excepción de la prohibición de portar capuchas, cada una de las demandas resentadas por el PRI ya estaban incorporadas en la ley, y su incumplimiento debía haber sido accionado de todos modos.

El fracaso del sistema de justicia estatal en Chenalhó había afectado por igual al PRI y al EZLN, diferencia de otras áreas de Chiapas, como la zona norte. Por ejemplo, en Tila, municipio situado en la zona norte, Human Rights Watch ha documentado que el sistema ha actuado con una parente motivación política, y la maquinaria del sistema de justicia se ha puesto en marcha con rapidez en los casos de aparentes opositores al PRI que han cometido reales o presuntos actos de violencia. Puede que la diferencia entre Tila y Chenalhó esté vinculada a la fuerza del EZLN en este último, lo que en la práctica podría representar una fuerza disuasoria para los enjuiciamientos de sus simpatizantes, equiparable a la del apoyo del PRI en Chenalhó y en otras partes del estado.

Lo que sí se reproduce en Chenalhó y en otras áreas del estado es el apoyo que la policía concede a los simpatizantes del PRI que cometen actos de violencia y las estructuras de mando políticas que toleran o alientan dichos abusos. Como concluyó la Comisión Nacional de Derechos Humanos en su recomendación sobre la masacre: "Las personas que apoyaban al Ayuntamiento de Chenalhó recibían apoyo de la fuerza pública municipal y estatal, incluso hasta para levantar su cosecha o para realizar, con seguridad, sus actividades cotidianas".

No es de extrañar por lo tanto que el concejo municipal autónomo de Polhó insistiera en la retirada de la policía de numerosas comunidades durante las negociaciones con los funcionarios de la municipalidad constitucional. Este hecho pone también de manifiesto una lección importante para el resto de Chiapas extraída de la masacre de Acteal: si no se establecen los controles políticos apropiados a tiempo, la simple presencia de las autoridades estatales, como la policía, no es una respuesta estatal necesariamente adecuada para enfrentar la violencia.

Antes, durante y después de la masacre, ni el sistema de justicia ni el sistema policial cumplieron con su cometido respecto a la masacre. Como ha informado la Procuraduría General de la República (PGR), la policía ayudó a armar a los civiles que llevaron a cabo la masacre y tenía órdenes de permitirles hacer su trabajo. Además, a pesar de que se encontraban en una escuela en Acteal y sabían que se estaba produciendo el ataque, la policía se mantuvo al margen durante los acontecimientos. A la mañana siguiente, a pesar de que a principios de diciembre la CNDH había solicitado medidas cautelares para Chenalhó y, por eso, las autoridades debían haber estado a la espera de posibles problemas, los funcionarios estatales restaron importancia a las primeras informaciones sobre la masacre, en lugar de ordenar una investigación y medidas de protección inmediata. Tras el ataque, los funcionarios estatales no preservaron la escena de la masacre. Sólo una investigación exhaustiva podrá determinar si las autoridades estatales actuaron así con la intención de alterar o borrar evidencias, pero lo cierto es que el resultado de sus actuaciones fue la destrucción de ellas.

Lo llamativo de los actos abusivos del grupo armado civil que apoya al PRI en Chenalhó no es ni la impunidad de que el grupo gozaba, ni la protección de las autoridades estatales, sino el que su práctica se encuadra en el patrón que existe a nivel estatal. En su libro El camino a Leviatán, Thomas Louis Benjamín argumenta que a través de la "vía del paternalismo, el reparto, la burocratización y la retórica populista", el estado chiapaneco incorporó a las masas en su proyecto gubernamental y consolidó su fuerza, al mismo tiempo que preservaba el poder de la iniciativa privada. Uno de los resultados de esta alianza ha sido que los intereses económicos tanto de la iniciativa privada como de "las masas" han sido ligados a los intereses del gobierno. Otro resultado ha sido la impunidad y la facilitación de abusos cometidos por los que apoyan al gobierno, por ligar la sobrevivencia del uno con el otro. Lo que está en juego en muchos lugares del estado es la asociación histórica entre el PRI corporativista y las comunidades indígenas, que son cada vez mas independientes, una asociación ya muy frágil por el avance de los partidos opositores en Chiapas y por la presencia del EZLN. Además, lo que se está decidiendo en Chenalhó no es sólo la afiliación partidista y posiciones ante el EZLN, sino también el control sobre los recursos económicos de la comunidad, como el banco de arena. Es precisamente el privilegio partidista y económico que proviene de la asociación con el gobierno lo que hay que revisar si, a nivel estatal y local, se pretende desarrollar la democracia.

Desde que se produjo la masacre, la PGR se ha concentrado en descubrir a los autores materiales del delito, pero también ha identificado otras líneas de investigación: el grado de participación de los agentes de la seguridad pública estatal en la protección y armamento de los atacantes; ¿por qué se retiró del conflicto el gobierno estatal y permitió que se impusiera la impunidad?; ¿cómo obtuvieron sus armas todos los grupos enfrentados en Chenalhó?; ¿por qué la policía no intervino durante la masacre?; y los informes de inteligencia que demuestran la existencia de 12 organizaciones civiles armadas en Chiapas. A excepción del papel del Ejército cuya posible participación en la violencia en el estado también debería ser investigada por la PGR, dada su importante presencia institucional en Chiapas estas líneas de investigación corresponden a los problemas estructurales más importantes que amenazan la posibilidad de una transición democrática más amplia en México. En efecto, las autoridades hacen oídos sordos ante los abusos cometidos por sus simpatizantes u observan impasibles cómo los funcionarios participan en esos actos violentos y el sistema de justicia no ha perseguido adecuadamente estos abusos. Es positivo que el gobierno federal haya decidido identificar estos problemas, pero esa es la parte fácil. Investigarlos es más difícil y resolverlos todavía más. Cada uno de estos problemas sigue correspondiendo a una responsabilidad incumplida por el gobierno federal.

De todas estas líneas de investigación, la proliferación de grupos civiles armados en Chiapas será la clave del éxito o el fracaso del gobierno federal a la hora de garantizar que los sistemas judiciales y policial funcionen de manera adecuada. La investigación de los grupos civiles armados trasciende la propia masacre y afecta a la violencia rural en todo Chiapas, y permite un análisis de la impunidad, la complicidad estatal en los abusos violentos, el tráfico de armas y el papel del Ejército. Fuera del marco específico de la Ley de Concordia y Pacificación, todos los grupos y las personas civiles armados tendrán que ser desarmados. Los grupos de civiles armados que apoyan al PRI han recibido amplia cobertura, pero cualquier ofensiva en este sentido también tendrá que afectar a las personas y las organizaciones que atacan a simpatizantes del PRI. En Chenalhó, el año que antecedió a la masacre, las víctimas en el bando del PRI 19 personas fueron el doble de los simpatizantes del EZLN asesinados. También se debe desarmar a los elementos violentos que cometen abusos en contra de los progobiernistas. De hecho, si los opositores al gobierno y la sociedad civil no prestan más atención a las personas o grupos armados que atacan al PRI, el desarme de los civiles armados será aún más difícil. Se debe establecer un ambiente político propicio para el desarme de quienes atacan al PRI, pero este ambiente sólo pueden crearlo el EZLN y sus simpatizantes. Los partidarios del EZLN deben condenar pública e inequívocamente dichos ataques y dedicar todos los esfuerzos necesarios a aclararlos.

La clave reside en que las autoridades tomen medidas sin partidismos contra todas las partes civiles de la violencia, una tarea en la que el gobierno federal no ha demostrado hasta ahora un interés serio. Cualquier medida parcial contra dichos grupos, o cualquier acción que no esté basada en cómo y por qué se permitió operar a estos grupos, fracasará en el mejor de los casos. En el peor, agravará el problema y hará que todas las partes vuelvan a atrincherarse en sus posiciones. Si el gobierno sigue incumpliendo su responsabilidad de acabar con el problema y sancionar a los responsables, es posible que los grupos civiles armados se institucionalicen al estilo de las patrullas civiles guatemaltecas, los escuadrones de la muerte salvadoreños o los grupos paramilitares colombianos.

Si la masacre de Acteal demuestra la crisis del sistema de justicia y de las estructuras del poder político en Chiapas, también subraya las respuestas divergentes del gobierno federal a estos problemas. El gobierno envió rápidamente al procurador general de la República para que investigara la masacre, quien con la excepción del Ejército ha identificado importantes líneas de investigación judicial. Lograr una solución judicial al conflicto de Chiapas y prestar más atención al fracaso de la judicatura y la policía, serían una contribución importante a la resolución del problema más amplio de la violencia rural en el estado. Al mismo tiempo, sin embargo, ha aumentado la presencia del Ejército en Chenalhó desde la masacre, lo cual ha provocado un claro aumento de las tensiones, y no supone en absoluto una solución a los problemas que originan la violencia. El procurador general informó a Human Rights Watch que espera abrir tres oficinas en Chiapas. Ojalá lo haga, y pronto. Sin embargo, si no forma parte de un esfuerzo político global para fortalecer a las instituciones judiciales, se verá seriamente eclipsado por la abrumadora presencia del Ejército. Es probable que en la medida que la investigación del procurador general trascienda a los autores materiales de la masacre y enfrente los problemas de fondo del sistema de justicia y de las estructuras políticas, el gobierno federal contribuya efectivamente a que el desarrollo democrático nacional eche raíces a nivel local en Chiapas.