Este informe ofrece una visión general del acuerdo paralelo de derecho laboral del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC) en función de un caso en el cual se ha utilizado dicho acuerdo para promover los derechos laborales en México. El 13 de junio de 1996, Human Rights Watch/Americas, el International Labor Rights Fund (Fondo Internacional para los Derechos Laborales, ILRF), y la Asociación Nacional de Abogados Democráticos de México (ANAD) presentaron una petición que exponía tres violaciones por parte de México del acuerdo paralelo. El 29 de julio de 1996, la Oficina Administrativa Nacional (OAN) de Estados Unidos, entidad creada dentro del acuerdo paralelo para ocuparse de las violaciones a los derechos laborales, emitió una decisión en la que aceptaba examinar los hechos presentados en la petición. En la actualidad, la OAN de EE.UU. está reuniendo información sobre las denuncias formuladas en la petición, con el objetivo de emitir un informe público sobre esta materia en los próximos 120 a 180 días. La decisión de la OAN de EE.UU. de admitir la petición no es una señal de una evaluación basada en el peso de los argumentos que se exponen en el documento.
RESUMEN
México, Estados Unidos y Canadá abrieron nuevos caminos en enero de 1994 cuando pusieron en vigor un acuerdo paralelo de derechos laborales del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC). Con el nombre oficial de Acuerdo de Cooperación Laboral de América del Norte (ACLAN), el acuerdo paralelo existe para promover lo que los signatarios denominaron su "resolución de proteger, intensificar y poner en vigor los derechos básicos de los trabajadores".(1) Las normas de derechos laborales no habían estado nunca antes tan explícitamente incluidas en el marco de trabajo de un pacto comercial. Sin embargo, mientras en sobre el papel se apoya decididamente los derechos laborales, el nuevo acuerdo, que prácticamente no se ha puesto a prueba, ofrece mecanismos débiles para garantizar el respeto a estos derechos.
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El nuevo acuerdo, que prácticamente no se ha puesto a prueba, ofrece mecanismos débiles para garantizar el respeto a estos derechos.
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Los signatarios del ACLAN aceptaron voluntariamente que las otras Partes revisaran sus prácticas en materia de derechos laborales, a través de entidades en cada uno de los países, denominadas Oficina Administrativa Nacional (OAN). La OAN de Estados Unidos, parte del Departamento de Trabajo, puede recibir casos de México y Canadá. Los tres peticionarios del presente caso se unieron para cuestionar tres violaciones del ACLAN por parte de México, relacionadas con la libertad de asociación y la imparcialidad de los tribunales laborales. La petición, que constituye el apéndice de este informe, también sostiene que las violaciones forman parte de un modelo de conducta en México por el cual se utilizan las leyes y las estructuras de sindicatos pro-gubernamentales para inhibir la actividad sindical independiente.
El éxito o fracaso del acuerdo paralelo de derechos laborales del TLC puede tener un efecto que no se limita en absoluto a América del Norte. En diciembre de 1996, se celebrará la primera reunión ministerial de la nueva Organización Multilateral de Comercio (OMC) en Singapur. La administración Clinton está instando a la OMC a debatir sobre los derechos laborales y a crear un grupo de trabajo sobre las normas fundamentales de los derechos laborales en la reunión de Singapur. Si las disposiciones del TLC sobre derechos laborales van a servir de guía, la capacidad del TLC para resolver violaciones relacionadas con casos específicos y estructurales en materia de derechos laborales dentro de los países signatarios podría influir en la consideración de la OMC sobre este asunto.
PROTECCIONES A LOS DERECHOS HUMANOS SEGÚN EL ACUERDO PARALELO DE DERECHOS LABORALES DEL TLC
Desde el principio, el acuerdo paralelo sobre derechos laborales fue atacado tanto por los que proponían como de los que se oponían a mayores protecciones de los derechos laborales, los primeros porque veían el ACLAN como un tratado débil
y los segundos porque se consideró que no era apropiado incluir
derechos laborales, tema considerado no relacionado con el comercio. Al
final, se aprobó un ACLAN que contenía un lenguaje contundente
en apoyo a los derechos laborales, pero mecanismos débiles para
garantizar su respeto dentro de los países signatarios. El acuerdo
se concentra en las prácticas laborales de los tres estados, y establece
tres niveles de protección de los derechos laborales y de compromiso
de las partes a aplicar sus propias leyes con respecto a éstos.
El primer nivel de protección
de los derechos laborales abarca la libertad de asociación y el
derecho a organizarse, el derecho a la negociación colectiva, y
el derecho a huelga. Las violaciones dentro de estas áreas conducen
a un proceso de revisión por parte de la Oficina Administrativa
Nacional ante la cual se denunciaron. La OAN puede también optar
por recomendar al secretario del trabajo que solicite una "consulta ministerial",
un proceso que conlleva el acuerdo de las secretarías de trabajo
de las Partes de participar en un programa de acción específico
diseñado para aclarar cualquier problema que se plantee.
El segundo nivel de protección
se ocupa del trabajo forzado, la discriminación, la igualdad salarial
para hombres y mujeres, la compensación a los trabajadores, y la
protección de la mano de obra inmigrante. Las violaciones dentro
de estas áreas pueden conducir a una revisión y consulta
ministerial, como en el caso anterior, y a una evaluación, la cual
conlleva la creación de un Comité de Expertos en Evaluación,
compuesto por individuos ajenos a los mecanismos del ACLAN que deben formular
recomendaciones "no adversariales" y no vinculantes sobre los temas en
cuestión.
El último nivel de protección
de los derechos laborales abarca el trabajo de menores, el salario mínimo,
y la salud y la seguridad en el trabajo. Las violaciones de estos derechos
pueden suponer desde la revisión y evaluación, el arbitraje
entre las Partes, hasta sanciones potenciales. El arbitraje conducirá
a un informe sobre el problema y recomendaciones que deben incorporarse
a un plan de trabajo para resolver la violación. Si una Parte no
aplica el plan de trabajo, se puede imponer una multa monetaria que, en
caso de no pagarse, podría resultar en la suspensión de beneficios
del TLC.
Además de las protecciones
a los derechos laborales del acuerdo paralelo, el ACLAN compromete a las
Partes a garantizar que los procesos laborales sean "justos, equitativos
y transparentes",(2) lo que supone que cumplen
con el debido proceso legal, y que los tribunales laborales sean "imparciales
e independientes, y no tengan interés sustancial en el resultado
de los procedimientos".(3) El ACLAN no se
pronuncia sobre cómo resolver dichos problemas.
Todavía no se han puesto a
prueba muchos aspectos del acuerdo paralelo sobre los derechos laborales.
Antes de someterse el presente caso, la OAN de EE.UU. sólo había
recibido otros tres casos, todos los cuales tenían que ver con denuncias
por violaciones de la libertad de asociación y del derecho de organización.
La OAN mejicana sólo ha recibido un caso, relacionado con la libertad
de asociación en Estados Unidos. Con el presente caso, los peticionarios
exploran dos nuevas áreas. En primer lugar, cuestionamos la idea
de que la exigencia del ACLAN de requerir que las Partes apliquen sus propias
leyes laborales pueda significar que las mismas leyes laborales, que violan
el espíritu y el texto del acuerdo, sean aceptables según
el acuerdo. Por lo tanto, instamos a la OAN de EE.UU. a que se encargue
del asunto de la Ley Federal de Empleados al Servicio del Estado, que contiene
disposiciones que violan el derecho a la libertad de asociación.
En segundo lugar, la petición cuestiona directamente un conflicto
de intereses dentro del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje
(TFCA), el tribunal laboral que recibe los asuntos relacionados con los
empleados del gobierno federal. Este conflicto de intereses constituye
una violación directa de las obligaciones acordadas por México
en el ACLAN. La petición insta a la OAN de EE.UU. a desarrollar
un mecanismo aplicable para encargarse de este problema.
REGRESAR AL PRINCIPIO
EL TLC Y LOS DERECHOS HUMANOS EN MÉXICO
En casos anteriores presentados ante
la OAN de EE.UU., se derivaron importantes beneficios del proceso de petición.
Por ejemplo, el trabajo de la OAN de EE.UU. en un caso que denunciaba violaciones
a la libertad de asociación en un taller de Sony en Nuevo Laredo;
en el Estado de Nuevo León, al norte de México; ha conducido
a importantes debates públicos sobre los problemas relativos a los
derechos laborales en México, y a que se ofrezca a los abogados
que representan a sindicatos independientes un foro para exponer sus puntos
de vista. La libertad de asociación corresponde al primer nivel
de protección de los derechos laborales, por lo tanto, las medidas
más duras posibles eran la revisión y las consultas no vinculantes.
Todavía queda por ver cuánta firmeza va a utilizar el sistema
laboral mejicano en la resolución de los problemas estructurales
subyacentes. Por ejemplo, en el caso de Sony, la OAN de EE.UU. descubrió
que el sistema de registro sindical mejicano -- por el cual se otorga carácter
legal a los sindicatos -- se utiliza en contra de los sindicatos independientes,
pero la resolución de este problema está en manos del propio
gobierno mejicano.
El compromiso del Gobierno de México
de hacer reformas en materia de derechos humanos va a estar de manifiesto
a lo largo del proceso del TLC. Mientras México sigue sometiéndose
a grandes transformaciones económicas, la capacidad del gobierno
para mantener el control sobre los sindicatos de inspiración independiente
puede ser la clave para aplicar políticas económicas impopulares.
Si el Gobierno de México está comprometido con las reformas
en materia de derechos humanos, debe corregir los antiguos problemas estructurales
del sector laboral por los cuales las leyes, los procedimientos de registro
sindical, los tribunales laborales, y los sindicatos pro gubernamentales
reprimen a los sindicatos independientes.
El movimiento laboral mejicano ha
sido una parte integral del sistema de corporativismo político de
México. La estructura de sindicatos, federaciones, y las leyes han
dificultado la actividad sindical independiente. Según Kevin Middlebrook,
un experto en el sector laboral mejicano, "Con el paso del tiempo, la élite
política en el poder en México pudo imponer restricciones
legales sobre importantes métodos de participación laboral
como la creación de sindicatos, las actividades internas de los
sindicatos, y las huelgas. Estas restricciones -- respaldadas por el control
que la élite política ejerce sobre los medios de coerción
y por la voluntad de funcionarios públicos de recurrir al uso de
la fuerza cuando lo juzgan necesario para alcanzar sus objetivos -- establecieron
los parámetros de jure y de facto de las actividades
de los trabajadores."(4) El caso que se
expone en esta petición es ilustrativo de este modelo de conducta.
De hecho, hay más de que hablar,
además de los temas importantes específicos de México,
que la reunión de información sobre el caso de la OAN de
EE.UU. debería poner de manifiesto. La administración Clinton
ha adoptado la teoría según la cual el incremento del comercio
supone una mejoría en materia de derechos humanos, una opinión
que hasta hoy no se ha demostrado. Al mismo tiempo, la administración
ha adoptado medidas dentro de ciertas circunstancias comerciales, como
el TLC, que crean vínculos directos entre el comercio y los derechos
humanos. Aún siendo débil, el ACLAN representa un intento
en este sentido. Por lo tanto, la OAN de EE.UU. está siendo observada
de cerca en otras muchas regiones del mundo. Si el ACLAN no consigue enfrentar
con eficacia los problemas de los derechos laborales, será un paso
atrás para el desarrollo de enfoques más sofisticados que
vinculen los derechos laborales con el comercio.
ANTECEDENTES DEL CASO
En diciembre de 1994 el gobierno
mejicano reorganizó la estructura de varias secretarías,
y creó la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales
y Pesca (SEMARNAP). La Secretaría de Pesca en su totalidad y partes
de otras secretarías fueron incorporadas en la nueva secretaría.
El Sindicato Único de Trabajadores de la Secretaría de Pesca
(SUTSP), que era el sindicato independiente de la antigua Secretaría
de Pesca, intentó cambiar su nombre y asumir el nombre de la nueva
secretaría. EL TFCA negó la solicitud, argumentando que la
Secretaría de Pesca había desaparecido y que, por lo tanto,
el sindicato había desaparecido. La solicitud de cambio de nombre
no es el tema de esta petición; el problema central lo constituyen
otros tres procesos judiciales: 1) el registro de un sindicato para sustituir
al SUTSP; 2) la cancelación del registro sindical del SUTSP; y 3)
la solicitud del SUTSP de que el TFCA reconozca oficialmente a su directiva
sindical recién electa.
En marzo de 1995, la Federación
de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (FSTSE), de carácter
pro-gubernamental, formó un sindicato alternativo. El TFCA reconoció
el sindicato alternativo y, eventualmente, canceló el registro del
SUTSP. Cuando el TFCA registró al sindicato alternativo y acto seguido
canceló el registro del SUTSP, no le dio la oportunidad a este último
de comparecer ante el tribunal, y de este modo violó las garantías
mínias del debido proceso en México. El SUTSP recibió
varias decisiones favorables de los tribunales de apelación, incluidas
las relativas a las violaciones del proceso debido que se describen anteriormente.
Como resultado de estos éxitos en las apelaciones, el TFCA recibió
la orden de escuchar al SUTSP antes de decidir sobre los asuntos relacionados
con el registro. Las decisiones también obligaron al TFCA a volver
a registrar al SUTSP y a cancelar el registro del sindicato alternativo.
Sin embargo, las victorias ante los
tribunales de apelación ni siquiera tuvieron como resultado que
los miembros del SUTSP recuperaran los derechos que la decisiones judiciales
debían haber restituido, ya que el TFCA es el responsable de aplicar
las decisiones de los tribunales de apelación y las acciones del
TFCA han limitado el impacto de las victorias ante los tribunales superiores.
Por ejemplo, después de que el TFCA se viera forzado a restituir
el registro sindical del SUTSP en enero de 1996, emitió un reconocimiento
parcial de la nueva directiva electa diciendo que la directiva sindical
sólo tenía capacidad legal para actuar ante los tribunales,
pero no ante la Secretaría. Los tribunales superiores decretaron
eventualmente que el TFCA no tenía derecho a imponer dicha limitación,
pero el efecto de la decisión arbitraria del TFCA fue garantizar
que la Secretaría se negara a negociar con el SUTSP, el cual estaba
registrado legalmente. A pesar de que se han aplicado todas las decisiones
de los tribunales superiores, esta prohibición sigue en efecto hasta
el día de hoy. Hasta ahora se sigue permitiendo que el sindicato
alternativo actúe libremente, aún sin reconocimiento legal,
y la SEMARNAP se niega a reconocer al SUTSP.
No argumentamos para que sólo
deba registrarse un sindicato -- SUTSP -- en la nueva secretaría,
sino que objetamos las decisiones arbitrarias del TFCA que impiden que
los miembros del SUTSP ejerzan sus derechos. Es más, no discrepamos
los puntos de vista políticos del sindicato alternativo per se
-- el hecho de que fuera formado por una federación sindical pro-gubernamental
-- sino que objetamos el uso de un TFCA parcial para asegurarse de que
un sindicato independiente no pueda organizarse mientras que uno gubernamental
sí.
Desde que se presentó la petición
el 13 de junio de 1996, el sindicato alternativo ha permanecido activo,
y ha disfrutado de beneficios que no le corresponden, como tiempo libre
oficial para los organizadores sindicales, a pesar de que los tribunales
han revocado su registro sindical por haber sido presentado inadecuadamente.
Mientras tanto, el SUTSP ha seguido sufriendo la total falta de reconocimiento
oficial. A principios de julio, el TFCA mantuvo conversaciones con el SUTSP
y el sindicato alternativo y señaló que se podría
realizar una segunda votación en agosto.
VIOLACIONES POR PARTE DE MÉXICO DEL ACUERDO PARALELO SOBRE LOS DERECHOS LABORALES
México está violando
el primer nivel de protección de los derechos laborales del ACLAN,
relacionadas con la libertad de asociación, y el requisito dentro
del acuerdo de que los tribunales sean justos.
El TFCA, que se encarga de los asuntos
relacionados con los empleados del gobierno federal, ha violado las leyes
federales relativas a la libertad de asociación y al derecho de
organización durante el proceso judicial del caso del SUTSP, sindicato
independiente del Partido Revolucionario Institucional (PRI)en el poder.
Las decisiones de los tribunales superiores a favor del SUTSP no han supuesto
que los miembros del sindicato puedan ejercer sus derechos, porque el TFCA
ha actuado arbitrariamente al aplicar las decisiones de los tribunales
de apelación. Desde marzo de 1995, los miembros del SUTSP no han
podido ejercer su derecho a la libertad de asociación y su derecho
de organización.
La Ley Federal de Empleados al Servicio
del Estado de México, por la que se rigen las secretarías
del gobierno federal, limita el número de sindicatos que los trabajadores
pueden crear en cada entidad gubernamental, como una secretaría,
a sólo uno, y prescribe la única federación a la que
pueden pertenecer dichos sindicatos. El ACLAN exige a sus signatarios que
respeten sus leyes laborales, pero la petición argumenta que México
no puede utilizar esta parte del acuerdo paralelo sobre derechos laborales
para justificar la vigencia de legislación que impone límites
a la libertad de asociación, prohibidas por otras leyes mejicanas,
como la Constitución de México. Según los tratados
internacionales, México no puede interpretar un tratado de manera
que contradiga los objetivos e intenciones del mismo.
El TFCA padece un conflicto de intereses
que va en detrimento de los trabajadores independientes del PRI. El ACLAN
exige que los sistemas laborales administrativos y judiciales de los signatarios
sean justos, lo que supone la obligación de que los magistrados
no tengan interés sustancial en los resultados de los procedimientos.
Su estructura hace que el TFCA esté fatalmente viciado en este sentido:
el gobierno federal nombra a uno de los tres magistrados del TFCA y, según
la ley, la FSTSE nombra a otro. Estos dos magistrados nombran al tercer
miembro del TFCA. Mientras que, en teoría, la federación
sindical podría nombrar a un representante independiente en el TFCA,
la FSTSE se declara abiertamente partidaria del PRI. El Plan de Acción
de la FSTSE, publicado junto con sus estatutos, estipula que los miembros
deben "mantener permanentemente su actividad dentro del PRI". Además
al vincular al PRI y la FSTSE se crea un sistema para acumular cargos oficiales.
Por ejemplo, en la época en que se canceló el registro del
SUTSP, Carlos Jiménez Macías era secretario general de la
FSTSE y senador del PRI en el Congreso de México.
RECOMENDACIONES
La primera recomendación a la OAN de EE.UU., para que la agencia gubernamental aceptara revisar la petición, fue cumplida el 29 de julio de 1996. Al cierre de este informe, la OAN de EE.UU. todavía tenía que anunciar qué
procedimiento seguiría para solicitar la información del
caso. Los peticionarios instan a la OAN de EE.UU. a que mantenga sesiones
públicas sobre los temas citados en este informe, preferiblemente
en Ciudad de México, para permitir que el mayor número posible
de afectados participe, incluyendo a víctimas, testigos expertos,
y peticionarios; a que tome iniciativas para garantizar que los miembros
del SUTSP puedan disfrutar de todos los derechos que les corresponden según
las leyes mejicanas; a hacer que el gobierno mejicano participe en un proceso
de evaluación pública de los problemas que se exponen en
esta petición, con el fin de desarrollar un plan de trabajo para
hacer cesar los abusos del sistema de registro; a que comprometa al gobierno
mejicano dentro de un proceso diseñado para eliminar efectivamente
las partes de las Ley Federal de los Empleados al Servicio del Estado que
violan el derecho a la libertad de asociación, lo que incluye derogar
las limitaciones en el número de sindicatos que pueden formarse
en cada entidad del gobierno federal; y a iniciar el camino para obligar
a México a cumplir con sus obligaciones, según el ACLAN,
de eliminar el conflicto de intereses inherente al sistema del TFCA.
Sin tener en cuenta el resultado de la revisión de la OAN de EE.UU., Human Rights Watch/Americas cree que el gobierno mejicano debe tomar iniciativas para corregir las violaciones que se señalan en esta petición. Después de todo, aún sin tener en consideración el ACLAN, las violaciones expuestas por los peticionarios constituyen violaciones por parte de México de las obligaciones del debido proceso y de la libertad de asociación de acuerdo a los tratados internacionales aplicables. Específicamente, el Gobierno de México debe emprender inmediatamente la erradicación
de la parcialidad dentro del sistema del TFCA y de las restricciones a
la libertad de asociación contenidas en la Ley Federal de los Empleados
al Servicio del Estado. A pesar de que reconocemos que dichos cambios no
se van a hacer de un día para otro, se podría y debería
publicar con mucha rapidez un plan detallado para conseguir estos objetivos,
y se deberían tomar iniciativas concretas para lograr estos objetivos
en un futuro cercano.
AGRADECIMIENTOS
Joel Solomon, director de investigaciones de Human Rights Watch/Americas, escribió este informe. Juan Luis Guillén lo tradujo al castellano.
Human Rights Watch/Americas agradece
a la General Service Foundation y a la Arca Foundation su apoyo generoso,
que permitió al Sr. Solomon investigar y redactar la petición
sometida a la OAN de EE.UU.
También queremos dar las gracias a Pharis Harvey, director ejecutivo del International Labor Rights Fund, co-peticionario en este caso, cuya experiencia y conocimientos mejoraron mucho la petición. Nos sentimos agradecidos por la asistencia que nos ofreció Mark Hager, un profesor de la escuela de derecho de la American University en Washington y director de International Labor Rights Advocates. Estimamos profundamente el tiempo y la experiencia que nos prestó Arturo Alcalde de la Asociación Nacional de Abogados Democráticos de México, el otro co-peticionario en este caso.
Agradecemos a Mónica Hurtado,
cientista política de la Universidad de los Andes en Bogotá,
su traducción de la petitición. También queremos dar
las gracias a Alina Rocha Menocal, pasante del programa Everett Public
Service, quién tradujo al español un memorándum de
antecedentes de la petición.
APÉNDICE
1.
Acuerdo de Cooperación Laboral de América del Norte, 13 de
septiembre de 1993, Preámbulo.
2.
ACLAN, Artículo 5(1).
3.
ACLAN, Artículo 5(4)
4.
Kevin Middlebrook, The Paradox of Revolution: Labor, The State, and
Authoritarianism in Mexico (La paradoja de la revolución: el
trabajo, el estado, y el autoritarismo en México) (Baltimore: The
John Hopkins University Press, 1995), pp. 288-298. Traducción de
la cita por Mónica Hurtado.
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