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El Tratado de Libre
Análisis de un Caso
(New York: Human Rights Watch, 1996) Petición sometida a la Oficina Administrativa Nacional (OAN) de Estados Unidos por Human Rights Watch/Americas, El Fondo Internacional para los Derechos Laborales (ILRF) y la Asociación de Abogados Democráticos (ANAD), 13 de junio de 1996
I.
INTRODUCCIÓN
Siguiendo la resolución de los tres signatarios del Tratado de Libre Comercio de América del
Norte (TLC) de "proteger, intensificar y poner en vigor los derechos básicos
de los trabajadores"(5) los peticionarios,
en este caso, buscan trabajar a través de la Oficina Administrativa
Nacional (OAN) de EE.UU. para examinar las violaciones de tales derechos
en relación con el Sindicato Unico de Trabajadores de la Secretaría
de Pesca (SUTSP). La OAN de EE.UU. tiene jurisdicción para conocer
el caso y además podría desempeñar un papel importante
exigiendo al gobierno mexicano terminar con las violaciones en este caso
y poner fin a la práctica sistemática de violaciones laborales
de la cual este caso forma parte.
El problema central que se expone
en este caso está vinculado al derecho a la libre asociación
y organización de los trabajadores al servicio del Estado, y en
el caso de que se niegue este derecho, el derecho de acudir a mecanismos
judiciales imparciales. Ambos derechos le han sido negados al SUTSP, sindicato
independiente del Partido Revolucionario Institucional (PRI). El documento
que hemos sometido se refiere a tres asuntos de importancia para el Acuerdo
de Cooperación Laboral de América del Norte (ACLAN), que
incluyen la libertad de asociación y el derecho de organización
y la imparcialidad de los tribunales laborales: 1) durante el proceso de
audiencia del caso del SUTSP, el Tribunal Federal de Conciliación
y Arbitraje (TFCA) ha violado leyes laborales referentes a la libertad
de asociación y al derecho a organizarse; 2) la Ley mexicana de
Trabajadores al Servicio del Estado, la cual regula a trabajadores federales
como los de la anterior Secretaría de Pesca, impone un límite
al número de sindicatos que los trabajadores pueden crear dentro
de cada Secretaría y el número de federaciones a las cuales
pueden pertenecer éstos sindicatos; 3) en el sistema del TFCA existe
un conflicto de intereses en detrimento de los trabajadores independientes
del PRI, violando así los requisitos del ACLAN que disponen que
los procedimientos de los tribunales laborales deben ser justos. El primero
de estos temas es el asunto específico del SUTSP. Los dos últimos
son problemas estructurales relacionados con el marco legal en el cual
el caso del SUTSP se ha desenvuelto.
Las leyes laborales mexicanas son
contradictorias con respecto a la libertad de asociación. Por un
lado, la libertad de asociación es reconocida en la Constitución
y en numerosos tratados internacionales ratificados por México.
Por otro lado, la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado restringe
el número de sindicatos que pueden existir dentro de las entidades
del gobierno federal y restringe el número de federaciones a los
cuales pueden pertenecer. Como se explica de manera más completa
en la sección del Argumento de este documento, el requisito del
ACLAN para que los países signatarios implementen sus leyes laborales,
no puede ser usado por México como justificación para mantener
partes de su ley laboral que impone restricciones a la libertad de asociación.
El SUTSP ha ganado varias decisiones
ante las cortes de apelaciónes, pero ni en estas instancias ha sido
posible reivindicar sus derechos, en tanto que el Tribunal Federal de Conciliación
y Arbitraje (TFCA), el cual ha mostrado un sesgo en este caso y el cual
tiene una estructura que no proporciona una garantía de imparcialidad,
es responsable por la implementación de las decisiones a nivel de
las cortes de apelaciónes. De esta manera, el sindicato pro-gobierno
que reemplazó al SUTSP, ha tenido la oportunidad de ganar fuerza
a través de la recolección de cuotas sindicales y supervisión
de la propiedad del sindicato, mientras el SUTSP ha sido debilitado. Los
peticionarios no se oponen a las políticas del sindicato de reemplazo
de por sí, sino al conflicto inherente de intereses en la materia.
En México, el caso del SUTSP está sub-júdice pero
aunque sea reivindicado completamente por las cortes, los problemas estructurales
documentados en esta petición -- con respecto a la Ley Federal de
Trabajadores al Servicio del Estado y el conflicto de intereses en el sistema
del TFCA -- continuarán limitando la libertad de asociación
y las garantías del debido proceso de los trabajadores al servicio
del Estado. En esta forma, México estaría aún violando
sus obligaciones con el ACLAN.
Las violaciones documentadas en esta
petición conforman una pauta de conducta violatoria de la ley federal
del trabajo mexicana. Primero, las repetidas violaciones del TFCA en conjunto
constituyen una práctica sistemática como lo define el articulo
49 del ACLAN.(6) Segundo, la eliminación
arbitraria del registro del SUTSP también muestra una práctica
generalizada en México de negación del registro para asfixiar
a las organizaciones sindicales independientes del PRI. Tercero, el caso
del SUTSP corresponde a una práctica sistemática en México
en el cual la ley y la estructura de las federaciones sindicales son usadas
para suprimir sindicatos independientes o disidentes.
Los signatarios del ACLAN voluntariamente
acordaron someter a revisión de los otros miembros, sus prácticas
de derecho laboral, con el fin de promover el cumplimiento de la ley laboral
y fomentar la transparencia en la administración de la ley. Entre
otros objetivos, los peticionarios proponen a la OAN de EE.UU.: 1) mantener
audiencias públicas en esta materia, preferiblemente en Ciudad de
México, para permitir que los individuos afectados, incluyendo las
víctimas, testigos, expertos y peticionarios, tomen parte; 2) tomar
medidas para asegurar que los miembros del SUTSP puedan disfrutar de todos
los derechos que les corresponden;(7) 3)
comprometer al gobierno de México a un proceso de evaluación
pública de los problemas documentados en esta petición, con
el fin de desarrollar un plan de trabajo efectivo para terminar con los
abusos del sistema del registro sindical; 4) comprometer al gobierno de
México en un proceso diseñado para eliminar las partes de
la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado que violan el derecho
de asociación y específicamente para eliminar limitaciones
al número de sindicatos y federaciones permitidos en las entidades
del gobierno federal; 5) iniciar pasos para obligar a México a cumplir con sus obligaciones contraídas de acuerdo al ACLAN para eliminar el conflicto inherente de intereses dentro del sistema del TFCA.
II. LOS PETICIONARIOS
A) Human Rights Watch/ Americas es
una división de Human Rights Watch, organización sin ánimo
de lucro fundada en 1981 para promover los derechos humanos protegidos
internacionalmente en América Latina y el Caribe. Con sede en Nueva
York, Human Rights Watch ha trabajado ampliamente en foros de derecho internacional
como la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos,
para proteger derechos humanos en la región.
B) El Fondo Internacional para los
Derechos Laborales (ILRF) es una organización sin ánimo de
lucro que representa a grupos de derechos humanos, trabajadores, consumidores,
académicos y empresarios dedicados a asegurar que todos los trabajadores
trabajen en condiciones humanas y estén en libertad de ejercer sus
derechos de asociación, organización y negociación
colectiva. Fue fundada en 1986 y se concentra fuertemente en temas de los
derechos de los trabajadores y el comercio internacional.
C) La Asociación de Abogados
Democráticos (ANAD) es una red de profesionales de derecho de México
dedicada a proporcionar servicios legales y análisis, y litigar
litigios para proteger la democracia y los derechos humanos. Cuenta con
aproximadamente 230 miembros, entre los cuales se encuentran las más
reconocidas autoridades en derechos humanos mexicanos, incluyendo destacados
especialistas en derecho laboral, arbitraje y negociación colectiva.
III.
JURISDICCIÓN
Los peticionarios presentan esta
petición conforme a las secciones C, F y G de los procedimientos
establecidos en el Aviso Revisado para el Establecimiento de la Oficina
Administrativa y las Pautas de Procedimientos de la OAN de EE.UU. (más
adelante mencionada como las Directrices de la OAN de EE.UU.). La sección
C sostiene que la OAN de EE.UU. "deberá recibir y aceptar para revisión
las sumisiones sobre asuntos de legislación laboral surgidas en
el territorio de una de las otras partes" y "puede a discreción
de la Secretaría iniciar una revisión de cualquiera de los
asuntos cubiertos por el Acuerdo"(8) A. Sección F de las directrices de la OAN de EE.UU. La OAN de EE.UU. tiene jurisdicción
sobre esta queja, dado que se han cumplido los requisitos de la sección
F de las Directrices de la OAN de EE.UU., así como lo establecen
los siguientes cinco puntos.(9)
Primero, las violaciones aquí
documentadas constituyen una violación de la parte II del ACLAN.
El Acuerdo sostiene que cada una de las partes "promoverá la observancia
de su legislación laboral y la aplicará efectivamente a través
de medidas gubernamentales adecuadas."(10)
Este requisito ha sido violado por el gobierno mexicano a través
de las decisiones del TFCA, que han limitado los derechos de los miembros
del SUTSP a la libre asociación y organización, y las disposiciones
de la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado que violan las
obligaciones de tratado contraídas por México bajo el Convenio
87 de la Oficina Internacional del Trabajo (OIT) y otros compromisos internacionales
con fuerza de ley, relacionados con los derechos de todos los trabajadores,
incluyendo los empleados al servicio del Estado, a asociarse libremente.
De acuerdo con la Constitución mexicana, esos tratados son "la Ley
Suprema de toda la Unión."(11)
En lo relacionado con la libertad
de asociación, el gobierno de México ha violado lo siguiente:
artículos 9 y 123 de la Constitución de México; artículos
2, 4 y 7 de la Convenio 87 de la OIT; artículo 22 del Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos; artículo 16 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos; y el artículo 8 del Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Además, el gobierno mexicano
ha violado la disposición del ACLAN que lo obliga a "garantizar
que los tribunales que lleven a cabo o revisen dichos procedimientos [laborales]
sean imparciales e independientes, y no tengan interés sustancial
en el resultado de los mismos."(12)
Segundo, los trabajadores del SUTSP
han sufrido un daño incalculable, ya que han sido privados de la
representación elegida democráticamente de la cual gozaban
antes de la disolución ilegal del SUTSP y de los beneficios del
registro sindical, tales como recolectar las cuotas sindicales.
Tercero, las violaciones conforman
una práctica sistemática de violaciones al derecho laboral
por parte del gobierno mexicano. Registrarse es necesario para cualquiera
de los sindicatos que busque trabajar legalmente. El gobierno de México
manipula lo que debería ser un simple proceso administrativo, asegurando
que los sindicatos independientes no obtengan registro o se les obstruya
obtenerlo. Las limitaciones a la libertad de asociación de la Ley
Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado y el inherente conflicto
de intereses en el sistema del TFCA también muestran una práctica
de control del Estado sobre la actividad del sindicalismo independiente.
Cuarto, el SUTSP ha buscado amparo
bajo la ley mexicana. Los casos están pendientes en varios tribunales.
Aunque el SUTSP ha ganado tres de los casos de apelación ante la
última instancia de apelación para este caso, no ha podido
ejercer los derechos que las decisiones de estas cortes deberían
haberle habilitado, porque el TFCA ha actuado para limitar la capacidad
de los sindicatos en este aspecto.
Quinto, emitida la decisión
de la OIT de noviembre de 1995 con respecto a la disolución inicial
del SUTSP, las quejas de violaciones no están pendientes ante una
entidad internacional.(13)
B. Sección G de las directrices de la OAN de EE.UU.
Los peticionarios instan a la OAN
de EE.UU. a que acepte revisar este documento, porque éste promovería
los objetivos del Acuerdo, como lo es requerido por las regulaciones de
la sección G del OAN de EE.UU.(14)
Los objetivos del ACLAN incluyen promover "la observancia y la aplicación
efectiva de la legislación laboral de cada una de las partes" y
la "transparencia en la administración de la legislación
laboral." Además, el ACLAN tiene el propósito explícito
de promover la libertad de asociación: "el derecho de los trabajadores,
ejercido libremente y sin impedimentos, para instituir organizaciones y
unirse a ellas por elección propia, con el fin de impulsar y defender
sus intereses."(15)
La aceptación de esta petición
promoverá estos objetivos, estimulando al gobierno mexicano a que
resuelva los problemas aquí documentados. Esto llevaría a
un mejor cumplimiento de la ley laboral y la libertad de asociación
en México. Eso permitiría también mayor transparencia
a medida que México responda a las inquietudes aquí planteadas.
Si México puede ignorar las obligaciones de tratado del ACLAN, violando
la letra y el espíritu del acuerdo, la viabilidad del ACLAN será
cuestionada.
IV.
LOS SINDICATOS Y LA FEDERACIÓN SINDICAL IMPLICADOS EN ESTE CASO
Sindicato Unico de Trabajadores
de la Secretaría de Pesca. El SUTSP ha sido independiente del
gobierno del PRI desde que fue creado en 1977(16).
Contando con 2,300 trabajadores antes de la reorganización de la
Secretaría, era el sindicato independiente más grande de
empleados del gobierno en México y el único sindicato federal
de trabajadores que elegía a sus líderes a través
de votación directa y secreta.
Sindicato Nacional de Trabajadores
de la Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca
(SEMARNAP). El sindicato fue fundado en 1995 para representar a los trabajadores
de la nueva Secretaría. El plan de acción del nuevo sindicato
convoca a todos sus miembros a respaldar el trabajo político de
la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado
(FSTSE), el cual llama a sus miembros a respaldar al PRI.(17)
Federación de Sindicatos
de Trabajadores al Servicio del Estado. Fundada en 1938,(18)
es un sindicato mayor en el Congreso del Trabajo (CT), que a su vez es
una confederación clave, leal al gobierno del PRI. Los peticionarios
establecen más adelante que la FSTSE es una parte clave del injusto
sistema laboral mexicano.
V. LOS TRIBUNALES Y LAS CORTES IMPLICADOS EN ESTE CASO
Tribunal Federal de Conciliación
y Arbitraje. El TFCA tiene jurisdicción sobre los empleados
federales al servicio del Estado, en oposición a la Junta de Conciliación
y Arbitraje, la que conoce los casos relacionados con empleados del sector
privado.(19) Integrado por 10 magistrados,
el TFCA está dividido en tres salas, cada una con tres magistrados.
(El presidente del Tribunal no pertenece a ninguna sala en particular).
Por cada sala el gobierno federal designa un magistrado, la FSTSE nombra
un magistrado y estos dos a su vez nombran al tercero.(20)
Juzgado de Distrito en Materia
de Trabajo. Esta es la primera instancia de apelación para decisiones hechas por el TFCA.
Tribunal Colegiado en Materia
de Trabajo. Este es el tribunal de segunda instancia de apelación
para decisiones hechas por el TFCA. En el caso del SUTSP, sus decisiones
son definitivas.(21)
VI. LEYES DE IMPORTANCIA A ESTE CASO
Analizando las leyes laborales de
México, los peticionarios han revisado la observancia por parte
del gobierno de la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado y
de la Constitución. Además, las obligaciones internacionales
de México con respecto a la libertad de asociación y al derecho
a organizarse han sido revisadas, ya que la definición del ACLAN
de ley laboral incluye todas "las leyes y reglamentos, o dispocisiones
de los mismos, que estén directamente relacionados con la libertad
de asociación y el derecho a organizarse."(22)
Bajo la Constitución mexicana, los tratados internacionales son
la "Ley Suprema de toda la Unión"(23)
y por ende, son considerados parte de la ley laboral de México.
La obligación de México con el ACLAN de "promover la observancia
y la aplicación efectiva de su legislación laboral "(24)
se extiende entonces a estos tratados. Cada uno de los documentos citados
obliga jurídicamente a México.
A) Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado
Artículo 71: "Para que se
constituya un sindicato, se requiere que lo formen veinte trabajadores
o más, y que no exista dentro de la dependencia otra agrupación
sindical que cuente con mayor número de miembros."(25) B) Constitución de México
5.
Acuerdo de Cooperación Laboral de América del Norte, septiembre
13, 1993, Preámbulo.
6. Artículo 49 del ACLAN: "'Pauta de conducta' significa un curso de
acción o de omisiones posterior a la fecha de entrada en vigor de
este Acuerdo y que no conste de un solo ejemplo o caso." En el caso del
SUTSP, el TFCA ha violado repetidamente las garantías de libertad
de asociación en aspectos legales separados.
7.
Cabe tener en cuenta el artículo 5(8) del ACLAN el cual dice: "para
mayor certidumbre" las decisiones definitivas o pendientes de los tribunales
laborales no serán revisadas o abiertas nuevamente bajo las provisiones
del Acuerdo, los peticionarios instan que las decisiones de la corte que
deberían haberle permitido al SUTSP disfrutar de sus derechos de
libre asociación y organización sean implementadas, no revisadas.
8.
Oficina Internacional de Asuntos Laborales; Acuerdo de Cooperación
Laboral de América del Norte; Aviso Revisado para el Establecimiento
de la Oficina Administrativa y las Pautas de Procedimientos de la OAN de
EE.UU. Registro Federal, Abril 7, 1994, Vol. 59, No. 67, Sección
C(4)(5), p.16661. Traducción no oficial de los peticionarios.
11.
Constitución de México, artículo 133. "Esta Constitución,
las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los
tratados que estén de acuerdo con la misma . . . serán la
Ley Suprema de la Unión."
13.
Oficina Internacional del Trabajo, Comité de Libertad Sindical,
decisión en el caso No. 1844, noviembre de 1995.
14.
Directrices de la OAN de Estados Unidos, Sección G(2).
15.
ACLAN, Parte I, artículo 1(e)(f) y Anexo 1(1).
16.
Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, Case No. 15/77, octubre
10, 1977.
17.
Sindicato Nacional de Trabajadores del Medio Ambiente, Recursos Naturales
y Pesca, "Programa de Acción," punto 25 en Estatutos 1995-1998.
18.
Kevin J. Middlebrook, La Paradoja de la Revolución: Trabajo,
Estado y Autoritarismo en México (Baltimore: The Johns Hopkins
University Press, 1995), p. 91.
19.
Esta división entre el TFCA y las JCAs refleja la división
en la Constitución mexicana entre empleados privados y gubernamentales.
El artículo 123(B)(XII) de la Constitución, en la sección
dedicada a los trabajadores gubernamentales, sostiene, "Los conflictos
individuales, colectivos o intersindicales serán sometidos al Tribunal
Federal de Conciliación y Arbitraje, integrado según lo prevenido
en la ley reglamentaria."
20.
Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, artículo
118.
21.
En casos en los cuales el Tribunal Colegiado está revisando la constitucionalidad
de las leyes, sus decisiones pueden ser apeladas a la Suprema Corte.
22.
ALAN, artículo 49, definición de "Legislación Laboral."
23.
Constitución de México, artículo 133. "Esta Constitución,
las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los
tratados que estén de acuerdo con la misma . . . serán la
ley Suprema de toda la Unión."
25.
El tema para la propuesta de esta petición no es el número
de trabajadores requeridos para formar un sindicato, sino la prohibición
legal de formar un segundo sindicato.
26.
México ratificó la Convención el 1 de abril de 1950,
efectivamente haciendo de la Convención parte de la ley mexicana.
Las Convenciones de la OIT, cuando son ratificadas por un Estado miembro,
crean obligaciones a los signatarios. Ver Louis Henkin, et al.,
Casos y Materiales de Derecho Internacional (St. Paul: West Publishing,
1987), p. 1403.
27.
Convención sobre la Libertad Sindical y Protección al Derecho
de Organización (Convenio 87), artículo 2.
28.
El Pacto entró en vigor el 23 de marzo de 1976. México lo
ratificó el 23 de marzo de 1981.
29.
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, artículo
22(1) y (3).
30.
La Convención entró en vigor el 18 de julio de 1978. México
lo ratificó el 24 de marzo de 1981.
31.
Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 16(1).
32.
El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
entró en vigor el 3 de enero de 1976. México lo ratificó
el 23 de mayo de 1981, pero formuló reserva al artículo 8,
indicando que sería aplicado en la forma y procedimientos establecidos
en la Constitución de México y leyes relacionadas. [Ver
Comisión Nacional de Derechos Humanos, Las Reservas Formuladas
por México a Instrumentos Internacionales Sobre Derechos Humanos
(México, D.F.:Comisión Nacional de Derechos Humanos,
enero de 1996), p. 55] Además, México está violando
este derecho con respecto a las acciones del TFCA pero no con respecto
a la restricción de la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del
Estado en el número de sindicatos y federaciones que pueden ser
establecidas en el sector de trabajadores al servicio del Estado.
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