Origine et mandat

La Commission Béninoise des Droits de l'Homme a été créée dans le cadre du processus de libéralisation politique qu'a connu le Bénin au début des années 90. De 1972 à 1989, le Bénin avait été dirigé par un « régime militaire socialiste » avec à sa tête le Président Mathieu Kérékou. Le pays allait alors traverser une période de transition vers un régime civil démocratique qui a réellement commencé lorsque le Bénin a ratifié la Charte Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples [Charte Africaine] en 1986. Tout comme au Togo voisin, la ratification de la Charte africaine allait déclencher le développement d'un mouvement de démocratisation, avec notamment la convocation d'une Conférence nationale pour tracer la voie du processus, mouvement qui allait finalement déboucher sur la tenue d'élections en avril 1996. Ces élections allaient être remportées par le président sortant qui allait signer son retour au pouvoir à la tête d'une démocratie constitutionnelle.

La loi instituant la Commission Béninoise des Droits de l'Homme (CBDH) est en grande partie le résultat d'une initiative émanant d'avocats et de juristes membres de l'Ordre des avocats béninois. Agissant indépendamment du gouvernement, ils ont organisé une conférence internationale sur les droits de l'homme en 1988, sous l'égide de l'Association des Juristes Africains afin d'examiner, entre autres, comment les dispositions de la Charte Africaine pouvaient être appliquées au Bénin au niveau national.¹La conférence a recommandé la création d'une institution nationale de protection et de promotion des droits de l'homme, conformément à l'Article 26 de la Charte Africaine, et un comité a été nommé pour élaborer une proposition relative à la création d'une institution nationale des droits de l'homme et pour faire pression sur les membres de l'Assemblée nationale pour qu'ils adoptent cette proposition. Suite à leurs efforts, le 29 avril 1989, l'Assemblée nationale a adopté la loi 89-004 instituant la CBDH.²

L'adoption d'une loi aussi progressiste alors que le pays restait dirigé par un gouvernement militaire répressif n'était pas un fait inhabituel dans le contexte béninois. Bien que le pays ait connu des années d'instabilité politique et constitutionnelle,³les juristes indépendants du Bénin exerçaient depuis longtemps une influence sur l'évolution des institutions politiques et de l'Etat de droit. Par exemple, en 1976, la communauté des juristes (avocats, professeurs de droit, magistrats, juges, notaires et huissiers) s'était unie avec succès pour persuader le régime militaire de Kérékou d'élaborer une constitution après que le pays ait été gouverné pendant quatre ans en dehors de tout cadre constitutionnel.⁴

Bien que l'Article 16 de la loi 89-004 exige que le ministre de la justice convoque « toutes les parties intéressées aux fins de la mise en place d'une commission» dans les trente jours suivant l'adoption de la loi (promulguée le 12 mai 1989), il a fallu attendre près d'un an pour que cela se fasse. Neuf mois plus tard, à la Conférence Nationale de février 1990, les participants ont invité le gouvernement de transition à établir la CBDH. C'est finalement le 30 mars 1990 que le premier ministre élu par la conférence, Nicéphore Soglo, a institué la CBDH.⁵

L'Article 4 de la loi instituant la CBDH stipule que son rôle est de « promouvoir et de sauvegarder les droits de l'homme en République du Bénin ». En matière de promotion, la commission peut recommander la ratification d'instruments internationaux relatifs aux droits de l'homme, prendre part à la préparation des rapports que le gouvernement doit rédiger à l'intention des divers organes de l'ONU et présenter au gouvernement des recommandations visant à « rendre compte périodiquement aux pouvoirs publics de ses activités et les inviter à exécuter les délibérations des instances de l'ONU et de l'OUA ou de toutes institutions internationales, gouvernementales ou non gouvernementales, ayant en charge des questions de droits de l'homme».

La CBDH est dotée de pouvoirs étendus pour assurer la protection des droits de l'homme et promouvoir l'Etat de droit au Bénin. Elle peut servir de « médiateur entre le citoyen et les pouvoirs publics et recevoir dans ce cadre les requêtes individuelles ou collectives des citoyens». Les victimes de violations des droits de l'homme causées par l'action ou l'inertie des autorités ainsi que les ONG peuvent saisir la CBDH. Pour mener ses enquêtes, celle-ci dispose d'un accès illimité à tous rapports, registres, documents officiels et endroits qu'elle juge utiles à l'enquête. Enfin, le Bureau Exécutif a le pouvoir coercitif «d'arrêter toutes mesures susceptibles de résoudre le cas de violation relevé ; de rechercher avec l'administration les voies et moyens de mettre fin à la violation ou d'en obtenir une juste et équitable réparation; de concilier l'administration et le requérant; en cas d'échec de la conciliation, de suggérer des mesures, y compris le recours judiciaire, le recours à l'Assemblée nationale ou au Président de la République; de se `constituer partie civile' devant les tribunaux, c'est-à-dire, d'être elle-même partie au procès de l'auteur de la violation des droits de l'homme et d'y prendre fait et cause pour la victime». La CBDH a également le pouvoir de définir, si nécessaire, d'autres règles de procédure en vertu de l'Article 6 de la loi.

Procédures d'engagement et de nomination

De toutes les commissions existant en Afrique, les procédures d'engagement et de nomination de la CBDH sont de loin les plus variées et les plus indépendantes. La sélection des membres de la CBDH est effectuée exclusivement par des professionnels et des ONG sans intervention directe du gouvernement. Sur les quarante-cinq membres, trois sont membres `de droit' : il s'agit d'un représentant de la magistrature, un représentant de l'Ordre des avocats et un représentant de l'Ordre des médecins. Ces trois personnes sont proposées et élues par les corps professionnels qu'elles représentent. Les quarante-deux autres membres, appelés `membres composés', comprennent quatorze représentants d'ONG et vingt-huit personnes qui siègent à titre individuel. Ces dernières sont élues par les autres membres de la commission « sur proposition du Bureau Exécutif après examen des dossiers individuels par celui-ci» (Article 3 du Règlement Intérieur).

Les quarante-deux `membres composés' sont élus pour une durée de six ans renouvelable mais ni la loi instituant la CBDH ni le règlement intérieur de la commission ne mentionnent la durée du mandat des trois membres `de droit'.⁶Le nombre de membres peut être modifié par l'assemblée générale de la CBDH sur proposition du bureau exécutif mais cela ne s'est jamais présenté.

Ce sont les personnes physiques siégeant à titre individuel, et non les membres `de droit' ou les membres d'ONG, qui semblent jouer au sein de la commission le rôle le plus important. Parmi elles, on trouve le président de la commission, Saidou Agbantou, la vice-présidente, Me Agnès Campbell et le secrétaire général, Dominique Adjahouinou. Les deux membres du Bureau Exécutif qui représentent les ONG sont le secrétaire adjoint à l'information, Félix Dossa, qui représente la Croix Rouge béninoise, et Bachir Bakary, conseiller, qui représente l'Organisation de la Jeunesse Islamique. Aucun des trois membres `de droit' ne siège au Bureau Exécutif de la Commission.

La commission a joui d'une remarquable stabilité au niveau de ses membres et a gardé la même direction tout au long de ses dix années d'existence. Saidou Agbantou, un avocat, a été réélu deux fois depuis qu'il est devenu président en 1990 ; son mandat actuel de trois ans expirera en juillet 2000.

Activités

Compte tenu de sa véritable autonomie par rapport au gouvernement, de la stabilité de sa direction et de l'étendue de son mandat, on s'attendrait à ce que la CBDH ait été l'une des commissions nationales des droits de l'homme les plus actives et efficaces au cours de ses dix années d'existence. Mais les faits sont tout autres. Selon les ONG et d'autres observateurs consultés par Human Rights Watch, la CBDH a fait preuve d'un manque flagrant de dynamisme.

La plupart des activités de la CBDH qui ont fait l'objet d'un rapport sont des séminaires organisés à partir de 1997. Début juin 1997, la CBDH a organisé un séminaire interne de formation pour ses membres. En septembre de la même année, elle a organisé un séminaire de deux jours sur les droits de l'homme pour dix-neuf officiers de la police judiciaire et de la gendarmerie.⁷Le même mois, elle a également proposé une formation de neuf jours à l'intention des organisations de la société civile qui a réuni les représentants de vingt-cinq ONG, parmi lesquelles les groupes de défense des droits de l'homme les plus actifs tels que l'Organisation des Femmes Juristes du Bénin, l'Institut des Droits de l'Homme et de Promotion de la Démocratie et la Ligue pour la Défense des Droits de l'Homme.⁸La réunion a prôné l'établissement d'un répertoire des ONG et la création d'un réseau d'ONG. Même si aucun de ces objectifs n'avait encore été atteint en 1999, la participation d'associations des droits de l'homme aussi actives prouve qu'il peut régner un bon climat de coopération entre les ONG et la CBDH.

Par ailleurs, en octobre 1997, la commission a participé aux activités organisées par des ONG et la Cour Suprême pour marquer la Journée Africaine des Droits de l'Homme.⁹En décembre 1998, la commission a également aidé à commémorer le cinquantième anniversaire de la Déclaration Universelle des Droits de l'Homme, en collaboration avec une ONG locale, l'Institut des Droits de l'Homme et de Promotion de la Démocratie (IDHPD) et avec l'aide financière du PNUD, elle a organisé plusieurs conférences sur le thème «le Bénin et la protection des droits de l'homme».¹⁰

Seuls deux cas ont été portés à la connaissance de Human Rights Watch dans lesquels la CBDH a entrepris de remplir un rôle de protectrice des droits de l'homme : en janvier 1998, la CBDH a dénoncé l'intention des autorités d'expulser une quarantaine de réfugiés congolais en situation irrégulière, la mesure d'expulsion ayant d'ailleurs été suspendue¹¹; dans le second cas, la commission a déposé une plainte en justice en décembre 1997 au nom de Tohon Evariste, un mécanicien qui avait été battu et blessé par son employeur, un ressortissant jordanien, et elle s'est constituée partie civile dans cette affaire.

Interrogé par Human Rights Watch, Saidou Agbantou, président de la commission, a mentionné parmi les succès de la commission «l'abolition par les pouvoirs publics de lois scélérates», notamment des lois discriminatoires et des règlements autorisant le placement en régime cellulaire des prisonniers ; la ratification de plusieurs instruments internationaux des droits de l'homme ; l'organisation de plusieurs séminaires de formation; la traduction et diffusion de la Déclaration Universelle des Droits de l'Homme en huit langues nationales; la participation à la rédaction de la nouvelle constitution du 11 décembre 1990 ; et la participation en tant qu'observateurs à quatre élections nationales.¹²Néanmoins, lorsque l'on a demandé aux membres de la commission de préciser le rôle qu'avait joué la CBDH dans l'abolition de ces lois injustes et dans la ratification d'instruments internationaux, ils sont restés vagues et réservés.¹³Par ailleurs, Human Rights Watch n'a pu obtenir copie d'une quelconque traduction de la Déclaration Universelle des Droits de l'Homme au bureau de la commission. Seize membres de la commission avaient participé à la Conférence Nationale de 1990 et avaient aidé à rédiger l'avant-projet de constitution de 1990, mais il s'agissait du même groupe de juristes qui avait prôné la création de la CBDH deux ans auparavant - parmi lesquels Me Robert Dossou, Maurice Glélé Ahanhanzo et Saidou Agbantou - et ils n'avaient pas agi en qualité de membres de la commission, lesquels devaient encore être nommés.

L'un des domaines où la CBDH semble avoir acquis une compétence est celui de l'observation et de la supervision des élections. Saidou Agbantou et d'autres membres de la commission ont régulièrement participé à l'administration et à l'observation des élections de 1991, 1993, 1995 et 1999. Le rôle de la CBDH sur ce plan est officialisé dans la loi numéro 98-034 du 15 janvier 1999 qui fixe « les règles générales pour les élections en République du Bénin». Elle requiert qu'un membre de la CBDH figure parmi les vingt-trois membres de la Commission Electorale Nationale Autonome (CENA) chargée d'administrer les opérations électorales au niveau national. La loi exige d'autre part qu'un représentant de la CBDH siège dans chaque Commission Electorale Départementale représentant la CENA dans les départements (Articles 41 et 43). Par conséquent, pour les élections législatives de mars 1999, la CBDH avait désigné un membre pour la représenter à la CENA et un représentant pour chacune des douze commissions électorales départementales.¹⁴

Financement

Les membres de la CBDH affirment que leur travail a été sévèrement entravé en raison du manque de moyens financiers. La CBDH refuse, par principe, les subsides du gouvernement¹⁵ bien qu'au début des années 90, elle s'était retrouvée à ce point appauvrie qu'elle avait demandé une aide financière au gouvernement transitoire de Nicéphore Soglo mais elle s'était vu opposer une fin de non-recevoir car cette aide n'avait pas été prévue dans le budget.¹⁶En 1991, la CBDH a reçu plus de 60.000 $US d'une fondation américaine, la National Endowment for Democracy [Fondation nationale pour la démocratie] (NED), pour ses programmes d'éducation civique, de supervision des élections, d'observation des droits de l'homme et pour ses dépenses administratives. Cependant, en 1993, la NED a exigé le remboursement des subsides non utilisés et a décidé par la suite de ne pas renouveler son financement en raison de ce qu'elle estimait être l'inertie de la CBDH.¹⁷En 1997, le PNUD a toutefois octroyé une aide financière à la CBDH pour un programme triennal de «promotion des droits de l'homme et de consolidation de l'Etat de droit».¹⁸

Evaluation

L'exemple du Bénin sert à poser la question de savoir si l'existence d'une commission des droits de l'homme aide nécessairement à améliorer la protection desdits droits dans un pays. En général, la situation des droits de l'homme s'est considérablement améliorée au Bénin au cours des dix dernières années mais la Commission des droits de l'homme ne semble pas y avoir beaucoup contribué ni avoir joué un rôle actif. Au contraire, la CBDH a été un acteur généralement passif, ceci étant semble-t-il dû en partie au sentiment de complaisance de ses membres qui estiment que les droits de l'homme sont généralement respectés et qu'une action plus concertée de la part de la commission est inutile ou serait inappropriée. Ainsi, en 1997, dans l'éditorial du premier numéro de la revue «Journal des Droits de l'Homme» publiée par la CBDH, son président écrivait : «Pour l'heure, on peut dire sans grand risque de se tromper que ces droits ne sont pas menacés au Bénin,»¹⁹sentiment qui semble largement partagé par les juristes, les militants des droits de l'homme et la communauté diplomatique étrangère au Bénin. Un diplomate a par exemple déclaré à Human Rights Watch que «les droits de l'homme font partie de la culture démocratique du Bénin»²⁰, tandis que Maurice Glélé Ahanhanzo, membre de la Cour Constitutionnelle, est d'avis qu' «il règne au Bénin une conscience aiguë et permanente des droits de l'homme.»²¹

C'est probablement pour la même raison que les ONG béninoises des droits de l'homme concentrent leurs efforts sur des activités de promotion et d'éducation aux droits de l'homme : séminaires de formation, émissions radio, publication de brochures. Presque aucune d'elles n'enquête sur les accusations de violations des droits de l'homme ou n'entreprend des activités de promotion, à l'exception notoire de l'Association des Femmes Juristes du Bénin, qui offre une assistance judiciaire pro bono aux femmes indigentes et à celles victimes de violences dues à leur sexe. La CBDH ne fait donc pas exception à la règle.

Une autre raison expliquant la relative inertie de la CBDH est peut-être le rôle plus énergique que la Cour Constitutionnelle joue par rapport à la protection des droits. En vertu de la constitution de décembre 1990, la Cour a reçu de vastes pouvoirs pour garantir «les droits fondamentaux de la personne humaine et les libertés publiques», et notamment celui de statuer sur «la constitutionnalité des lois et actes réglementaires censés porter atteinte aux droits fondamentaux de la personne humaine, aux libertés publiques et, en général, sur la violation des droits de la personne humaine». La Cour peut donc, de sa propre initiative, examiner la constitutionnalité de toute loi qui, selon elle, pourrait «porter atteinte aux droits fondamentaux de la personne humaine et aux libertés publiques». Plus important encore, la Cour peut également être saisie directement des plaintes individuelles provenant de victimes de violations des droits de l'homme et sur lesquelles elle doit statuer dans les quinze jours.²²L'un de ses juges, Maurice Glélé Ahanhanzo, a déclaré à Human Rights Watch que la Cour constitutionnelle avait prononcé, au cours de ses cinq années d'existence, plus de 150 jugements concernant les droits de l'homme, soit suite à des plaintes des victimes elles-mêmes, soit dans le cadre du processus de révision constitutionnelle des lois violant les droits de l'homme.²³Il en résulte que la Cour est largement considérée, y compris par la CBDH, comme l'organe de protection des droits de l'homme le plus efficace du Bénin.²⁴On peut d'ailleurs se demander si la possibilité d'obtenir une réparation judiciaire efficace et indépendante devant la Cour, ne diminue pas, aux yeux des victimes, le besoin de recourir à d'autres mécanismes tels qu'une commission nationale des droits de l'homme.

Au-delà de ses difficultés financières bien réelles, la CBDH semble ne pas inspirer confiance au public, ni d'ailleurs au monde judiciaire et aux associations de défense des droits de l'homme. Sadikou Alao, avocat et président d'une ONG régionale basée au Bénin, le Groupe d'Etudes et de Recherche sur la Démocratie et le Développement Economique et Social en Afrique (le GERDDES), estime que la commission «n'a pas d'impact et n'est pas connue par la population» et qu'elle souffre d'un «problème de crédibilité».²⁵Même le ministre de la justice a publiquement critiqué la «léthargie» de la commission et a, par conséquent, initié la création du «Conseil consultatif des droits de l'homme», organisation de coordination chargée de coopérer avec les ONG locales des droits de l'homme.²⁶Le juge de la Cour Constitutionnelle, l'Honorable Maurice Glélé Ahanhanzo, a également fait des remarques sur la «paralysie» de la CBDH.²⁷Certains bailleurs de fonds internationaux au Bénin semblent également faire davantage confiance aux ONG locales qu'à la CBDH. Par exemple, lorsque le PNUD a souhaité financer les activités organisées au Bénin pour commémorer le cinquantième anniversaire de la Déclaration Universelle des Droits de l'Homme en 1998, il s'est adressé à l'IDHPD plutôt qu'à la CBDH pour coordonner les activités.²⁸

Si elle veut être prise plus au sérieux, il est clair que la CBDH doit devenir plus dynamique et s'engager dans une gamme plus vaste d'activités. Compte tenu de son mandat étendu, de la procédure de nomination indépendante et du contexte politique relativement favorable qui prévaut au Bénin, il ne semble y avoir aucun obstacle majeur à cette transformation. On constate avec ironie que cette commission des droits de l'homme est, parmi toutes celles de la région, la moins active, et non pas, comme elle devrait l'être, celle le plus à même de se fixer des critères exigeants et de s'ériger en modèle pour les autres commissions de la région. Il faut que la CBDH change. Elle devra en faire beaucoup plus pour répondre à son obligation de servir de «médiateur entre le citoyen et les pouvoirs publics», par exemple en cherchant à compléter le travail de la Cour constitutionnelle et des associations locales de droits de l'homme ou en s'attaquant à quelques-uns des problèmes de droits de l'homme les plus négligés auxquels sont confrontés les citoyens béninois.