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Présentation Générale Résumé Normes Iinternationales: les Principes de Paris Facteurs Importants Etat des Lieux Contributions Innovatrices et Positives des Commissions Les Iniatives Régionales Le Role de la Communauté Internationale Conclusion Recommandations Abréviations Remerciements |
Etat des Lieux Les années 90 s'étaient annoncées comme la décennie de l'espoir pour les droits de l'homme en Afrique. Suite à la Guerre Froide, les pressions internes et internationales croissantes avaient soulevé un vent de changement sans précédent. Les appels populaires à la réforme qui ont balayé le continent au début des années 90 ont forcé beaucoup de régimes autoritaires à parti unique, au pouvoir depuis des dizaines d'années, à faire des concessions politiques. Jusqu'alors, bon nombre de pays africains avaient été soumis de longue date à un régime autoritaire à parti unique ou militaire, et en Afrique du Sud, la politique d'apartheid s'était implantée par la répression et la discrimination raciale prônées par l'Etat. L'entrée en vigueur en octobre 1986 d'un traité régional des droits de l'homme propre à l'Afrique, la Charte Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples, était un événement significatif sur un continent dominé par les structures de parti unique qui imposaient des restrictions à la participation politique. L'Article 26 de la Charte Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples stipulait que les Etats parties avaient le devoir de « permettre l'établissement et le perfectionnement d'institutions nationales appropriées chargées de la promotion et de la protection des droits et libertés garantis par la présente Charte ». La création de commissions nationales des droits de l'homme en Afrique a été, généralement parlant, déclenchée par cette ouverture politique régionale. Dans les pays francophones tels que le Bénin, le Tchad et le Togo, la démocratisation s'est faite à travers la convocation d'une conférence nationale réunissant gouvernement et société civile pour négocier le processus de libéralisation politique. Dans les pays anglophones tels que le Ghana, le Malawi, le Kenya et la Zambie, les gouvernements ont capitulé face à la pression populaire en faveur d'élections multipartites. En Afrique du Sud, l'apartheid et le régime minoritaire blanc ont pris fin. L'un après l'autre, les pays africains ont connu, à des degrés divers, une libéralisation politique et une plus grande démocratisation. Pour la première fois, l'engagement à respecter les droits de l'homme est entré dans le discours politique d'un grand nombre de dirigeants africains. Au cours des années 90, l'un après l'autre, les gouvernements africains ont mis sur pied leurs propres commissions nationales des droits de l'homme. Le soutien accru de l'ONU et des bailleurs de fonds internationaux pour la création de commissions des droits de l'homme au milieu des années 90 a donné un élan supplémentaire à la mise sur pied de ces institutions. Dans la plupart des pays, la décision d'instituer une commission nationale des droits de l'homme s'est inscrite dans une sorte de transition politique devant aboutir soit à un nouveau gouvernement, soit à la promesse d'un système politique plus ouvert après un passé jalonné de régimes répressifs ou de régimes à parti unique autoritaires. Certaines de ces transitions ont en fait abouti à un réel changement, d'autres dans une moindre mesure, et à la fin des années 90, il apparaissait clairement que bon nombre de ces transitions politiques avaient stagné et que certains gouvernements faisaient marche arrière par rapport aux engagements qu'ils s'étaient fixés précédemment. Les grands espoirs et aspirations du début des années 90 sont encore loin d'être devenus réalité. Dans certains pays, la création d'une commission des droits de l'homme semble avoir été l'expression sincère de l'engagement du gouvernement à introduire davantage de transparence et à répondre de ses actes. C'est le cas au Bénin, Ghana, Malawi, Sénégal, Afrique du Sud et Ouganda. La commission rwandaise des droits de l'homme a été créée dans le cadre des Accords de Paix d'Arusha de 1993 conclus entre le gouvernement de l'époque et le Front Patriotique Rwandais, lequel était en guerre contre le gouvernement. Dans d'autres pays, la création de la commission semble avoir été motivée davantage par le désir de détourner les critiques visant la réticence du gouvernement à appliquer la libéralisation politique. C'est le cas du Cameroun, du Tchad, du Kenya, du Nigeria, du Togo et de la Zambie. Cette hypocrisie apparente ne touchait pas seulement les gouvernements forcés de céder au système pluripartite. L'organisme soudanais des droits de l'homme a été mis sur pied en 1994 pendant une période de mesures extrêmement répressives et de guerre civile acharnée et violente. L'Algérie et la Tunisie ont formé des commissions pour faire face aux critiques faisant suite à la répression menée à l'encontre des organisations politiques islamistes. Vers la fin des années 90, les gouvernements d'après-guerre du Liberia et de Sierra Leone ont créé des commissions des droits de l'homme suite à des accords de paix lacunaires qui avaient accordé l'amnistie à leurs combattants responsables de massacres et de torture sur des milliers de civils. La question est de savoir comment et si ces institutions, mises en place par des gouvernements calculateurs, peuvent devenir des organes des droits de l'homme indépendants et efficaces. Les commissions des droits de l'homme en Afrique se présentent sous toutes les formes et toutes les dimensions : certaines ont une base constitutionnelle (avec une loi habilitante) comme en Ethiopie, au Ghana, au Malawi, au Niger, en Afrique du Sud, en Ouganda et en Zambie. La majorité ont été créées par l'assemblée nationale législative ou le parlement, comme c'est le cas au Bénin, au Tchad, au Liberia, au Rwanda, au Sénégal, en Sierra Leone et au Togo (incorporée ultérieurement à la constitution de 1992). D'autres ont été créées par décret présidentiel, du premier ministre ou du conseil des ministres, comme c'est le cas en Algérie, au Cameroun, en République centrafricaine, au Kenya, au Mali, en Mauritanie, au Soudan et en Tunisie. Le Nigeria se distingue des autres d'une façon douteuse en ce sens qu'il s'agit du seul pays à avoir une commission des droits de l'homme établie par décret militaire. La commission marocaine, quant à elle, a été établie par décret royal. Les mandats légaux de ces commissions les investissent fondamentalement toutes de la responsabilité de promouvoir et de protéger les droits de l'homme mais il existe des différences sur le plan de l'étendue de leurs mandats et de leurs pouvoirs. Cela varie beaucoup d'un pays africain à l'autre - allant de la commission des droits de l'homme mauritanienne qui met uniquement l'accent sur les activités de consultation et de promotion à la commission ougandaise des droits de l'homme qui jouit du pouvoir quasi-judiciaire de convoquer un tribunal des droits de l'homme pour se prononcer sur des plaintes. Seules la Mauritanie et l'Afrique du Sud prévoient des dispositions spéciales dans leur texte fondateur qui incluent officiellement la responsabilité de s'occuper tant des droits économiques et sociaux que des droits civils et politiques. Les procédures d'engagement et de nomination varient énormément. Le plus souvent, le pouvoir exécutif s'est assuré un large contrôle par des nominations présidentielles ou du premier ministre. Dans d'autres cas, les membres des commissions sont choisis par le biais d'élections parlementaires ou par la société civile. Dans le cas du Bénin, le gouvernement ne joue aucun rôle : les membres des commissions sont choisis et proposés par des associations professionnelles (des milieux juridique et médical) et par des ONG. Bien que les procédures de nomination faisant appel à la concertation et offrant un mandat permanent à la clé constituent des facteurs importants, l'expérience africaine ne montre pas qu'il existe une corrélation directe entre ces facteurs et une activité plus dynamique. Dans certains cas, les membres nommés par le président ont fait preuve d'une remarquable autonomie. Dans d'autres cas, la procédure de nomination consultative ou la représentation des ONG au sein de la commission des droits de l'homme n'a pas abouti au niveau d'activité espéré. Parmi les vingt-deux commissions existantes, les activités englobent tant le travail de promotion des droits de l'homme que le travail de protection desdits droits. Bien que la plupart des commissions des droits de l'homme en Afrique n'intègrent pas dans leurs responsabilités les questions ayant trait aux droits économiques et sociaux, la plupart des mandats sont formulés de façon suffisamment générale pour leur permettre une interprétation de leurs fonctions qui inclut le travail relatif aux droits économiques et sociaux. Cependant, elles ont choisi en masse de se concentrer sur les questions liées aux droits civils et politiques. Presque sans exception, les commissions des droits de l'homme d'Afrique parrainent les activités de promotion qui comprennent des programmes d'éducation de la population et des formations à l'intention des agents de la fonction publique et autres, par le biais de séminaires, d'ateliers et d'émissions radiophoniques. Certaines commissions ont fait des recommandations en faveur de l'abolition de lois non conformes aux normes internationales des droits de l'homme et contribuent à la rédaction des rapports sur leur pays ou les présentent à l'ONU ou aux organismes régionaux. En ce qui concerne le travail de protection des droits de l'homme, qui tend à être plus sensible sur le plan politique, la situation varie. Alors que certaines commissions des droits de l'homme sont totalement inactives face aux plaintes individuelles, les commissions plus actives et autonomes prennent des mesures diverses pour enquêter sur les exactions et réparer les torts. Les violations des droits de l'homme qui font l'objet d'enquêtes menées par les commissions des droits de l'homme en Afrique incluent les exactions et actes de torture commis par les forces de police et de sécurité, les conditions carcérales, la détention prolongée sans inculpation ni procès, les pratiques traditionnelles néfastes pour les femmes, la discrimination, la xénophobie et la violence à l'encontre des immigrés, et les conditions dans les institutions pour malades et handicapés mentaux. Certaines commissions se penchent également sur les violations perpétrées par des acteurs privés (qui n'appartiennent pas à l'Etat) tels que les employeurs, les propriétaires terriens ou les auteurs de violence conjugale. Il faut souligner que la plupart de ces activités ont été entreprises par les quelques commissions qui jouissent d'une solide réputation. A l'horizon 2000, de tous les continents, c'est l'Afrique qui comptait le plus grand nombre de commissions gouvernementales des droits de l'homme, presque la moitié de tous les Etats membres de l'Organisation de l'Unité Africaine (OUA) ayant institué une commission nationale des droits de l'homme ou ayant adopté des dispositions spécifiques en ce sens. Pourtant, tout bien considéré, la situation des droits de l'homme est fortement en contraste avec ce fait. La plus grande partie du continent africain se caractérise par des résultats économiques en recul, par des promesses de démocratie et autres réformes en matière des droits de l'homme non tenues, et par une intensification des tensions ethniques, nationales et régionales, aboutissant souvent à des conflits civils. Dans certains pays toutefois, des acquis ont été enregistrés et préservés au cours des dernières années et les progrès en matière de respect des droits de l'homme et d'Etat de droit ont poursuivi leur chemin. Dans ce type de contexte, un examen du travail des commissions des droits de l'homme en Afrique nous amène donc à un constat à la fois prévisible et inattendu. 1989-1991 : Togo, Bénin et Cameroun Les trois premiers pays à avoir créé des commissions des droits de l'homme se situent en Afrique Occidentale. Il est juste de commencer par la Commission Nationale des Droits de l'Homme (CNDH) du Togo. Il s'agit non seulement de la première commission nationale de ce type créée en Afrique, mais elle illustre par ailleurs la diversité des rôles qu'une commission peut jouer : d'abord un rôle de catalyseur d'un changement démocratique fondamental, en dépit d'obstacles significatifs, et ensuite, un rôle d'apologiste des exactions commises par le gouvernement. Etablie en 1987, avant que les régimes à parti unique ne soient sérieusement remis en question dans une grande partie de l'Afrique, la CNDH du Togo a créé un précédent en faisant preuve d'un dynamisme et d'un esprit d'initiative qui ont été difficilement égalés ailleurs dans le monde et surtout, au Togo même. La CNDH a été victime de son succès. L'expérience relativement longue du Togo en matière de commission nationale des droits de l'homme démontre l'énorme potentiel de ces institutions gouvernementales mais également leur fragilité. Durant ses dix années d'existence, la CNDH a traversé trois phases. A l'origine, la CNDH a été créée par le Président Gnassingbe Eyadema, à l'occasion de l'anniversaire de la Charte Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples, pour mettre une sourdine aux critiques de la communauté internationale à l'égard de son régime à parti unique. Rares sont ceux qui auraient pu prédire le rôle dynamique que la CNDH allait jouer lorsqu'elle a été créée par de proches alliés du président. La commission togolaise a donné une large interprétation à son mandat - lançant elle-même des enquêtes et dénonçant des violations, ce qui n'était pas expressément autorisé. Dès sa création en 1987 jusqu'aux mesures de répression de la démocratie en 1991, la CNDH a fait preuve d'une remarquable indépendance en intervenant et en rendant publiques des violations sensibles au plan politique, notamment celles perpétrées par les forces de sécurité. En 1990, les pressions en faveur d'élections libres et équitables s'intensifiaient, des manifestations antigouvernementales étant notamment organisées. Le fait de dénoncer publiquement les meurtres, par l'armée, de personnes manifestant en faveur de la démocratie a déclenché un processus qui a finalement forcé le gouvernement à accorder une certaine libéralisation politique. C'est probablement dans le cadre de la Conférence Nationale de 1991, marquant définitivement la fin du régime à parti unique au Togo, que la CNDH a joué son rôle le plus important. La clairvoyance et le courage de ses dirigeants ont été d'une importance capitale pour le mouvement qui a abouti à la Conférence Nationale et à une nouvelle constitution, ainsi qu'à l'émergence du mouvement non gouvernemental des droits de l'homme au Togo. Durant sa deuxième phase, de 1992 à 1995, la CNDH a en grande partie disparu de la vie publique. Bien que le Président Eyadema ait à ce moment accepté un système pluripartite, il continuait de s'accrocher au pouvoir en minant et sapant la libéralisation politique qui avait été obtenue. Lorsque le Président Eyadema a commencé à réprimer sérieusement le mouvement démocratique, la CNDH en a été l'une des premières victimes. Son chef a été forcé de s'exiler et la commission s'est limitée à jouer un rôle passif avec une direction intérimaire. La CNDH entre maintenant dans sa troisième phase. Relancée en 1997 suite à l'adoption d'une nouvelle loi, après une longue période de silence, la commission continue à jouir de pouvoirs officiels et d'une indépendance considérable mais elle n'a pas le militantisme de son prédécesseur. Ses activités actuelles donnent à penser à bon nombre de Togolais que la CNDH est plus soucieuse de se défendre elle-même et de défendre les autorités nationales que de protéger et de promouvoir les droits de l'homme au Togo. Dû en partie à son comportement dans le passé, la CNDH jouit actuellement de peu ou pas de crédibilité aux yeux des Togolais et de la communauté étrangère concernée par les droits de l'homme dans le pays. Les activités de promotion entreprises par la CNDH, auxquelles d'autres pays pourraient être sensibles, sont futiles en l'absence de volonté de s'engager aussi dans la protection. Ces activités sont par ailleurs sapées par la volonté de la CNDH de s'opposer avec véhémence aux enquêtes internationales sur la dégradation de la situation des droits de l'homme au Togo. Alors que le Togo continue de réprimer les militants des droits de l'homme et refuse de réagir face aux accusations des ONG locales et internationales, la crédibilité de la CNDH est au plus bas. Deux ans après le Togo, c'est au Bénin voisin qu'a été créée la commission des droits de l'homme suivante en 1989, dans le cadre d'un processus similaire de démocratisation qui a débuté par une Conférence Nationale en 1990 pour conduire ensuite à une libéralisation politique. Le Bénin est probablement le pays d'Afrique qui a le mieux réussi sa tentative de démocratisation au cours des dix dernières années. Longtemps connues pour leur instabilité chronique, les institutions politiques béninoises sont progressivement devenues plus fortes et plus indépendantes au fil des quatre élections générales, dans l'ensemble assez démocratiques et transparentes. L'adoption d'une nouvelle constitution en décembre 1990 et le fait qu'elle soit scrupuleusement appliquée par la cour constitutionnelle ont engendré des améliorations notables sur le plan des droits de l'homme et la possibilité pour les citoyens de demander réparation pour les atteintes aux droits de l'homme. En particulier, la disposition constitutionnelle autorisant les victimes de violations des droits de l'homme à déposer des requêtes individuelles devant la cour constitutionnelle a fermement implanté le concept des droits de l'homme dans la conscience populaire des citoyens. La Commission Béninoise des Droits de l'Homme (CBDH) a été instituée par le corps législatif en 1989, après dix-sept ans de régime militaire socialiste au Bénin, à l'initiative d'un groupe d'avocats des droits de l'homme. Dix ans plus tard, on constate que la CBDH n'a pas fait grand chose, en dépit du passage à un gouvernement élu et d'améliorations importantes de la situation des droits de l'homme en comparaison avec le passé. C'est la cour constitutionnelle qui est considérée, au Bénin, comme la gardienne des principes démocratiques et des droits de l'homme. Elle est d'ailleurs investie de cette mission par la constitution. Malgré des garanties on ne peut plus solides d'indépendance officielle et réelle, la CBDH est la moins active de la région sur le plan de la promotion et de la protection des droits de l'homme. Les termes utilisés par les Béninois interrogés par Human Rights Watch, tant dans le milieu gouvernemental que dans le cercle des ONG, étaient tout à fait révélateurs : ils parlent d'une CBDH « léthargique », ayant « un problème de crédibilité », «pas connue de la population » et « paralysée ». La CBDH n'est sortie de son mutisme qu'en 1999, après bien des années, mais ce n'était que pour faire cause commune avec le gouvernement du Togo voisin dans sa campagne contre un rapport d'Amnesty International de mai 1999 sur les assassinats politiques au Togo. Le cas du Bénin pose la question de savoir si une commission nationale des droits de l'homme est nécessaire pour la protection des droits de l'homme lorsque ce rôle est rempli par d'autres institutions de l'Etat. L'ouverture des libertés publiques au Bénin, après pratiquement vingt ans de régime militaire, n'a pas abouti au regain d'activité auquel on aurait pu s'attendre de la part de la CBDH mais plutôt à une inertie complaisante. Les limitations des Principes de Paris sont bien visibles. La commission béninoise des droits de l'homme répond, voire dépasse, les normes établies par les Principes de Paris en ce qui concerne l'indépendance statutaire et effective. Pourtant, le travail qu'elle effectue ne répond en rien à ce qu'elle pourrait faire au vu de ses pouvoirs étendus et du climat politique favorable. Le Cameroun a été le troisième pays d'Afrique Occidentale à former une commission des droits de l'homme. Le Comité National des Droits de l'Homme et des Libertés (CNDHL) a été créé par décret présidentiel en novembre 1990, également suite à la vague de démocratisation des pays africains. Le CNDHL comptait parmi les premières institutions créées par les décrets du Président Paul Biya dans le cadre des mesures annoncées en 1990 suite à des actions de protestation. Cependant, contrairement au Togo où la commission nationale des droits de l'homme avait joué un rôle en encourageant et en accompagnant les revendications politiques au début du mouvement de démocratisation, le CNDHL n'a pas joué ce rôle au Cameroun. Le fait que la commission camerounaise ne soit pas parvenue à faire office de catalyseur de la démocratisation peut s'expliquer par la voie qu'a suivi ce processus. Contrairement à plusieurs de ses voisins francophones, le Cameroun n'est pas entré dans le processus de changement par l'intermédiaire d'une large Conférence Nationale consultative ou d'un autre débat public. C'est à coup de décrets présidentiels unilatéraux que des concessions politiques ont été accordées, permettant finalement aux partis d'opposition de fonctionner et de créer de nouvelles institutions. Un mois après la création du CNDHL, un décret présidentiel rétablissait la liberté d'association, ce qui a permis une activité pluripartite effective. Des élections ont ensuite été organisées en 1992 et à nouveau, le gouvernement s'en est servi pour confirmer et légitimer sa mainmise sur le pouvoir. La crédibilité et l'autonomie du CNDHL sont fortement entravées par le contrôle présidentiel important exercé sur les nominations et le fonctionnement du comité. Les membres actuels du CNDHL ont été nommés par le président en 1991 alors que le Cameroun était encore un Etat à parti unique. Le mandat de cinq ans qu'avaient au départ les membres siégeant à la commission a expiré en 1996. Trois ans plus tard, pourtant, le Président Biya n'a ni renouvelé le mandat des membres actuels, ni nommé de nouveaux membres. Certains Camerounais expliquent cela par le fait que - conformément au décret requérant qu'un représentant de chaque parti politique représenté à l'Assemblée Nationale siège au CNDHL - le président devrait maintenant permettre à des membres de l'opposition politique de faire partie du CNDHL. Cette grossière irrégularité qui se perpétue, combinée à la faiblesse générale des pouvoirs du CNDHL - il ne peut faire que des recommandations au gouvernement et ses rapports confidentiels étaient, jusqu'à il y a peu, remis uniquement au cabinet présidentiel - ternit totalement l'image de pilier crédible et représentatif des droits de l'homme qu'il revendique. Dès le départ, les membres du CNDHL ont opté pour une approche non polémique des exactions du gouvernement et ils ont axé leurs activités sur la promotion, par exemple des séminaires, des programmes radiophoniques et des conférences. Le mutisme du CNDHL face à quelques-unes des plus graves violations des droits de l'homme commises par le gouvernement, comme l'exige son mandat et peut-être aussi en raison de la réticence de ses membres, a sérieusement entamé sa crédibilité au Cameroun. Après presque dix ans d'existence, cette commission des droits de l'homme est encore très peu connue du public ou lui paraît inutile et ceux qui sont conscients de son existence la voient comme une institution docile au service du pouvoir exécutif. Pour créer une institution des droits de l'homme crédible et autonome au Cameroun, un certain nombre de mesures élémentaires sont nécessaires : pour commencer, le décret présidentiel fondateur qui octroie des pouvoirs discrétionnaires au président pour nommer les commissaires et les procédures interdisant au CNDHL de rendre publics ses rapports devraient être amendés par une loi votée par l'assemblée nationale. Ensuite, les ONG des droits de l'homme devraient faire partie de la série d'institutions représentées au CNDHL. Enfin, si les commissaires veulent que le CNDHL soit bien connu et respecté en tant que force positive servant les intérêts du public, ils doivent assumer un rôle beaucoup plus actif et plus franc dans la défense des droits de l'homme au Cameroun. 1990-1992 : Maroc, Tunisie et Algérie Entre 1990 et 1992, trois pays nord-africains (du Maghreb), le Maroc, la Tunisie et l'Algérie, ont créé, coup sur coup, des commissions des droits de l'homme.1Pour ce faire, ils ont pris la commission française des droits de l'homme comme modèle à suivre. Mais le principal élément qui a conduit à la formation de ces commissions en Algérie et en Tunisie a été en grande partie les événements internes liés à la force croissante de l'activité politique islamiste. Dans le sillage de la répression contre les mouvements d'opposition islamistes, ces commissions ont été créées par les gouvernements algérien et tunisien pour se montrer soucieux de la démocratie et des droits de l'homme. La création de la commission marocaine semble avoir été motivée par le besoin de réagir aux critiques de la communauté internationale face à la politique du Maroc en matière de droits de l'homme et par le désir du Roi du Maroc de se montrer attentif aux droits de l'homme sur l'échiquier international. Le Conseil Consultatif des Droits de l'Homme (CCDH) a été créé au Maroc en 1990 sous le Roi Hassan II par décret royal (Dahir 2-4-1990). A ce moment, les militants locaux des droits de l'homme déployaient une vigueur de plus en plus grande, comme le reflète la création de l'Organisation marocaine des Droits de l'Homme et le regain de militantisme de l'Association marocaine des Droits de l'Homme. Les trente-huit membres du CCDH comprennent cinq ministres du gouvernement, des représentants des partis politiques, des associations des droits de l'homme et de la société civile, ainsi que des personnalités importantes. Le CCDH a été fortement influencé par la Commission Nationale (française) Consultative des Droits de l'Homme.2Le Roi Hassan II a par la suite remis sur pied un ministère des droits de l'homme qu'il avait supprimé en 1997 et le Premier Ministre a créé une commission interministérielle des droits de l'homme. Le CCDH est un organe strictement consultatif qui rend directement des comptes au Roi. Bien qu'il soit officiellement indépendant, le budget du CCDH est en grande partie financé par le monarque. A plusieurs reprises, le Roi Hassan II a chargé le CCDH d'étudier une question relative aux droits de l'homme, notamment le problème des prisonniers politiques, celui des conditions carcérales et celui des « disparitions » survenues dans les années 60 et 70. Les recommandations du CCDH remises au Roi ont souvent été mises en _uvre, notamment des réformes du système carcéral et la libération de certains prisonniers. Le CCDH a eu tendance à souligner les aspects positifs de la politique des droits de l'homme au Maroc et a fait preuve de beaucoup d'égards envers les autorités pour ce qui touchait aux questions plus contestées sur le plan politique. Cependant, étant donné la diversité de ses membres et l'ouverture croissante du débat sur les droits de l'homme au Maroc, le CCDH a prudemment critiqué la politique et les pratiques du gouvernement et a donné davantage de crédibilité aux causes défendues par les organisations indépendantes des droits de l'homme. En juillet 1999, le Roi Mohamed VI est arrivé au pouvoir suite au décès de son père, le Roi Hassan II, et il a commencé à mettre en _uvre des réformes et à relâcher le régime autoritaire. Ses premières mesures ont été la libération de quelque 8.000 prisonniers et une invitation lancée aux exilés politiques importants de rentrer au pays. Son programme de réforme promet des améliorations dans le domaine de l'éducation, de la justice et des droits de la femme. Cherchant à refermer quelques blessures du passé, le Roi a essayé de se pencher sur le problème des réparations pour les milliers d'opposants politiques qui ont été emprisonnés ou ont « disparu » au cours des années 70 sous le régime du Roi Hassan II. La principale contribution du CCDH à ce niveau s'est faite par le biais de la Commission d'Arbitrage, instituée sous ses auspices par le Roi en août 1999 pour se prononcer sur les compensations à verser pour les dommages matériels et psychologiques infligés aux victimes de « disparition » et de détention arbitraire et à leurs familles. La Commission d'Arbitrage s'est mise au travail le 1er septembre 1999 et les requérants ont été invités à déposer leurs demandes de compensation avant le 31 décembre. A la fin de l'année, la commission annonçait qu'elle avait reçu quelque 4.000 demandes et avait pu étudier plusieurs dossiers.3 Généralement, plutôt que d'agir de son propre chef, le CCDH ne s'est penché sur certaines questions et n'a fait de recommandations que lorsqu'il a été encouragé à le faire officiellement. Bien qu'il soit encore trop tôt pour dire s'il jouera un rôle plus important sous le nouveau Roi, tout indique que le climat politique sera plus favorable aux droits de l'homme et que les possibilités du CCDH seront plus grandes. En Tunisie, le Comité Supérieur des Droits de l'Homme et des Libertés Fondamentales s'est avéré n'être rien de plus qu'un porte-parole servant à défendre les exactions du gouvernement. Dans ses déclarations et rapports publics, il a résolument présenté la triste situation des droits de l'homme en Tunisie sous un jour positif et il a minimisé, voire même souvent ignoré, les violations flagrantes de la Tunisie de ses obligations internationales en matière de droits de l'homme. Le Président Zine-el Abidine Ben Ali a créé le Comité Supérieur des Droits de l'homme et des Libertés Fondamentales en 1991, alors que s'intensifiaient les critiques internationales vis-à-vis de sa politique des droits de l'homme. Après avoir pris le pouvoir en 1987 et avoir promis de respecter les droits de l'homme et d'adopter des réformes libérales, le Président Ben Ali s'est engagé, en 1991, dans une répression totale du mouvement islamiste tunisien. Dans la décennie qui a suivi, les conditions des droits de l'homme se sont progressivement dégradées à mesure que la répression s'est étendue aux gauchistes, aux démocrates libéraux, aux dissidents syndicaux et aux militants des droits de l'homme. De l'avis des associations indépendantes des droits de l'homme existant en Tunisie, le Comité Supérieur a très peu contribué, voire pas du tout, à la réparation des exactions et à la dissuasion. Il s'agit plutôt de l'une des nombreuses institutions créées par le gouvernement dont le seul but est d'enjoliver la politique gouvernementale en matière de droits de l'homme. Alors que le Comité Supérieur aurait pu aider des particuliers dans des cas isolés à déposer un recours contre une décision administrative arbitraire, il a, selon les militants des droits de l'homme, gardé le silence et est resté passif face aux abus systématiques. Dans les cas où le président du comité, Rachid Driss, est intervenu, cela n'a pas été pour faire avancer la cause des droits de l'homme. Par exemple, lorsqu'il a rendu visite au prisonnier politique Khemais Ksila en 1998, il s'est comporté davantage en interlocuteur informel parlant au nom du gouvernement plutôt qu'en enquêteur des droits de l'homme et par la suite, il a déformé les faits lorsqu'il a expliqué la situation du prisonnier à la presse. Bien qu'en 1996 et 1997, le Comité Supérieur ait exercé le pouvoir qui lui est conféré de mener tous les deux mois des inspections surprises dans les prisons, il n'en a pas profité pour attirer l'attention sur les conditions extrêmement dures et répressives qui sont imposées aux prisonniers politiques en Tunisie. Aucune conclusion n'a été rendue publique, mise à part une déclaration de M. Driss selon laquelle les conditions de vie dans les prisons et la santé des prisonniers étaient « bonnes et en voie d'amélioration ».4 En Algérie, l'Observatoire National des Droits de l'Homme a été créé en février 1992, peu de temps après que les élections parlementaires aient été suspendues, que le président algérien ait été évincé du pouvoir par un coup d'Etat appuyé par les militaires, que l'état d'urgence ait été décrété, et qu'une répression ait été engagée contre les Islamistes qui avaient remporté le premier tour des élections nationales. Il a été établi par un décret présidentiel à un moment où les autorités avaient conscience que, pour asseoir leur légitimité après avoir suspendu le processus démocratique, elles avaient tout intérêt à avoir l'air de se soucier des droits de l'homme. Depuis sa création, l'ONDH, qui dépend en grande partie de fonds publics, s'est activement engagé à jouer un rôle de relations publiques, minimisant les brutalités commises par les forces de sécurité. Mohamed Kamel Rezzag-Bara, le premier et seul président de l'ONDH, a rempli ce rôle lors d'apparitions fréquentes dans les médias, dans les forums internationaux et en publiant des « contre-rapports » s'attaquant à la crédibilité d'organisations internationales de défense des droits de l'homme telles qu'Amnesty International et la Fédération Internationale des Ligues des Droits de l'Homme (FIDH) lorsqu'elles critiquent l'Algérie. Après une émeute à la prison de Serkadji en 1995, laquelle avait fait 100 morts, les autorités ont refusé le droit d'accès à toutes les associations indépendantes des droits de l'homme qui cherchaient à enquêter alors qu'elles ont accordé ce droit à une commission dirigée par l'ONDH, laquelle dans ses conclusions, a totalement balayé les témoignages selon lesquels un grand nombre de décès avaient été provoqués par l'usage excessif de la force par les autorités pénitentiaires. Cependant, en Algérie, il existe une certaine marge de liberté qui laisse aux journaux, aux militants des droits de l'homme et à la population la possibilité de discuter des exactions du gouvernement, et l'ONDH, peut-être pour préserver une certaine crédibilité, a reconnu certaines de celles-ci et a émis des recommandations visant à les enrayer. Par conséquent, les rapports annuels de l'ONDH reconnaissent le caractère courant des détentions secrètes par les forces de sécurité et des cas d'usage excessif de la force par les milices civiles. Cela a été utile en ce sens que cela a rapproché quelque peu de la réalité le discours semi-officiel relatif aux violations des droits de l'homme, contribuant par là-même à préserver et élargir l'espace dans lequel les Algériens peuvent critiquer les atteintes aux droits de l'homme qui ont lieu dans leur pays. L'ONDH n'a toutefois pas le pouvoir requis pour lancer des enquêtes indépendantes sur les droits de l'homme ni pour citer comme témoins des citoyens ordinaires ou des fonctionnaires du gouvernement. Ces lacunes ont sauté aux yeux de ceux qui ont déposé plainte auprès de l'ONDH au nom de proches que les forces de sécurité auraient fait « disparaître ». L'ONDH reconnaît lui-même qu'il n'a guère fait plus que transmettre les plaintes aux organes gouvernementaux compétents et attendre les réactions qui, lorsqu'il y en a eu, ne jetaient aucune lumière sur le lieu où se trouvait la personne disparue. Il n'est donc pas surprenant que les victimes d'exactions et leurs familles aient pour la plupart perdu tout espoir de trouver un recours auprès de l'ONDH, qui est considéré comme étant proche du gouvernement et incapable de faire rendre des comptes lorsque des exactions ont lieu. 1993 : Ghana Depuis sa formation en 1993, la Commission on Human Rights and Administrative Justice [Commission des droits de l'homme et de la justice administrative] (CHRAJ) a contribué de façon positive au renforcement de la culture des droits de l'homme au Ghana. A l'instar de ses voisins d'Afrique Occidentale, la CHRAJ est née dans le contexte du passage d'un régime autoritaire à parti unique à une démocratie constitutionnelle en 1992. Des élections pluripartites controversées organisées en 1992 ont mis fin à onze ans de régime autoritaire dirigé par le capitaine de l'armée de l'air Jerry Rawlings mais elles lui ont permis de rester au pouvoir en tant que dirigeant civil élu (cela s'est reproduit aux élections de 1996). Dans le cadre de la transition de 1992, un large processus consultatif visant à élaborer une nouvelle constitution a été entrepris pour instaurer un système démocratique avec équilibre des pouvoirs, notamment un système judiciaire indépendant et la création d'une commission indépendante des droits de l'homme, la CHRAJ. Depuis la répression des années 80, la situation des droits de l'homme s'est considérablement améliorée au Ghana. Des problèmes subsistent toutefois sur le plan du respect des droits de l'homme par le gouvernement, et la CHRAJ continue de s'attaquer aux exactions telles que les brutalités policières et la corruption dans la police, les conditions carcérales, la détention préventive prolongée et la violence à l'encontre des femmes. Etablie en tant qu'organe gouvernemental autonome aux termes de la Constitution de 1992, la CHRAJ jouit d'un mandat étendu, notamment celui d'enquêter à propos des plaintes concernant les violations des droits de l'homme et la justice administrative dont les auteurs sont ou non des agents de l'Etat, et à propos d'accusations de corruption de fonctionnaires. Elle bénéficie de pouvoirs contraignants qui l'autorisent à citer des témoins, à exiger la production de toute information utile et à faire comparaître devant un tribunal pour outrage toute personne ne lui obéissant pas. Le commissaire (il n'y en a qu'un) est nommé directement par le président, ce qui constitue un point faible, mais il reste en place jusqu'à l'âge de la retraite. La CHRAJ est dirigée par un homme dynamique, Emile Short, qui a veillé à ce que la CHRAJ jouisse de la confiance de la population. M. Short et les nombreux membres de son personnel n'ont pas hésité à aborder certaines questions plus sensibles telles que la corruption au sein du gouvernement, et ils ont tenu bon face à l'opposition d'autres organes gouvernementaux qui avaient cherché à les réduire au silence. La CHRAJ a aussi fait impression, en particulier en mettant en lumière les conditions carcérales et les pratiques traditionnelles néfastes pour les femmes et les filles ainsi qu'en contribuant à l'éducation aux droits de l'homme de la population. Contrairement à bon nombre d'autres commissions gouvernementales africaines, la CHRAJ a installé des bureaux dans tout le pays et est fière de disposer de beaucoup de personnel. Elle a en outre encouragé des relations de travail basée sur la collaboration avec les associations locales des droits de l'homme, considérant leur travail comme un véritable partenariat permettant de s'attaquer aux violations des droits de l'homme au Ghana. La CHRAJ témoigne de ce que peut arriver à faire une commission gouvernementale lorsque son action est avalisée par la constitution, qu'elle dispose de pouvoirs contraignants étendus et qu'elle est dirigée par une personne indépendante et intègre. En remplissant son mandat, la CHRAJ a fait preuve d'ambition en mettant sur pied un réseau de bureaux à travers tout le pays et en se penchant sur une vaste gamme de problèmes, bien que la charge de travail importante et les salaires relativement bas aient provoqué un renouvellement fréquent des membres du personnel et aient démoralisé ceux-ci. Les bailleurs de fonds internationaux ont apporté un soutien financier et autre à la CHRAJ mais celle-ci souffre toujours d'un manque de ressources et d'un manque de personnel. Une commission telle que celle-ci mérite clairement de bénéficier d'un soutien accru et durable, en particulier de la communauté internationale, étant donné le rôle qu'elle joue au Ghana et le potentiel qu'elle a de servir de centre de formation pour d'autres commissions gouvernementales naissantes. 1994 : Soudan Au Soudan, le Front Islamique National (FIN) s'est emparé du pouvoir en 1989 lors d'un coup d'Etat militaire qui a renversé un gouvernement élu. Le FIN a changé son nom en Congrès National (CN) lorsqu'il a adopté une constitution en 1999, relâchant légèrement le contrôle qu'il exerçait sur la société civile indépendante. Cependant, il continue à commettre de graves violations des droits de l'homme, notamment des arrestations arbitraires et des tortures, la fermeture de médias, et la réduction au silence de ses détracteurs à travers une série de moyens tels que les inculpations politiques qui aboutissent souvent à la peine de mort. La guerre civile qui sévit depuis seize ans dans la partie Sud du pays a donné lieu à de graves exactions commises par le gouvernement et d'exactions des rebelles contre les civils, et au cours des dernières années, elle s'est étendue aux régions centrale et Est du Soudan. Le gouvernement soudanais a été critiqué fortement et de manière répétée au niveau international pour ses pratiques en matière de droits de l'homme, particulièrement par un certain nombre de commissions de l'ONU. Entre autres, la Commission des Droits de l'Homme de l'ONU a désigné un rapporteur spécial chargé d'enquêter à propos des droits de l'homme au Soudan chaque année depuis 1993 et de nombreux enquêteurs et rapporteurs spéciaux se sont rendus au Soudan et y ont constaté des exactions, notamment le Rapporteur Spécial sur l'intolérance religieuse, le Représentant Spécial du Secrétaire Général sur les enfants dans les conflits armés, le Rapporteur spécial sur la liberté d'opinion et d'expression, le Représentant du Secrétaire général sur les personnes déplacées à l'intérieur du pays, la Commission Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples et beaucoup d'autres, notamment toutes les principales organisations non gouvernementales des droits de l'homme et bon nombre d'associations spécialisées, surtout celles traitant du problème de l'esclavage. Face à toute l'attention critique portée par la communauté internationale sur les atteintes aux droits de l'homme au Soudan, il était inévitable que le gouvernement crée une instance des droits de l'homme afin d'apaiser les critiques. En 1994, il a institué le Advisory Council for Human Rights [Conseil consultatif des droits de l'homme], créé en vertu d'un décret présidentiel, le rendant purement consultatif par nature. Il a reçu pour mandat : de fournir des avis sur les droits de l'homme au gouvernement ; de mener des recherches sur les droits de l'homme et de répondre aux requêtes adressées au gouvernement à propos desdits droits ; de demander des informations et données sur les droits de l'homme à toute agence de l'Etat ; de participer aux conférences et comités locaux, régionaux et internationaux portant sur les droits de l'homme ; d'organiser et de préparer les visites de particuliers et d'organisations en rapport avec les droits de l'homme au Soudan. En réalité, le Conseil consultatif des droits de l'homme ne fait guère plus que coordonner les rapports à présenter aux différentes agences de l'ONU et recevoir, en réalité surveiller, les divers enquêteurs des droits de l'homme autorisés à se rendre au Soudan, en particulier les représentants de l'ONU. Le conseil consultatif est théoriquement chargé d'accorder aux organisations non gouvernementales des droits de l'homme l'autorisation de se rendre au Soudan mais en réalité, il s'agit là d'une décision politique prise en haut lieu. Le travail du gouvernement soudanais sur les questions des droits de l'homme consiste uniquement à réagir face aux requêtes internationales qui lui sont adressées. L'indépendance et le fonctionnement du Conseil consultatif des droits de l'homme sont limités sur le plan institutionnel : il peut être dissous par le président quand il le veut. Il est dirigé par le ministre de la justice, ses bureaux sont situés au ministère de la justice et son personnel est composé de fonctionnaires de l'Etat qui représentent d'autres agences de l'Etat. Au ministère de la justice, il existe un autre département des droits de l'homme qui semble plus prometteur. Bon nombre de ses fonctions sont celles confiées au Conseil consultatif. En 1999, c'est le département des droits de l'homme du ministère de la justice, avec des membres du Conseil consultatif des droits de l'homme, qui dirigeait le principal programme gouvernemental relatif aux droits de l'homme, programme portant sur l'esclavage ou, pour utiliser l'appellation que lui donne le gouvernement, « les enlèvements et le travail forcé de femmes et d'enfants ». 1995 : Afrique du Sud et Tchad Il n'aurait pas pu y avoir deux commissions des droits de l'homme plus diamétralement différentes créées la même année. D'une part, la commission sud-africaine des droits de l'homme a été, comme on s'y attendait, active, bénéficiant d'un climat politique généralement favorable et d'une communauté des droits de l'homme solide. D'autre part, la commission tchadienne a eu un début prometteur mais elle a rapidement capitulé face aux pressions du gouvernement. Elle a gardé le silence sur les principales atteintes aux droits de l'homme et elle fait l'objet d'une profonde méfiance de la part des ONG nationales des droits de l'homme et autres. La South African Human Rights Commission [Commission sud-africaine des droits de l'homme] (SAHRC) est l'une des commissions des droits de l'homme les mieux financées et les plus actives d'Afrique. Créée dans un pays qui a connu dans le passé une discrimination raciale systématique appliquée brutalement et à grande échelle par l'Etat, la SAHRC opère sous un gouvernement qui s'est engagé sincèrement à réparer les injustices du passé et à promouvoir le respect des droits de l'homme. La SAHRC n'est que l'une des nombreuses institutions nationales établies en Afrique du Sud pour superviser le respect de la nouvelle constitution par le gouvernement, ce qui implique la protection d'une grande diversité de droits, et notamment celle pleinement légitime des droits économiques et sociaux. Elle dispose également de partenaires parmi les associations non gouvernementales des droits de l'homme les plus puissantes d'Afrique et bénéficie de la structure sophistiquée de l'économie la plus développée de l'Afrique sub-saharienne. La commission a mené des investigations à propos de problèmes systématiques affectant le système de justice pénale, de la discrimination dans le secteur de l'enseignement et autres fonctions publiques, du racisme, d'exactions contre des étrangers, et elle a enquêté à propos de nombreuses plaintes individuelles concernant des violations des droits de l'homme. Elle a mené une vaste enquête sur la mise en _uvre par le gouvernement des droits économiques et sociaux. Agissant souvent en collaboration avec des ONG nationales, la SAHRC a tenu des auditions publiques bien visibles sur une série de questions, mené des études approfondies sur des problèmes particuliers et rendu publics des rapports qui ont souvent attiré l'attention des médias et du monde politique sur des sujets impopulaires. Elle a joué un rôle majeur dans le développement d'un plan national d'action sur les droits de l'homme, conformément aux recommandations de la Conférence Mondiale de l'ONU sur les Droits de l'Homme qui s'est tenue à Vienne en 1993. Depuis le début de ses activités en 1995, la commission a prouvé qu'elle jouait un rôle clé dans tout ce qui touche aux questions des droits de l'homme en Afrique du Sud. La SAHRC a toutefois été confrontée à des critiques, peut-être en raison des nombreuses attentes qu'elle suscite. Elle l'avoue elle-même, au début de ses activités, elle a davantage agi en fonction des plaintes dont elle était saisie qu'en fonction d'une vision stratégique lui permettant de mener à bien son mandat. En acquérant de la maturité, la commission a développé certains axes de travail, elle a mis en évidence des problèmes particuliers qui, autrement, auraient fait l'objet de moins d'attention, et elle a travaillé en étroite collaboration avec des associations de la société civile. La commission a certainement démontré l'importance de sa présence institutionnelle et elle a eu le courage d'adopter des positions impopulaires, par exemple en s'élevant contre la xénophobie. Elle a produit et collaboré à la production de plusieurs rapports importants sur une vaste gamme de questions et est parvenue à trouver une solution à bon nombre de plaintes dont elle avait été saisie. Bien que les interventions de la commission soient devenues plus concluantes et plus systématiques en acquérant de l'expérience, certains observateurs extérieurs la critiquent encore pour ses enquêtes trop générales et insuffisamment circonstanciées, et d'autres mettent en question les priorités de la commission alors que l'Afrique du Sud est confrontée à tant de défis urgents en matière de droits de l'homme. Une des faiblesses de la commission est que l'on ne voit pas clairement quelles actions il faudrait prendre à partir de ses recommandations. La SAHRC elle-même a exprimé son désarroi face au fait que le parlement n'ait pas discuté de ses rapports dans des délais raisonnables ni en profondeur. La SAHRC a quelques résultats importants à son actif depuis sa fondation en 1995. Toutefois, au vu de ses pouvoirs légaux étendus, des crédits qu'elle reçoit et des autres ressources dont elle dispose, supérieurs à ceux de la plupart des autres institutions de ce type existant en Afrique, elle aurait pu réaliser davantage de choses. Il faut une meilleure coordination des divers organes des droits de l'homme établis par la constitution, il faut que la commission elle-même assure un meilleur suivi des questions qu'elle a abordées. Par ailleurs, il faut utiliser plus efficacement les fonds et les ressources humaines ; il faut un meilleur sens tactique dans la définition des priorités ; une meilleure accessibilité, efficacité et sensibilisation au rôle qu'elle joue sur le plan des plaintes individuelles et des différents types d'exactions. Le système utilisé pour nommer les membres de la commission devrait être revu de façon à veiller toujours à des nominations de personnes de qualité plutôt qu'à un équilibre politique visible. La commission a toutefois prouvé qu'elle jouait un rôle important sur la scène nationale et qu'elle avait le potentiel nécessaire, surtout si elle crée des bureaux régionaux, pour apporter des changements concrets dans la vie des citoyens ainsi que dans l'évolution de la politique nationale. Après un début impressionnant en 1995, la Commission Nationale des Droits de l'Homme (CNDH) du Tchad a capitulé face aux pressions du gouvernement et n'a depuis lors pas fait grand chose pour tester l'étendue de son mandat potentiellement vaste. Alors qu'elle avait démarré dans l'esprit qui était à la source de son lancement, avec des enquêtes basées sur la collaboration et avec des prises de positions publiques sur d'importantes questions relatives aux droits de l'homme, elle a radicalement changé de ton et de mode de fonctionnement au cours de sa deuxième année d'activité. Suite aux pressions du gouvernement, la commission tchadienne évite maintenant de faire des commentaires publics et elle se concentre sur des activités de promotion. Elle dispose de peu de ressources, n'a pas d'horaires de travail réguliers et évite les déclarations publiques. Même le président de la CNDH reconnaît qu'elle n'a pas été en mesure de remplir son rôle d'intermédiaire entre la société civile et le gouvernement, cela en raison d'un manque de coopération du gouvernement et d'une profonde méfiance de la part du milieu des ONG. A l'instar d'un certain nombre de pays d'Afrique francophone, le Tchad a connu une importante ouverture politique au début des années 90. Le régime à parti unique a été officiellement aboli et une conférence nationale chargée de la transition vers la démocratie a été mise sur pied à l'initiative d'ONG locales des droits de l'homme. La loi prévoit un organisme mixte (gouvernemental et non gouvernemental) selon le modèle de la commission consultative française des droits de l'homme. Située au cabinet du premier ministre, la CNDH jouit en théorie d'une autonomie importante, assurée par la diversité de ses membres (elle compte en ses rangs des représentants d'ONG), de la liberté de décider de l'objet de ses enquêtes et elle a l'obligation d'en publier les résultats. Le président actuel provient à l'origine d'une ONG respectée des droits de l'homme. Au cours de sa première année d'activité en 1995, la CNDH a joué un rôle actif et public en promouvant les droits de l'homme et en réagissant face aux violations des droits de l'homme commises par les forces de sécurité dans le Sud du pays et face aux attaques contre les journaux indépendants. Elle a participé à une mission d'enquête menée conjointement avec des ONG des droits de l'homme, a dénoncé la responsabilité des forces de sécurité gouvernementales et à appeler le gouvernement à lancer des poursuites en justice. Cependant, le contexte politique tchadien ne favorisait pas la transparence ni l'obligation pour les auteurs de violations de répondre de leurs actes. Idriss Deby, président du pays depuis 1990, a consolidé son pouvoir au moyen d'élections frauduleuses et de menaces à l'encontre des voix indépendantes qui s'élevaient dans l'opposition politique et la presse. Il n'est donc pas surprenant que le gouvernement ait cherché à réduire la CNDH au silence. Après que la commission tchadienne ait critiqué publiquement les exécutions extrajudiciaires commises par les forces gouvernementales en 1996, le gouvernement n'a plus versé de crédits à la commission. Confrontés à l'hostilité et aux représailles gouvernementales en 1997, les dirigeants de la CNDH ont malheureusement pris la décision d'éviter toute controverse future en ne travaillant plus qu'au moyen de communications confidentielles avec le gouvernement et de concentrer leurs activités sur la promotion des droits de l'homme. A l'heure actuelle, les activités de la commission semblent ne pas répondre à l'obligation légale qui lui incombe de fournir des avis au gouvernement sur les violations des droits de l'homme, y compris sur des sujets sensibles tels que la torture, la détention secrète et les activités de la police politique. La loi exige aussi que la commission veille à la diffusion publique de ses positions. Par ailleurs, la loi ne fait aucune référence au rôle de la commission sur le plan de l'éducation aux droits de l'homme et des activités de promotion des droits de l'homme. Les activités récentes de la CNDH ont pourtant été presque entièrement consacrées aux conférences et séminaires et à un programme radiodiffusé sur l'éducation et la formation. Le silence entretenu par la CNDH à propos de questions importantes relatives aux droits de l'homme engendre la suspicion et la méfiance des associations locales des droits de l'homme, lesquelles voient dans la CNDH une manifestation de plus du manque de bonne foi du gouvernement dans le domaine des droits de l'homme. 1996-1997 : Ouganda, Sénégal, Malawi, Nigeria, Zambie, Kenya Pas moins de huit commissions des droits de l'homme ont été créées en Afrique en l'espace de deux ans, en 1996 et 1997. Six des pays concernés sont analysés dans le présent chapitre. La Sierra Leone et le Liberia, deux pays sortant d'une guerre, sont traités séparément au chapitre suivant en raison du contexte différent dans lequel leurs commissions ont été créées. De toutes les commissions des droits de l'homme créées durant cette période, la commission ougandaise a été, de loin, la plus active et la plus autonome, contribuant largement au respect des droits de l'homme en Ouganda. La Uganda Human Rights Commission [Commission ougandaise des droits de l'homme] (UHRC) est l'une des plus fortes du continent africain. En dépit de son mandat affligeant et de ses moyens limités, elle a fait preuve de courage et d'un esprit d'initiative pour mener ses activités et elle a contribué considérablement au renforcement de la culture des droits de l'homme en Ouganda. Lorsque le Président Yoweri Museveni et son Mouvement/Armée de Résistance Nationale ont pris les rênes du pouvoir en Ouganda en 1986, le pays a acquis une sinistre réputation sur le plan des violations généralisées des droits de l'homme et des nombreuses victimes civiles. L'UHRC est un organe permanent indépendant qui bénéficie de pouvoirs quasi-judiciaires en vertu de la constitution ougandaise de 1995. Elle jouit de pouvoirs étendus qui l'autorisent à exiger des informations, à ordonner la libération de détenus et à ordonner le versement de compensations pour les exactions commises mais elle ne peut pas intervenir dans des affaires en instance devant un tribunal. Ses membres ont des mandats de six ans renouvelables. Sous la direction d'une personne très compétente, Margaret Sekaggya, l'UHRC a fait à la fois un travail de protection et d'éducation en matière de droits de l'homme. A l'instar de la plupart des commissions nationales des droits de l'homme en Afrique, l'UHRC est une institution relativement nouvelle, encore en train de définir son rôle dans la société ougandaise et d'instaurer des procédures de travail visant à traiter les nombreuses plaintes pour violations des droits de l'homme dont elle est saisie. Cependant, elle a déjà exercé son influence, particulièrement en mettant en lumière les conditions carcérales, les brutalités policières et les arrestations arbitraires. Il faut attribuer aux membres de la commission le mérite de ne pas avoir hésité à aborder quelques-unes des questions les plus sensibles telles que les exactions des forces de sécurité et de s'être montrés disposés, lorsque cela s'est avéré nécessaire, à s'exprimer publiquement pour appeler les autres organes gouvernementaux à agir dans un certain nombre de domaines, notamment les procès pour trahison, les enlèvements, les brutalités policières et les conditions carcérales. L'UHRC a instauré une surveillance plus étroite sur les activités des agences de sécurité ougandaises et des forces de l'ordre, surveillance étroite qui n'existait pas auparavant. Cela a provoqué une certaine résistance de la part de ces organes mais malgré cela et bien qu'elle ne dispose que de moyens généralement limités, l'UHRC n'a pas cherché à éluder ses responsabilités. Cependant, jusqu'à présent, elle ne s'est pas attaquée à certaines des violations des droits de l'homme les plus insignes commises dans le Nord, le Nord-Ouest et l'Ouest du pays, où sont perpétrées quelques-unes des violations les plus graves des droits de l'homme, à la fois par les groupes rebelles et, dans une moindre mesure, par l'UPDF. Contrairement à beaucoup d'autres commissions gouvernementales africaines, l'UHRC a généralement encouragé la collaboration avec les associations locales et internationales de défense des droits de l'homme, considérant leur travail comme un partenariat permettant de s'attaquer aux violations des droits de l'homme en Ouganda. En tant qu'institution des droits de l'homme, l'UHRC fait preuve d'un potentiel considérable et son évolution au cours des prochaines années s'avérera cruciale en ce qui concerne le rôle qu'elle se donnera dans le milieu des droits de l'homme en Ouganda. Au vu du travail réalisé jusqu'à présent, on peut dire que l'UHRC est une institution qui peut servir d'exemple et inspirer les autres commissions de la région. Les commissions sénégalaise et malawienne semblent également très prometteuses bien qu'elles ne soient devenues opérationnelles que relativement récemment. Toutes deux travaillent dans un climat politique relativement ouvert, elles sont dirigées par des personnes dynamiques et engagées et semblent valoriser l'interaction avec les ONG des droits de l'homme. Tous ces facteurs sont de bon augure. Néanmoins, le vrai test aura lieu lorsque ces deux commissions devront faire face aux autorités à propos des violations. Il est à espérer qu'elles continueront à afficher la volonté d'entreprendre les parties les plus ardues de leur travail tant que le climat politique favorable continuera à prévaloir. Le Comité Sénégalais des Droits de l'Homme (CSDH) a été créé originellement par le Sénégal en vertu d'un décret de 1970 mais cet organe a exercé relativement peu d'influence jusqu'aux années 90. En 1997, la composition et les compétences du Comité ont été radicalement modifiées et son importance accrue. Une nouvelle loi a été adoptée pour accorder plus d'indépendance au Comité et diversifier davantage ses membres. La plupart des vingt-quatre membres du nouveau CSDH jouissant du droit de vote proviennent maintenant de la société civile. Le président est un juriste respecté qui est actuellement président du Conseil constitutionnel et le coordinateur est un juge de Dakar évoluant à un très haut niveau. Le CSDH a un mandat étendu, notamment promouvoir les droits de l'homme, attirer l'attention sur les violations et émettre des recommandations sur toute question relative aux droits de l'homme. Jusqu'à présent, il a surtout servi à relayer les préoccupations des ONG. Ce n'est que récemment qu'il a installé un bureau permanent mais il doit encore se pourvoir d'une infrastructure efficace. En 1999, les activités du CSDH se limitaient largement à des activités de promotion, plusieurs publications et l'instauration d'un dialogue effectif avec d'autres agences gouvernementales sur les violations des droits de l'homme dénoncées. Il est néanmoins bien vu par les ONG et autres qui voient en lui l'occasion de contraindre le gouvernement sénégalais - connu pour être sensible aux pressions internationales - à mieux répondre aux préoccupations des organisations locales. A l'heure actuelle, le Comité se caractérise par son ouverture et par les bonnes relations qu'il entretient avec les ONG mais le vrai test se posera lorsqu'il devra traiter les affaires dont il est saisi, en assurer le suivi et utiliser son pouvoir pour recommander des réformes au gouvernement. La Commission des Droits de l'Homme du Malawi est née lors du passage à un système multipartite. C'est en 1994 que le Malawi a organisé ses premières élections démocratiques multipartites depuis son indépendance, après trente années de régime autoritaire à parti unique. Le Président Bakili Muluzi et son Front Démocratique Uni sont arrivés au pouvoir avec une plate-forme qui a promis de restaurer l'Etat de droit et de respecter les droits de l'homme. Sous le gouvernement de Muluzi, la situation des droits de l'homme s'est considérablement améliorée, bien que certains problèmes subsistent, comme par exemple les écarts de conduite de la police. Bien que la Constitution malawienne de 1994 ait prévu dans ses dispositions une commission des droits de l'homme, en raison des retards dans l'adoption de la loi habilitante et dans son financement, la commission malawienne n'a commencé à fonctionner pleinement qu'en 1999. Elle est composée de sept membres : les deux personnes occupant les postes de law commissioner (commissaire juriste) et d'ombudsman, et cinq autres désignés par le law commissioner et l'ombudsman en concertation avec les secteurs de la société civile. En théorie, la Commission des droits de l'homme a commencé à fonctionner en janvier 1996 avec les nominations du Juge Elton Singini au poste de law commissioner et de (l'ancien) Honorable James Chirwa au poste d'ombudsman de la commission. Cependant, le budget insuffisant et l'absence de loi habilitante ont fait que la Commission n'existait que de nom. Ces deux premiers commissaires ont néanmoins mis ce temps à profit pour élaborer la Human Rights Commission Act (Loi relative à la commission des droits de l'homme). En 1999, les cinq autres membres ont prêté serment et le personnel administratif a été engagé. Bien qu'il soit prématuré de poser un jugement définitif, la Commission malawienne des droits de l'homme semble porteuse d'espoirs. La loi habilitante est l'une des lois les mieux élaborées du continent africain, accordant à la commission les pouvoirs étendus nécessaires pour être efficace et autonome. Les deux membres de la commission qui ont élaboré la loi habilitante ont assuré une autonomie et des pouvoirs forts sur le plan de l'investigation et de la réparation. Il incombe maintenant aux membres de la commission d'utiliser cette liberté accordée par la législation pour garantir un plus grand respect des droits de l'homme au Malawi. L'obstacle majeur auquel est confrontée la commission est l'insuffisance de crédits due aux réductions budgétaires réalisées par le gouvernement en réponse aux pressions des institutions financières internationales réclamant un ajustement structurel. Les restrictions budgétaires sont de toute évidence un problème pour toutes les agences gouvernementales malawiennes, pas seulement pour la Commission des droits de l'homme. Toutefois, il est à espérer que le gouvernement reconnaîtra que le travail de la commission des droits de l'homme est d'une importance telle qu'il est prioritaire de lui garantir le versement complet de ses financements. Les commissions nigériane et zambienne des droits de l'homme opèrent dans des contextes politiques fort différents mais elles partagent malgré tout certaines caractéristiques communes. Ces deux commissions ont été confrontées à des restrictions structurelles et politiques qui ont limité leur capacité de fonctionner de façon autonome et elles n'ont pas pu ou pas voulu s'attaquer à certaines des violations les plus courantes commises par le gouvernement. En dépit de cela, les deux commissions ont pris leur mandat au sérieux et, tout en étant confrontées à des moyens insuffisants et à des pouvoirs faibles, elles ont abordé certaines questions parmi les moins sensibles sur le plan politique, notamment les plaintes portant sur des problèmes syndicaux, conjugaux, d'emploi et des conflits entre locataires et propriétaires, et elles ont mené une campagne assez efficace sur les conditions carcérales. Créée en vertu d'un décret militaire en 1995 sous le gouvernement du Général Sani Abacha, la Nigerian National Human Rights Commission [Commission nationale nigériane des droits de l'homme] était clairement destinée à couper court aux critiques de la communauté internationale à l'égard du régime militaire qui se perpétuait au Nigeria et de la politique répressive du gouvernement Abacha. Pendant la période où le Général Sani Abacha était chef de l'Etat, les activités de la Commission nigériane des droits de l'homme étaient strictement limitées par l'environnement politique répressif dans lequel elle opérait et par les conditions sous lesquelles elle avait été créée. La commission n'a pas émis de critiques face aux principaux problèmes des droits de l'homme existant à l'époque, notamment le « programme de transition » tronqué mis en place par le Général Abacha, soi-disant pour mettre fin au régime militaire, ni face à un certain nombre de procès retentissants d'opposants au régime militaire. La commission a cependant fait du travail utile, particulièrement en ce qui concerne les conditions carcérales. Avec le décès du Général Abacha en juin 1998 et l'accession au pouvoir du Général Abdulsalam Abubakar qui lui a succédé, la commission a pu jouer un rôle plus actif, profitant d'une amélioration de la situation politique qui a accompagné un nouveau programme de transition. Elle a appelé le nouveau gouvernement à abroger les décrets militaires qui violaient les normes internationales et à prendre d'autres mesures positives. Ses membres ont essayé, en vain, de faire incorporer le statut de la commission dans la nouvelle constitution qui est entrée en vigueur avec l'intronisation, le 29 mai 1999, d'un gouvernement civil dirigé par le Président Olusegun Obasanjo. Pourtant, la commission continue à opérer et elle a la possibilité de devenir un organisme beaucoup plus efficace sous un gouvernement civil. Néanmoins, son succès à long terme dépendra d'une nouvelle loi qui devra être adoptée pour lui octroyer les pouvoirs dont elle a besoin, de l'appui politique qu'elle recevra, de la prise de conscience politique de son rôle de garante des droits constitutionnels, des crédits qu'elle obtiendra pour remplir son mandat et de sa propre détermination à mener une action effective. Peu de progrès ont été opérés en ce sens au cours des premiers mois du gouvernement civil. Bien qu'au départ, il y ait eu de sérieux doutes quant à son autonomie et efficacité, il s'est avéré que la Commission des droits de l'homme de Zambie avait une présence visible, bien que limitée. La commission zambienne s'est attirée progressivement plus de respect en intercédant de façon plus catégorique en faveur de personnes dont les droits ont été bafoués par le gouvernement et en s'exprimant publiquement dans un certain nombre de communiqués de presse bien clairs sur les violations des droits de l'homme commises par les autorités. Elle s'est montrée particulièrement active dans des domaines tels que les plaintes de travailleurs ou encore lors d'une campagne sur les conditions carcérales, mais elle reste prudente et fébrile lorsqu'il s'agit d'aborder des questions plus sensibles au plan politique telles que les exactions policières ou l'élimination de la presse indépendante. Cependant, la commission zambienne a fait preuve d'un esprit d'initiative louable en condamnant l'usage de la torture par la police sur des détenus suite à la tentative de coup d'Etat d'octobre 1997 et en organisant une aide médicale pour les victimes de tortures. Au début, la commission était regardée avec un peu de suspicion et de méfiance par la société civile et l'opposition politique. Elle était considérée comme une man_uvre cynique d'un gouvernement qui, à l'époque, était revenu sur ses promesses de respecter les droits de l'homme, particulièrement pendant la période précédant les élections de 1996. La manière dont elle avait été créée ne faisait que contribuer à ce sentiment. Les membres de la commission avaient été nommés à la hâte par le Président Frederick Chiluba, sans débat ni concertation, peu avant une importante rencontre des bailleurs de fonds internationaux organisée en 1997 au cours de laquelle la pratique gouvernementale en matière de droits de l'homme, et notamment les exactions commises durant la période précédant les élections de 1996, allaient jouer un rôle décisif dans le renouvellement de l'aide financière. L'engagement du gouvernement zambien à autoriser l'existence d'un organe des droits de l'homme autonome et fort reste sujet à caution jusqu'à ce jour. La commission actuelle, dont les membres sont nommés directement par le président pour un mandat de trois ans, peut rendre publiques ses conclusions et recommandations, mais elle ne dispose pas du pouvoir d'exiger que le gouvernement prenne des mesures pour y répondre, ce qui pousse évidemment les commissaires à se montrer assez prudents dans leurs propos. Ses limitations ont surtout été mises en évidence au cours des cinq mois d'état d'urgence qui ont suivi la tentative de coup d'Etat de 1997 lorsque le gouvernement a ignoré sa demande de démettre de leurs fonctions les membres de la police identifiés comme tortionnaires - à la limite en les mettant à la retraite pour qu'ils ne se retrouvent pas devant la justice - et qu'il a rapidement promu l'un des principaux coupables. Le gouvernement a alors pris des mesures de représailles pour remettre la commission à sa place, annulant brutalement son offre de mettre des bureaux à sa disposition alors que le travail de remise à neuf était déjà en cours. Que la Commission des droits de l'homme constitue ou non un stratagème mis au point par le gouvernement zambien sur le plan des relations publiques pour s'attirer l'aide des financeurs internationaux, les membres de la commission ont pour leur part pris leur tâche plus au sérieux et ont tenté de faire du bon travail, en dépit des conditions difficiles. Leur impact reste toutefois restreint en raison de leur modèle structurel, d'un manque de soutien du pouvoir exécutif et des limitations politiques qu'ils s'imposent eux-mêmes. Si comme il le prétend, le gouvernement zambien veut réellement avoir une plate-forme puissante des droits de l'homme, il doit amender la loi de façon à octroyer à la commission de plus grands pouvoirs, lui fournir des crédits suffisants et s'abstenir de faire de l'ingérence politique. Les commissions des droits de l'homme de Zambie, du Kenya et du Malawi ont été créées dans un contexte analogue. Ces trois pays ont connu une fin tumultueuse de régime autoritaire à parti unique et ils ont chacun organisé leurs premières élections multipartites, respectivement en 1991, 1992 et 1994. En Zambie et au Malawi, un nouveau gouvernement est arrivé au pouvoir avec des plates-formes qui promettaient de respecter les droits de l'homme. Au Kenya, le Président Daniel arap Moi était reconduit au pouvoir, à la fois suite à des irrégularités lors des élections et en raison de conflits internes au sein de l'opposition politique. Chacune de ces trois commissions reflète les réalités politiques différentes dans lesquelles elles ont vu le jour et elles continuent à être confrontées à de nombreuses difficultés. Le Human Rights Standing Committee [Comité permanent des droits de l'homme] a été formé en mai 1996 par le Président Daniel arap Moi, peu avant une rencontre des bailleurs de fonds visant à discuter le renouvellement de leur aide au Kenya, tributaire des réformes économiques et de la situation des droits de l'homme. Le Comité permanent des droits de l'homme est un organe formé à la discrétion du président, ses membres sont nommés par le président, il ne doit rendre des comptes qu'au président, c'est le président qui décide de l'action qui est menée, et ses membres peuvent être destitués par le président. Le comité est étroitement limité par le contrôle exécutif et son statut juridique est discutable car il n'a pas été créé en passant par les procédures parlementaires adéquates requises par la constitution kenyane. Ayant conscience que sa base juridique devait être améliorée, un projet de loi a été élaboré au début 1998 par le Comité permanent et présenté au ministre de la justice pour être examiné lors des débats au parlement. La proposition de loi n'avait pas encore été soumise au parlement à la fin du premier semestre 2000, bien qu'un atelier consultatif ait eu lieu en mars 2000 pour discuter de ladite proposition avec des représentants des ONG locales des droits de l'homme ainsi que le Commissariat de l'ONU aux Droits de l'Homme. Certains membres du Comité permanent des droits de l'homme sont peut-être bien intentionnés mais en tant qu'organe collectif, la contribution du Comité à la protection des droits de l'homme au Kenya a été faible et ses membres ont gardé un profil bas. Le Comité permanent a remis six rapports privés au président, dont deux traitent de la vague de violence politique qui a éclaté avant les élections de 1997. Il a publié son premier rapport public en décembre 1998 ; il comprenait un aperçu fort général des lois et définitions relatives aux droits de l'homme, avec une simple référence hâtive aux atteintes aux droits de l'homme commises par l'Etat. La partie se référant aux violences politiques de 1997 dans la Province de la Côte était plus substantielle. La position marginale du Comité permanent contraste fortement avec le dynamisme des nombreuses ONG des droits de l'homme qui existent au Kenya et qui font entendre leurs voix. Certains de leurs principaux militants font régulièrement l'objet d'attaques du gouvernement parce qu'ils critiquent la crise politique et économique qui ne cesse d'empirer, alors que le gouvernement cherche constamment à gagner du temps en promettant des réformes qui amèneraient une plus grande démocratisation. Le Comité permanent reste un acteur marginal sur le plan des droits de l'homme au Kenya et il continue à garder ses distances par rapport aux ONG nationales et internationales des droits de l'homme. Il serait toutefois utile que la proposition de loi visant à étendre ses pouvoirs, pour laquelle le Haut Commissariat de l'ONU aux Droits de l'Homme a apporté ses conseils, soit adoptée. A ce propos, il y aurait une division au sein des membres du Comité permanent, certains voulant voir le comité s'ouvrir aux fonctions qui incombent normalement à une commission nationale des droits de l'homme, les autres considérant encore que sa tâche principale est de protéger le président contre les accusations de violations des droits de l'homme. Cette tension persistera probablement même après l'adoption du projet de loi et il restera à voir quelles en seront les conséquences. Il ne fait toutefois aucun doute que rien que l'adoption du projet de loi serait un bond en avant positif. 1996-1997 : Liberia et Sierra Leone Le Liberia et la Sierra Leone ont tous deux mis sur pied des commissions gouvernementales des droits de l'homme suite aux longues guerres civiles sanglantes qui ont tué et déplacé des dizaines de milliers de personnes et détruit les infrastructures de leurs pays. Dans ces deux pays, plusieurs accords de paix ainsi que l'intervention de la communauté internationale ont abouti à des règlements négociés. La guerre de sept ans au Liberia s'est finalement terminée sur les Accords de Paix de Cotonou et des élections supervisées par l'ONU qui ont ramené au pouvoir l'ancien chef de faction Charles Taylor et son parti après qu'ils aient remporté une victoire écrasante avec 75 pour cent des voix. En Sierra Leone, la guerre civile qui durait depuis huit ans s'est terminée avec les Accords de Paix de Lomé en juillet 1999 qui ont depuis lors laissé le pays en équilibre instable entre la guerre et la paix. Dans ces deux pays, les forces régionales de maintien de la paix envoyées par la CEDEAO et les missions d'observation de l'ONU sont intervenues pour restaurer la paix. Dans ces deux pays, l'imputabilité des crimes contre l'humanité et les poursuites qui auraient dû en découler ont été sacrifiées à l'autel d'une paix fragile. Alors que la fin des hostilités devait apporter la paix et la sécurité dont ces deux pays avaient tellement besoin, les amnisties générales incluses tant dans les accords de paix de Cotonou que dans ceux de Lomé ont accordé l'immunité à ceux qui avaient perpétré des atteintes aux droits de l'homme au Liberia et en Sierra Leone. En fait, dans aucun des deux cas, l'amnistie n'a abouti à une paix solide. Tant au Liberia qu'en Sierra Leone, des membres des groupes rebelles font aujourd'hui partie du gouvernement et ceux-là même qui avaient combattu et terrorisé la population côtoient leurs victimes au sein du gouvernement et dans la société en général. Ces pays déchirés par la guerre ont désespérément besoin d'une commission des droits de l'homme puissante. En même temps, la capacité d'une commission des droits de l'homme à jouer un rôle effectif dans ce genre de situation est difficile à concevoir. Les institutions étatiques et l'Etat de droit se sont écroulés à un tel point au Liberia et en Sierra Leone que même les commissaires nationaux aux droits de l'homme les plus engagés se voient limités dans ce qu'ils peuvent faire et au niveau des résultats qu'ils pourraient obtenir. En Sierra Leone, la commission est un prolongement de la National Commission for Democracy [Commission nationale pour la démocratie] (NCD), une commission formée en 1994 sous le régime militaire et n'ayant aucun mandat explicite en matière de droits de l'homme. La NCD a été créée avec des pouvoirs limités par un décret militaire de 1994 promulgué par le régime du National Provisional Ruling Council [Conseil national de gouvernement provisoire] (NPRC) suite aux pressions en faveur du rétablissement d'un régime démocratique dans le pays. En décembre 1996, peu après la prestation de serment du Président élu Tejan Kabbah, certains décrets du NPRC ont été adoptés par le Parlement. A l'époque, le mandat de la NCD a été étendu aux droits de l'homme, et elle a alors pris le nom de National Commission for Democracy and Human Rights [Commission nationale pour la démocratie et les droits de l'homme] (NCDHR). Depuis sa création en 1996, les activités de la NCDHR ont été grandement entravées par les conditions difficiles, voire dangereuses, dans lesquelles elle opère. Pour expliquer le fait que leur travail est limité, les membres de la commission n'invoquent pas seulement le manque de crédits mais également la confusion créée par la guerre. Après seulement quatre mois de fonctionnement, le travail de la NCDHR a été paralysé par le coup d'Etat de mai 1997 qui a forcé le gouvernement à s'exiler durant près d'un an. Après son retour en mars 1998, la NCDHR s'était à peine attaquée à plusieurs projets qu'elle a vu son travail à nouveau interrompu par l'offensive rebelle menée en janvier 1999 contre Freetown. Mais même dans ces conditions, la NCDHR a eu un impact grâce à ses programmes d'éducation aux droits de l'homme qui ont été fort appréciés à Freetown et elle a contribué à une plus grande responsabilisation sur le plan des droits économiques et sociaux grâce à son centre d'assistance juridique. La NCDHR a également établi des relations de travail basées sur la coopération avec la communauté des ONG locales des droits de l'homme. Néanmoins, dans le climat peu propice aux droits de l'homme qui prévaut en Sierra Leone, il en faut davantage. La commission nationale des droits de l'homme doit être en mesure de mener des enquêtes dynamiques, de recueillir les informations nécessaires sur les exactions commises par tous les camps, et de propulser les questions des droits de l'homme parmi les priorités à l'ordre du jour aux niveaux national et international. Pour des raisons qui lui sont propres et d'autres qui ne dépendent pas d'elle, la NCDHR n'a pas été en mesure de relever ce défi et de répondre de façon adéquate à la nature extrême de la situation des droits de l'homme en Sierra Leone. L'insuffisance des crédits gouvernementaux, la confusion créée par la guerre, un mandat trop étendu, le manque de personnel et un manque de compétence dans le domaine des droits de l'homme sont autant de facteurs qui ont contribué à l'absence d'un organe fort de protection des droits de l'homme. La NCDHR est également largement perçue par la population et les ONG locales des droits de l'homme comme étant trop proche du gouvernement et donc peu disposée à affronter ouvertement des questions controversées ou à s'attaquer directement aux atteintes aux droits de l'homme commises par le gouvernement et ses représentants. Depuis la signature des Accords de Paix de Lomé en juillet 1999, la Sierra Leone a oscillé entre la guerre et la paix. Dans ce contexte, le rôle d'une commission gouvernementale des droits de l'homme puissante ne peut être minimisé. Les Accords de Paix de Lomé appellent à la création d'une « Commission nationale des droits de l'homme autonome et quasi-judiciaire » et d'autres institutions, dont une commission pour la vérité et la réconciliation. A la fin 1999, un débat soutenu a eu lieu dans les secteurs gouvernementaux et non gouvernementaux à propos de l'interprétation qu'il fallait donner aux Accords de Paix de Lomé : soit étendre et donner de nouveaux pouvoirs à la section droits de l'homme de la NCDHR, soit créer une nouvelle commission conformément aux Accords de Paix de Lomé. Des pressions locales et internationales considérables ont plaidé pour deux commissions séparées : l'une chargée de traiter les questions de démocratie et l'autre consacrée aux droits de l'homme. La paix est fragile et la possibilité d'un regain de violence et de vengeance est grande. Une commission indépendante et puissante des droits de l'homme à laquelle les Sierra-Léonais de tous bords peuvent confier leur version des faits et sur qui ils peuvent compter pour plaider leur cause peut contribuer à la justice et à une paix durable. L'une des premières choses que l'ancien chef de faction Charles Taylor a annoncées après son élection au pouvoir au Liberia était qu'il allait créer une commission des droits de l'homme. La fondation de la Human Rights Commission [Commission des droits de l'homme] en 1997 a provoqué de grandes polémiques en raison de l'absence de processus consultatif et de l'adoption d'un texte fondateur qui limitait le pouvoir d'enquête de la commission uniquement aux futures exactions, restreignait sa capacité à citer des témoins, à recueillir des preuves ou à faire des requêtes directes, et lui refusait un soutien budgétaire. Depuis sa création en 1997, la Commission des droits de l'homme a été paralysée par le gouvernement Taylor au moyen d'une législation lacunaire, de crédits insuffisants et de pressions politiques. Seuls deux des cinq membres mandatés ont été confirmés dans leurs fonctions un an plus tard, en 1998. Trois autres personnes désignées devaient encore être confirmées par le sénat à la fin du premier semestre 2000. Au cours de sa brève existence, la Commission des droits de l'homme n'a pas fait grand chose, à part installer ses bureaux. Le directeur de la commission s'est plaint publiquement de ne pas pouvoir agir du tout en raison d'un manque de crédits. Le cas du Liberia montre l'impuissance totale d'une commission des droits de l'homme qui dépend entièrement d'un gouvernement qui ne s'engage pas à améliorer la situation des droits de l'homme. 1998 : Mauritanie La Mauritanie a été le seul pays africain à mettre sur pied une commission des droits de l'homme en 1998. Comparé aux autres commissions des droits de l'homme africaines, le Commissariat mauritanien aux Droits de l'Homme, à la Lutte contre la Pauvreté et à l'Insertion jouit à la fois du mandat le plus étendu et le plus restreint. D'une part, son mandat inclut l'éradication de la pauvreté et la question des droits sociaux et économiques en tant que partie clef de son mandat, plutôt que de se limiter aux droits civils et politiques comme le font la plupart des commissions d'Afrique. D'autre part, son autonomie et ses pouvoirs sont tellement limités par le contrôle excessif de l'exécutif et par un mandat qui met trop l'accent sur le travail d'éducation et de promotion que sa capacité à traiter les plaintes pour violation des droits de l'homme s'en voit fortement restreinte. Bien que le mandat de la commission mauritanienne inclut en gros la responsabilité de « la conception, promotion et mise en _uvre d'une politique nationale des droits de l'homme, la lutte contre la pauvreté et l'insertion », aux mains d'un commissaire dynamique, elle pourrait assumer davantage d'activités de protection des droits de l'homme. Lors de ses contacts avec la commission, Human Rights Watch a acquis l'impression que la commission optera probablement pour une approche qui évite toute controverse et qu'elle ne collaborera pas beaucoup avec les ONG locales des droits de l'homme. Bien qu'il soit trop tôt pour se hasarder à des conjectures, certains signes indiquent déjà que la commission mauritanienne sera une institution plutôt faible. 1999 : Rwanda, Niger et République Centrafricaine Au Rwanda, la Commission Nationale des Droits de l'Homme a été établie par une loi de l'Assemblée Nationale en mars 1999 et sept membres de la commission ont été élus sept mois plus tard. Deux d'entre eux avaient une expérience de travail préalable dans le domaine des droits de l'homme. Une commission nationale des droits de l'homme était déjà prévue en août 1992 dans un protocole d'accord passé entre le gouvernement rwandais et le Front Patriotique Rwandais qui se faisaient la guerre. Ce protocole a fait partie des Accords de Paix d'Arusha de 1993 que le Front Patriotique Rwandais a accepté comme loi avec la constitution existante lorsqu'il a pris le pouvoir en juillet 1994, après avoir vaincu le gouvernement responsable du génocide rwandais. Il a toutefois fallu cinq ans à l'assemblée nationale pour adopter la loi habilitante relative à la création de la commission des droits de l'homme en mars 1999. Le mandat de la commission rwandaise est extrêmement étendu : « Examiner et poursuivre les violations des Droits de l'Homme commises par qui que ce soit sur le territoire rwandais, particulièrement par des organes de l'Etat et par des individus sous le couvert de l'Etat ainsi que par toute organisation oeuvrant au Rwanda. » Toutefois, sa capacité à faire appliquer ses recommandations est faible. On ne sait pas très bien si légalement, le mandat de la commission rwandaise l'autorise à entamer directement des procédures judiciaires contre les personnes soupçonnées d'exactions ou si elle doit simplement informer les autorités judiciaires et les forces de l'ordre pour que celles-ci agissent. Sa faiblesse est également reflétée par le fait qu'elle n'a pas le pouvoir de citer ni d'interroger de témoins et on ne sait pas non plus si la commission peut accéder à des lieux d'accès restreint au cours d'une enquête. Dans son plan de travail d'octobre 1999, la commission rwandaise a précisé qu'outre le fait d'enquêter à propos des exactions actuelles, elle enquêterait aussi à propos des exactions passées. Cela ne semble guère réalisable étant donné que les dix dernières années comprennent le génocide de 1994 ainsi qu'un certain nombre de massacres perpétrés avant et après le génocide tant par des représentants de l'Etat que par des personnes n'appartenant pas à l'Etat. Il est trop tôt pour dire si la commission rwandaise fonctionnera avec suffisamment d'indépendance pour contribuer à une amélioration de la situation des droits de l'homme. Certains de ses membres actuels ont des liens étroits avec le gouvernement en place et il se peut qu'ils optent pour une approche discrète afin d'éviter de critiquer ouvertement le gouvernement et de l'embarrasser sur les questions de droits de l'homme. Une telle approche peut avoir des effets dans certains cas individuels mais si la commission ne fait pas entendre clairement sa voix sur les droits de l'homme et ne se montre pas impartiale, elle contribuera peu au développement d'une culture institutionnelle du respect des droits de l'homme au Rwanda. Au Niger, l'article 33(2) de la constitution de 1996 appelle à la création d'une commission nationale des droits de l'homme5et une loi habilitante (no. 98-55) a été adoptée par l'assemblée nationale le 29 décembre 1998, se référant à la Commission nationale des Droits de l'Homme et des Libertés Fondamentales. Trois mois plus tard, le Président Ibrahim Mainassara Baré était assassiné par des membres de sa garde présidentielle lors du coup d'Etat du 9 avril 1999 qui allait plonger le pays dans une paralysie institutionnelle. Plusieurs jours après l'assassinat de Baré, un groupe d'officiers de l'armée dirigé par le Maj. Daouda Wanke affirmait son contrôle en suspendant la constitution, en dissolvant l'assemblée nationale et en prévoyant une période de transition de neuf mois devant conduire à un gouvernement démocratiquement élu. Le 18 juillet 1999, les citoyens votaient lors d'un référendum et ils approuvaient une nouvelle constitution qui prévoyait le partage du pouvoir entre le président et le premier ministre et accordait l'amnistie aux auteurs des coups d'Etat de 1996 et 1999. La disposition qui instituait la commission des droits de l'homme dans la constitution de 1996 a été réitérée dans la nouvelle constitution du 18 juillet 1999. En novembre 1999, Tandja Mamadou, un civil, était élu président. Le 1er novembre 1999, un décret présidentiel était promulgué établissant la commission des droits de l'homme. Au début 2000, dix-huit commissaires avaient été nommés, avec M. Oumaria Mamane au poste de président, et la commission commençait seulement à installer ses bureaux.6Compte tenu qu'elle n'existe que depuis peu, Human Rights Watch n'a pas consacré un chapitre complet à l'analyse de cette commission. En 1999, le Président Ange Félix Patasse de la République Centrafricaine a promulgué un décret établissant le Haut-Commissariat chargé des Droits de l'Homme et de la Promotion de la Culture Démocratique. M. Basile Diba a été nommé directeur général à la fin 1999. Au début 2000, il semblait que la commission n'avait pas entrepris d'activités, hormis l'installation de ses bureaux. En dépit des tentatives répétées de Human Rights Watch et de plusieurs promesses de Melle Dethoua de la commission qui ne se sont pas concrétisées, nous n'avons pu obtenir aucune information complémentaire de la commission. Compte tenu qu'elle n'existe que depuis peu, Human Rights Watch n'a pas consacré un chapitre complet à l'analyse de cette commission. Commissions prévues par une loi mais pas encore créées: Ethiopie et Mali Deux autres pays africains ont adopté une loi relative à la création d'une commission des droits de l'homme mais devaient encore la mettre sur pied au début 2000 : l'Ethiopie en 1995 et le Mali en 1996. Les gouvernements de Libye et du Swaziland auraient également exprimé leur intention de créer des commissions nationales des droits de l'homme dans leurs pays mais aucune loi n'a encore été adoptée à cet effet. Cinq ans après avoir adopté une disposition constitutionnelle relative à la création d'une commission nationale des droits de l'homme, l'Ethiopie continue à retarder sa création en attendant des rencontres de concertation et un débat public. La Constitution de 1995 est née dans le cadre du passage à un système de gouvernement fédéral élu suite à une guerre civile longue et sanglante. La National Human Rights Commission [Commission nationale des droits de l'homme] est prévue aux termes de la Constitution de 1995 qui stipule que le Conseil des Représentants du Peuple « établira une Commission des droits de l'homme et déterminera ses pouvoirs et ses fonctions conformément à la loi. »7L'article 55-15 de la constitution prévoit aussi que le gouvernement doit mettre en place un ombudsman mais il ne fixe pas de délai pour l'établissement de ces deux institutions. Au milieu de l'année 99, un projet portant sur l'établissement d'une Commission des droits de l'homme et d'un Bureau de l'Ombudsman a été publié en plusieurs langues locales par le comité parlementaire permanent chargé des affaires juridiques et il a été distribué au public. La participation du public est souhaitée pour définir les principes, la pratique, la structure, le mandat, le type de dirigeants et le statut de ces deux institutions. Le président du comité des affaires juridiques de la chambre des représentants, Abdel Aziz Abdi, a déclaré qu'une loi visant à établir ces deux organes serait élaborée et soumise au Parlement. Y seront incorporés les résultats du débat public. D'après le président, les deux institutions devraient être opérationnelles en 2000. Afin d'appuyer le processus de concertation, des sommes d'argent importantes ont été mises à disposition par une série de bailleurs de fonds internationaux, notamment le gouvernement canadien qui a octroyé 1,5 million de birr [environ 200.000 $US] pour faciliter les discussions publiques du document. Mais où cela mènera reste incertain. L'Ethiopie continue à avoir des problèmes tenaces en matière de droits de l'homme et le gouvernement refuse toujours d'accorder un statut juridique aux ONG (en 1999, il a refusé à Human Rights Watch l'accès à son territoire pour mener une recherche sur les droits de l'homme). L'engagement du gouvernement à créer une commission nationale des droits de l'homme véritablement autonome qui peut dénoncer et s'attaquer aux atteintes aux droits de l'homme, y compris celles commises par les autorités, reste fort sujet à caution. Alors qu'il faut encourager un vaste processus consultatif bénéficiant d'un soutien international, le fait que le gouvernement éthiopien ait attendu quatre ans avant d'appliquer la disposition constitutionnelle relative à la création d'une commission des droits de l'homme, tout en excluant du long processus de concertation les ONG locales et internationales des droits de l'homme, est un signe quelque peu inquiétant à ce stade initial du processus. Il est donc quelque peu surprenant que la communauté internationale accepte si facilement et si volontiers d'accorder des financements considérables au gouvernement éthiopien, malgré son attitude négative envers les ONG locales et internationales des droits de l'homme. Elle ferait bien d'envisager de poser certaines conditions importantes pour le prolongement de son soutien financier afin de s'assurer que la nouvelle commission est de celles qui défendent les droits de l'homme en toute impartialité. En 1996, le Premier Ministre du Mali a promulgué le Décret no. 96-149/P-RM relatif à la création d'une Commission Nationale Consultative des Droits de l'Homme. La loi appelle à la nomination de commissaires provenant de différents secteurs de la société, dont les ONG des droits de l'homme, les syndicats, les communautés religieuses, les organisations de juristes, les organisations médicales et des experts en droits de l'homme. Aux termes de l'Article 2 du Décret, la commission est responsable de promouvoir les droits de l'homme en préparant des rapports gouvernementaux destinés à être présentés aux organisations internationales ; de veiller à ce que la législation nationale soit conforme aux normes internationales des droits de l'homme ; de l'éducation aux normes internationales des droits de l'homme, notamment dans les écoles et les universités ; et de remettre des recommandations au gouvernement sur toutes les questions relatives aux droits de l'homme. Trois ans plus tard, au début 2000, la commission malienne des droits de l'homme devait encore être créée. |
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