Human Rights Watch

Les Commissions gouvernementales des droits de l'homme en Afrique : Protecteurs ou Pretendus Protecteurs?
Nigeria








Présentation Générale

Résumé

Normes Iinternationales: les Principes de Paris

Facteurs Importants

Etat des Lieux

Contributions Innovatrices et Positives des Commissions

Les Iniatives Régionales

Le Role de la Communauté Internationale

Conclusion

Recommandations

Abréviations

Remerciements




    National Human Rights Commission

Origine et Mandat

La National Human Rights Commission [Commission nationale des droits de l'homme] nigériane a été créée par un décret militaire promulgué par le gouvernement militaire du Général Sani Abacha à la fin de l'année 1995. Sa création a coïncidé avec l'annonce par ce dernier d'un ensemble de programmes concernant la transition du régime militaire vers un gouvernement civil, remplaçant la transition qui avait avorté suite à l'annulation des élections présidentielles de juin 1993. Elle était clairement conçue pour atténuer les critiques internationales visant le régime militaire toujours en place, et en particulier la politique de répression du gouvernement Abacha.

Après la mort du Général Abacha en juin 1998, son successeur le Général Abdulsalam Abubakar a mis au rebut le programme de transition d'Abacha et en a institué un nouveau caractérisé par une plus grande ouverture. Ce programme incluait l'élaboration d'une nouvelle constitution par un groupe nommé par le Général Abubakar, avec une consultation publique très limitée. Malgré les pressions exercées par la commission, son statut n'a pas été arrêté par la constitution. La nouvelle constitution est entrée en vigueur lorsqu'un gouvernement civil est entré en fonction le 29 mai 1999, suite à des élections qui avaient eu lieu fin 1998 et début 1999. En vertu des dispositions de la constitution relatives à la transition, le décret militaire instituant la commission des droits de l'homme, à l'instar d'autres décrets semblables, est considéré comme une loi de la nouvelle assemblée nationale.

Procédures d'engagement et de nomination

Le décret stipule que le « conseil de direction » de la commission est composé de seize membres, généralement connus sous le nom de commissaires dans les autres pays : un président qui doit être un juge à la retraite de la cour suprême ou de la cour d'appel ou un juge à la retraite de la haute cour ; des représentants des ministères de la justice, des affaires étrangères et de l'intérieur, trois représentants d'organisations des droits de l'homme reconnues par l'Etat ; deux juristes ; trois représentants des médias dont deux au moins du secteur privé ; trois autres personnes provenant d'horizons divers ; et le secrétaire exécutif de la commission. Aucun des membres actuels du conseil n'a fait ses preuves en tant que militant des droits de l'homme ou en tant que détracteur du gouvernement militaire.

Bien que trois membres du conseil de direction de la commission doivent faire partie d'organisations des droits de l'homme reconnues par l'Etat, les groupes locaux des droits de l'homme, dont beaucoup n'étaient pas reconnus officiellement sous le régime Abacha, n'ont pas été consultés lors de l'instauration de la commission. L'Organisation des Libertés Civiles [Civil Liberties Organisation], l'association non gouvernementale des droits de l'homme la plus ancienne du Nigéria, a démenti connaître Kunle Fadipe, le commissaire qu'elle aurait désigné pour la représenter.

Les membres du conseil de direction et le secrétaire exécutif sont nommés par le président, sur recommandation du ministre de la justice de la fédération, sans qu'aucune autre consultation ne soit nécessaire (Article 3(b)). Bien qu'il soit stipulé que ces personnes doivent être « des personnes d'une intégrité indubitable» 1 (Article 3(a)), leur indépendance est amoindrie par la disposition du décret précisant qu'un membre du conseil de direction « peut être démis de ses fonctions par le Chef de l'Etat, Commandant en Chef des Forces Armées, si ce dernier est persuadé qu'il n'est pas dans l'intérêt du public que ce membre reste en fonction »2 (Article 4(2)). Le secrétaire exécutif a un mandat de cinq ans, renouvelable une fois. Les autres membres du conseil ont un mandat de quatre ans, également renouvelable une fois. Seul le secrétaire exécutif du conseil est salarié. Les autres membres du conseil reçoivent des allocations journalières lorsqu'ils travaillent pour la commission.

Le conseil de direction engage directement les membres du personnel de la commission et détermine leurs conditions d'emploi. La commission est composée de quatre départements : planification, recherche et statistiques (quinze personnes sont chargées de travailler sur les questions de fond), juridique (neuf personnes), affaires publiques (six) et administration (quinze). Le reste du personnel comprend des employés subalternes chargés des tâches administratives.3 Les employés chargés de travailler sur le fond sont diplômés en droit, en sciences sociales et sciences humaines, bien que la plupart d'entre eux n'avaient que peu ou pas d'expérience préalable dans le travail des droits de l'homme. Certaines formations sont données sur place par la commission mais certains membres du personnel se sont déplacés pour assister à des cours en dehors du pays. La commission envisage d'ouvrir six bureaux régionaux afin de mieux couvrir les plaintes provenant de l'ensemble du pays, mais seuls les bureaux de Lagos et de Kano existent actuellement.

Activités

Lorsque le Général Abacha dirigeait le Nigeria, l'environnement politique répressif limitait sévèrement le champ d'activités de la commission. Elle n'a émis aucune critique à propos du « programme de transition » contrôlé par lequel Abacha envisageait de se transformer en président « civil » et elle n'a pas non plus fait entendre vigoureusement sa voix à propos de problèmes importants de droits de l'homme tels que le procès et la condamnation par un tribunal militaire spécial de plusieurs dizaines de civils et d'officiers de l'armée soupçonnés d'avoir été impliqués dans une conspiration en décembre 1997.

Néanmoins, le travail de la commission a donné quelques résultats positifs dans des domaines moins controversés, plus particulièrement en ce qui concerne les conditions carcérales extrêmement graves au Nigeria. Voilà ce qu'a déclaré à Human Rights Watch le président de la commission des droits de l'homme, Paul Nwokedi: « Il est facile de nous critiquer, mais il faut penser à l'environnement très difficile dans lequel nous travaillons. Nous avons essayé de changer les choses là où nous le pouvions. Vous pourriez dire que nous ne nous sommes pas penchés sur les questions `importantes' des droits de l'homme, mais pour le prisonnier dont nous avons assuré la libération, notre travail est important.»4

Au cours de sa première année d'existence, la commission a visité sept prisons, constatant en particulier qu'elles étaient fortement surpeuplées (les prisons visitées tournaient pratiquement au double de leur capacité), et qu'une grande proportion de prisonniers (74 pour cent) étaient en attente d'un procès. La commission a fait des recommandations au gouvernement, lequel a mis sur pied un comité pour la réforme et le décongestionnement des prisons [committee on prison reform and decongestion], dirigé par le procureur général et ministre de la justice. Le travail du comité a mené à la libération de plusieurs milliers de prisonniers en 1998 et 1999 et à la fermeture de cinq prisons considérées inaptes.5

La commission a également offert une certaine protection aux ONG nationales des droits de l'homme, par exemple en parrainant des séminaires et des ateliers dont l'organisation aurait pu être perturbée sous le régime du Général Abacha s'ils n'avaient pas reçu l'aval d'un organisme gouvernemental. La commission a décrété 1998 « année de l'éducation aux droits de l'homme » et a réalisé un ensemble d'activités au cours de l'année, surtout des séminaires, mais elle a aussi mis sur pied un programme pilote de « clubs des droits de l'homme » dans les écoles secondaires. La commission publie un bulletin d'information mensuel pour ces clubs, intitulé Human Dignity [Dignité humaine]. Elle a également organisé ou parrainé des ateliers organisés par d'autres groupes sur toute une gamme de questions touchant aux droits de l'homme, notamment des sessions de formation pour responsables de prisons avec le Comité International de la Croix-Rouge (CICR), le service des prisons et l'ONG Prisoners Rehabilitation and Welfare Action (PRAWA) ainsi que des formations pour les juges des tribunaux d'instance avec l'Organisation des Libertés Civiles (Civil Liberties Organisation) et la Commission Judiciaire Nationale.

A la mort du Général Abacha en juin 1998, le Général Abdulsalam Abubakar est arrivé au pouvoir, abandonnant le programme de transition d'Abacha et instituant un nouveau programme caractérisé par une plus grande ouverture. Il a progressivement libéré les prisonniers politiques et a en général amélioré la situation des droits de l'homme. Peu après l'arrivée au pouvoir du Général Abubakar, le Juge Nwokedi, président de la commission, a présenté un mémorandum demandant instamment au gouvernement d'abroger des lois non conformes aux normes internationales des droits de l'homme, de veiller à ce que les organismes gouvernementaux respectent les arrêts des tribunaux, de décongestionner les prisons et les cellules des commissariats de police et d'améliorer les conditions de détention, et de s'assurer que les forces de sécurité cessent d'emprisonner les proches des suspects à la place des suspects eux-mêmes. Nwokedi a également appelé le président à renforcer les pouvoirs de la commission dans la loi habilitante et à mentionner la commission dans la nouvelle constitution en cours de rédaction et dont l'entrée en vigueur était prévue lors de la remise du pouvoir à un gouvernement civil.6 Immédiatement avant le transfert de pouvoir, le Général Abubakar a effectivement abrogé une série de décrets répressifs. Néanmoins, la commission des droits de l'homme n'a pas été incluse dans la nouvelle constitution.

Des représentants de la commission se sont régulièrement rendus à des sessions de la Commission Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples et la commission a introduit une demande d'obtention du statut d'observateur. L'examen de cette demande était toujours en attente en avril 2000, en raison des problèmes liés à son statut juridique et au fait qu'elle compte en ses rangs des représentants de ministères. La commission a sorti un certain nombre de publications, notamment une brochure d'informations sur ses activités, un rapport sur les conditions carcérales basé sur les visites effectuées en 1997, plusieurs tirages d'un bulletin des droits de l'homme et un manuel des droits de l'homme pour les agents pénitentiaires.

Les plaintes peuvent être déposées auprès de la commission soit par des personnes privées agissant en leur nom propre, en tant que représentants d'un groupe, ou au nom d'autres personnes qui ne peuvent agir en leur nom ; soit par une association dans l'intérêt de ses membres. La commission tente d'aboutir à un règlement à l'amiable, et si cela ne fonctionne pas, elle mène une enquête et fait des recommandations à l'organe compétent ; elle peut notamment recommander les sanctions qui s'imposent à l'encontre de toute personne responsable d'abus. Les réunions du conseil de direction de la commission sont privées, mais le conseil « peut, s'il le juge nécessaire » permettre à la partie demanderesse d'être représentée.7 La commission a été saisie de quarante et une plaintes en 1996, 114 en 1997, et 172 en 1998. Début mai 1999, un peu plus d'un quart de ses plaintes avaient été réglées selon les règles d'admissibilité et de traitement des plaintes adoptées par le conseil.8

Le 29 mai 1999, l'ancien dirigeant militaire le Général Olusegun Obasanjo a été investi dans ses fonctions de président civil du Nigeria, suite à des élections qui ont eu lieu de décembre 1998 à février 1999 dans le cadre du programme mis en _uvre par le Général Abubakar. La commission s'est fixé des projets ambitieux pour l'avenir, notamment : des enquêtes in situ sur les situations impliquant des violations des droits de l'homme telles que les conflits communautaires ; la surveillance soutenue des conditions de vie dans les prisons ; la révision des lois en conflit avec les normes des droits de l'homme ; l'amélioration du traitement des plaintes ; des programmes d'éducation aux droits de l'homme ; et le développement d'un plan d'action national pour les droits de l'homme.9 En juin 1999, la commission a annoncé l'instauration d'un fonds fiduciaire d'un montant de 100 millions de naira (environ 1 million de US$) pour assister les victimes des violations des droits de l'homme, notamment pour leur payer une assistance juridique et médicale.10 En association avec l'ONG Huri-Laws, basée à Lagos, la commission tente de piloter la mise en _uvre d'un plan d'action national des droits de l'homme, comme l'avait fait la Commission sud-africaine des Droits de l'Homme. Une délégation du conseil de direction a également visité le Delta du Niger, elle y a rencontré les responsables gouvernementaux et les dirigeants de la communauté, et elle a remis un rapport au gouvernement sur les problèmes de droits de l'homme liés aux troubles qui ont éclaté dans cette région pétrolière. La commission a soumis des propositions au procureur général, elle a rencontré les membres du Comité de l'Assemblée Nationale chargé des questions se rapportant au système judiciaire et aux droits de l'homme et leur a expliqué la nécessité d'une nouvelle loi donnant à la commission les pouvoirs juridiques dont elle a besoin.11 Le gouvernement lui-même n'a pas clairement défini son attitude par rapport à la commission ; on ne sait pas s'il soutient cet organe dans sa forme actuelle, ou s'il croit qu'une nouvelle loi doit être élaborée et la commission reconstituée.

Financement

La commission a surtout été financée par le gouvernement nigérian, à partir du Trésor fédéral. Elle s'était vu attribuer 20 millions de naira [environ 200.000 US$] en septembre 1996 , elle a reçu un total de 126 millions de naira [1.260.000 US$] en 1997, la somme de 272 millions de naira [2.720.000 US$] en 1998 et 101 millions de naira [1.010.000 US$] pour les trois premiers mois de 1999.12 La commission a collaboré avec des ONG telles que Penal Reform International (qui bénéficie des fonds de l'Union Européenne) et le Centre danois pour les droits de l'homme, qui ont financé des programmes co-parrainés par la commission et des ONG nationales.

Les Nations Unies n'ont pas fourni d'assistance à la Commission Nigériane des Droits de l'Homme, que ce soit avant ou après le passage au gouvernement civil en mai 1999. La commission a introduit plusieurs demandes d'aide aussi bien sous le régime du Général Abacha que pendant le gouvernement de transition du Général Abubakar mais le Haut Commissariat des Nations Unies aux Droits de l'Homme s'est montré réticent à l'idée de s'engager vis-à-vis de la Commission sous un gouvernement militaire. Le Général Obasanjo s'était rendu à Genève pour rencontrer le Haut Commissaire des Nations Unies aux Droits de l'Homme, Mary Robinson, lorsqu'il était encore président désigné, mais ce contact n'a pas évolué depuis qu'il est devenu chef de l'Etat.

En avril 1999, la Commission des Droits de l'Homme des Nations Unies a adopté une résolution sur le Nigeria concluant son examen de la situation des droits de l'homme dans ce pays, dans laquelle elle appelait le gouvernement nigérian à renforcer l'indépendance et l'efficacité de la commission nationale des droits de l'homme, et elle demandait au Haut Commissariat des Nations Unies aux Droits de l'Homme de fournir une assistance technique. Néanmoins, en septembre 1999, le Haut Commissariat n'avait toujours reçu aucune demande d'assistance technique, ni du gouvernement nigérian, ni de la Commission des droits de l'homme, depuis l'investiture du Président Obasanjo, bien que l'offre ait été faite à plusieurs reprises par le biais de la mission nigériane auprès des Nations Unies à Genève.13 La commission elle-même a discuté avec le ministre des affaires étrangères de la possibilité d'une assistance onusienne. Ce dernier se serait montré enthousiaste mais l'introduction d'une demande officielle à l'ONU a apparemment été retardée par la bureaucratie interne du gouvernement.14

Evaluation

La Commission elle-même considère que les principaux problèmes qu'elle rencontre dans la pratique viennent du fait que certaines autorités gouvernementales ne réagissent pas promptement, ou ne réagissent pas du tout, aux demandes de la commission ; que la loi habilitante n'accorde pas à la commission le pouvoir de les contraindre à répondre à ces demandes ; que la commission manque de cadres formés pour mener les enquêtes et doit faire face à une insuffisance de fonds pour couvrir les frais élevés des enquêtes sur les plaintes provenant de l'ensemble du pays.15

Les ONG des droits de l'homme sont d'accord pour dire que la commission manque de pouvoir et d'autorité pour traiter efficacement les nombreux problèmes qui se posent au point de vue de la protection des droits de l'homme. Mais elles ajoutent que, bien que la commission ait _uvré utilement en faveur de la promotion du respect des droits de l'homme, les commissaires semblaient manquer de volonté pour prendre clairement position contre les abus et enquêter efficacement dans le cadre des plaintes individuelles. Le juge Nwokedi, président de la commission, et également chef de la Commission juridique nigériane [Nigerian Law Commission], tout en inspirant le respect, est considéré comme quelqu'un de prudent et manquant de détermination. D'autres commissaires sont membres d'organes gouvernementaux ou n'ont absolument aucune expérience en matière de défense des droits de l'homme. Selon Clement Nwankwo, directeur du Constitutional Rights Project [Projet sur les Droits Constitutionnels], « la commission a été très active dans le travail de promotion, mais en tant qu'organisme de protection, elle a échoué. Elle n'a pas reçu suffisamment de pouvoirs légaux pour traiter efficacement les problèmes de droits de l'homme, et elle a vraiment besoin d'être reconstituée dans le cadre d'une nouvelle loi si elle veut arriver à des résultats. »16 Ndubisi Obiorah de Huri-Laws a déclaré à Human Rights Watch que « la Commission Nationale des Droits de l'Homme fait un travail précieux en termes de promotion des droits de l'homme. En termes de protection des droits de l'homme toutefois, il est nécessaire de renforcer ses pouvoirs, sa capacité et ses finances. Jusqu'à ce jour, la commission semblait avoir peur de critiquer le gouvernement publiquement - ce qui pourrait se comprendre sous un régime militaire. Elle devra s'exprimer plus franchement au sujet de la politique du gouvernement et des cas individuels si elle veut être efficace à l'avenir. »17

En dépit de ces problèmes et du peu d'attentes qu'elle suscitait eu égard à ses origines, la commission a bel et bien fait office de relais entre le gouvernement et le secteur des ONG sous le régime militaire. Par exemple, en parrainant des séminaires et des ateliers, la commission a offert une importante protection aux ONG des droits de l'homme désireuses d'avoir des réunions, réunions qui autrement auraient pu être problématiques sous le régime du général Abacha si elles n'avaient pas reçu l'aval d'un organisme officiel. De même, de nombreux responsables gouvernementaux, invités aux séminaires de formation sur les droits de l'homme organisés par les ONG travaillant en collaboration avec la commission, ne seraient fort probablement pas venus si l'invitation avait émané uniquement des ONG. La communauté des ONG des droits de l'homme au Nigeria, très active et très développée, a à son tour fourni à la commission des ressources financières, et surtout humaines, sans lesquelles la commission aurait réalisé beaucoup moins de choses : en effet, une grande partie des activités de promotion de la commission ont surtout été organisées par les ONG nationales, qui ont aussi recueilli les fonds nécessaires, et la commission a pu en partie s'attribuer le mérite de ce travail. Comme l'a dit Festus Okoye, du Human Rights Monitor à Kaduna : « la commission travaille avec les ONG sur certains projets mais il faut encore que chaque partie prenne des initiatives qui lui sont propres.» 18 Le mouvement des ONG a été beaucoup plus actif que la commission pour faire au gouvernement civil entrant des propositions en matière de réforme juridique et autre.

Bien qu'à sa grande déception, son statut n'ait pas été arrêté par la constitution de 1999, la commission a le potentiel nécessaire pour devenir un organe nettement plus efficace sous le gouvernement civil qui est entré en fonction le 29 mai 1999. A long terme, son succès dépendra d'une nouvelle loi lui conférant les pouvoirs dont elle a besoin, de la nomination de nouveaux commissaires ayant un esprit d'indépendance et une expérience véritable dans le domaine des droits de l'homme, du soutien et de la compréhension politiques par rapport à son rôle de garant des droits constitutionnels, et du versement de crédits suffisants pour réaliser son mandat. Les commissaires eux-mêmes devront assumer leur rôle sérieusement au sein d'un organisme des droits de l'homme financé par le gouvernement mais autonome, et avoir le courage et la détermination de critiquer le gouvernement lorsque cela s'avère nécessaire.

1 « persons of proven integrity » 2 « may be removed from office by the Head of State, Commander-in-Chief of the Armed Forces, if he is satisfied that it is not in the interest of the public that the member should remain in office » 3 Lettre du 13 mai 1999 du Dr Mohammed Tabi'u, secrétaire exécutif de la Nigerian National Human Rights Commission, à Human Rights Watch. 4 Entretien de Human Rights Watch avec l'Hon. Juge P. K. Nwokedi, président de la Nigerian National Human Rights Commission, Durban, Afrique du Sud, le 2 juillet 1998. 5 Prisons Report (Abuja : National Human Rights Commission, 1997) ; lettre du 13 mai 1999 du Dr Mohammed Tabi'u, secrétaire exécutif de la National Human Rights Commission, à Human Rights Watch ; Entretien de Human Rights Watch avec l'Hon. Juge P.K. Nwokedi, président de la National Human Rights Commission, Durban, Afrique du Sud, le 2 juillet 1998 ; Human Rights Report Nigeria : 1996-1998 (Abuja : National Human Rights Commission, 1999). 6 Human Rights Newsletter vol.1, n°3 (Abuja, National Human Rights Commission, septembre 1998) ; lettre du 24 mai 1999 du Dr Mohammed Tabi'u, secrétaire exécutif de la National Human Rights Commission, à Human Rights Watch, incluant la liste des `Principales Recommandations soumises par la National Human Rights Commission au Chef de l'Etat, le Général Abubakar' ; Human Rights Report Nigeria :1996-1998. 7 Information Brochure (Abuja, National Human Rights Commission, non datée). 8 Lettre du 13 mai 1999 du Dr Mohammed Tabi'u, secrétaire exécutif de la National Human Rights Commission, à Human Rights Watch. 9 Ibid. 10 Radio Nigeria-Kaduna, le 17 juin 1999, rapporté par la BBC Summary of World Broadcasts, le 18 juin 1999. 11 Entretien téléphonique de Human Rights Watch avec le Dr Mohammed Tabi'u, secrétaire exécutif de la National Human Rights Commission, le 29 septembre 1999. 12 Chiffres fournis par la commission (lettre du 13 mai 1999 du Dr Mohammed Tabi'u, secrétaire exécutif de la National Human Rights Commission, à Human Rights Watch) :

Période

Description

Montant

[100 N = 1 US$)

Sept . 1996

 

20.000.000, N

1997

Allocation périodique

35.000.000 N

 

Allocation principale

40.808.301,5 N

 

Subvention spéciale

50.000.000 N

1998

Allocation périodique

58.160.000 N

 

Allocation principale

133.477.199 N

 

Subvention spéciale

80.000.000 N

1999 (janv-mars)

Allocation périodique

37.494.040 N

 

Allocation principale

63.700.000 N

Total

 

518.639.540,5 N

13 Entretien téléphonique de Human Rights Watch avec Ireneo Namboka, responsable du Nigeria au Haut Commissariat des Nations Unies aux Droits de l'Homme, le 14 septembre 1999. 14 Entretien téléphonique de Human Rights Watch avec le Dr Mohammed Tabi'u, secrétaire exécutif de la National Human Rights Commission, le 29 septembre 1999. 15 Lettre du 13 mai 1999 du Dr Mohammed Tabi'u, secrétaire exécutif de la National Human Rights Commission, à Human Rights Watch ; et entretiens avec le Dr Mohammed Tabi'u, le 2 février 1999, et avec le juge P. K. Nwodeki, président de la National Human Rights Commission, le 19 février 1999. 16 Entretien téléphonique de Human Rights Watch avec Clement Nwankwo, Directeur du Constitutional Rights Project, le 21 septembre 1999. 17 Courrier électronique envoyé à Human Rights Watch, le 9 septembre 1999. 18 Entretien téléphonique de Human Rights Watch avec Festus Okoye, Human Rights Monitor, le 27 septembre 1999.

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