Origine et Mandat

Le 19 juillet 1997, des élections sanctionnées par l'ONU ont mis un terme aux sept années de guerre qu'avait traversées le Liberia. Elles ont porté au pouvoir le chef de faction Charles Taylor et son parti avec 75 pour cent des voix et une majorité équivalente de 75 pour cent au niveau législatif lui octroyant soixante-dix des quatre-vingt-dix sièges législatifs.

Plus d'une douzaine d'accords de paix et près de vingt accords de cessez-le-feu avaient été signés au cours des pourparlers de paix tortueux qui ont finalement abouti aux élections. Malgré la présence à partir de 1990 de la Force ouest-africaine d'interposition (ECOMOG), épaulée par une mission d'observateurs militaires de l'ONU dès 1993, les combats ont repris à de nombreuses reprises pendant la guerre et le nombre de factions s'est multiplié au fil des ans. Toutes ces factions ont, à des degrés divers, terrorisé les populations locales pour les dissuader de soutenir les factions locales ou pour rechercher le soutien de celles-ci. Les atrocités généralisées commises contre les civils vont de l'exécution extrajudiciaire à la torture, en passant par le viol, le travail forcé et l'extorsion. Les factions sont, dans leur majorité, des bandes de combattants armés (dont certains ont à peine dix ans) sans la moindre formation militaire. Les échecs successifs du processus de paix sont imputables à un certain nombre de facteurs, dont la fragmentation interne des factions combattantes par groupes ethniques et l'intérêt économique et politique que représente pour ces factions la poursuite de la guerre. La prolifération de ces groupes a été encouragée par la création et le soutien de factions anti-Taylor par l'ancienne armée gouvernementale et l'ECOMOG.

Alors que la fin de la guerre a ramené la paix et la sécurité dont le pays avait tant besoin, le gouvernement Taylor a hérité d'un pays dévasté. Des dizaines de milliers de Libériens ont été tués au cours des combats, près de la moitié de la population a été déplacée et l'infrastructure du pays a été presque totalement détruite. Dans ce contexte de trauma et de désolation, la transition a fait naître l'espoir de voir la création de nouvelles institutions publiques visant à protéger et à promouvoir les droits de l'homme et lors de ses discours de victoire et d'investiture, le Président Taylor a entretenu cet espoir, déclarant que son gouvernement respecterait les droits de l'homme et annonçant qu'il créerait une commission des droits de l'homme et une commission pour la réconciliation.

Cependant, il s'est rapidement avéré qu'il s'agissait de paroles en l'air lorsque les forces de police et de sécurité restructurées du gouvernement Taylor, grossies par l'enrôlement généralisé des combattants de sa faction politique, ont commis de nouvelles atteintes aux droits de l'homme. Par ailleurs, deux nouvelles incursions rebelles ont eu lieu en 1999. Par conséquent, trois ans après les élections qui ont amené Charles Taylor au pouvoir, la situation reste précaire. L'amnistie accordée dans les accords de paix aux factions combattantes pour les violations flagrantes commises «dans le cadre de leur engagement militaire» et l'enrôlement général des combattants de l'ancienne faction de Taylor dans les forces de police et de sécurité nationales restructurées ont contribué à rendre la situation de plus en plus explosive. Les ONG des droits de l'homme et les médias indépendants sont perpétuellement en butte à des attaques depuis que le gouvernement Taylor est entré en fonction.

La formation de la Human Rights Commission [Commission des droits de l'homme] en 1997 a soulevé une controverse dès le début. Sans aucune concertation, le cabinet présidentiel a promulgué un projet de loi instituant la commission, lequel projet limitait la capacité de la commission à citer des témoins, à rassembler des preuves et à formuler des requêtes diverses et la laissait sans soutien budgétaire. L'ONU, par le biais de son unité de maintien de la paix déployée au Liberia, et le Haut Commissariat de l'ONU aux Droits de l'Homme ont tenté de fournir des avis au gouvernement sur le projet de loi mais ils ont été clairement rejetés ou ignorés par le conseiller juridique du cabinet présidentiel. Pour leur part, les ONG locales n'ont obtenu qu'un délai de vingt-quatre heures pour présenter des observations mais leurs propositions ont été presque totalement ignorées. Le conseiller juridique du cabinet présidentiel aurait été opposé à une contribution de l'ONU et des ONG locales. Il a ouvertement mis en doute la nécessité de recourir à l'avis d'experts et a fait adopter le projet de loi aussi rapidement que possible. Il aurait dit à ce propos : « Cela vaut mieux que rien » et aurait rejeté les amendements proposés en les qualifiant de « tentative de lier les mains du président ». Il a justifié le manque de pouvoirs de la commission, notamment celui de citer des témoins, en invoquant qu'ils étaient inutiles dans la mesure où ce sont là des attributions de l'appareil judiciaire.¹

Malgré ses lacunes et les critiques dont il faisait l'objet, le projet de loi présidentiel a été adopté en octobre 1997. Aux termes de la loi, la commission est habilitée à mener des auditions, à constater les faits et à prendre des mesures visant à réparer les torts mais ces compétences sont assez floues. La loi passe également sous silence la capacité de citer à comparaître et le type de plaintes recevables. De plus, il est expressément interdit à la commission de s'engager dans de quelconques activités politiques ou campagnes qui pourraient influencer la législation. Elle semblerait donc ne pas pouvoir entreprendre ce qui constitue l'une des tâches fondamentales de beaucoup de commissions nationales des droits de l'homme : l'harmonisation des lois et politiques nationales avec les normes internationales des droits de l'homme. La loi est également lacunaire en ce qui concerne le financement du travail de la commission, laissant cela à la discrétion du président, et elle n'exige pas que les personnes nommées à la commission soient représentatives de la diversité de la société libérienne ou possèdent des qualifications professionnelles ou une formation particulières. La prise de décision au sein de la commission repose sur le consensus, ce qui peut paralyser son fonctionnement.²

Réagissant face cette loi lacunaire, le Carter Center, une ONG basée aux Etats-Unis, a convoqué une réunion en mars 1998 qui a rassemblé près de cent participants représentant le gouvernement libérien, les ONG et d'autres, ainsi que les présidents des commissions ghanéenne et ougandaise invités en tant que personnes ressources. La réunion a abouti à des recommandations visant à améliorer la loi et à l'élaboration d'amendements spécifiques en consultation avec le Haut Commissariat de l'ONU aux Droits de l'Homme.

Sous la pression, le gouvernement a proposé un amendement à la loi en 1998 qui permet à la commission de prendre ses décisions à la majorité, n'autorise que la seule cour suprême à revoir ses décisions et donne à la commission le droit de citer des témoins à comparaître.³ Le projet d'amendement a ensuite été examiné par plusieurs comités de l'appareil législatif mais il n'a jamais été pleinement adopté par le pouvoir législatif, ce qui fait que c'est toujours la loi lacunaire de 1997 qui est en vigueur aujourd'hui.

Procédures d'engagement et de nomination

La loi prévoit une commission de cinq membres mais depuis sa création, l'équipe des commissaires n'a jamais été au complet. Aux termes de la loi de 1997, le président suggère des candidatures au corps législatif qui doit les approuver. A l'origine, le Président Taylor a proposé six candidats qui devaient être confirmés par l'appareil législatif : le juge Hall Badio, le chef Jallah Lone, Kormah Bryemah, Luvenia Ash-Thompson, le R.P. Walter Richards de la Concerned Christian Community et Kofi Woods de la Catholic Justice and Peace Commission [Commission Catholique Justice et Paix] mais seuls deux candidats ont finalement été confirmés dans leurs fonctions.

Avant même que le sénat ait pu étudier leurs candidatures, les deux candidats des ONG, le R.P. Walter Richards et Kofi Woods, avaient décliné la proposition en raison de l'absence de concertation avec les ONG des droits de l'homme et des faiblesses de la commission. Les quatre autres candidats se sont présentés devant le sénat pour être confirmés dans leurs fonctions en juillet 1998, près d'un an après les propositions de candidature. Deux candidats ont été refusés : Kormeh Bryemah et Luvenia Ash-Thompson. Le premier a été refusé sur base de ce que le Sénat a qualifié de « double jeu ». Peu avant l'audience au Sénat, M. Bryemah avait été battu par la police sur l'ordre du chef de la police de l'époque, Joe Tate, pour avoir soi-disant violé le code de la route. Il s'en était tiré avec de nombreuses contusions. Le Président Taylor avait alors nommé une commission d'enquête mais avait refusé de rendre publics les résultats de l'enquête, faisant valoir qu'il avait ordonné cette enquête pour son information personnelle. Après que sa nomination ait été refusée par le sénat, M. Bryemah a fui le pays, affirmant qu'il craignait pour sa vie. La candidature de Luvenia Ash-Thompson, avocate et ancienne doyenne de l'école de droit a été rejetée en raison de sa « charge à l'Ecole de Droit Louis Arthur Grimes de l'Université du Liberia. » Les deux autres candidats, le juge Hall Badio et le chef Jallah Lone ont été confirmés dans leurs fonctions.

Pendant un an, le juge Hall Badio, un ancien président du tribunal et juge pendant près de vingt ans) et le chef Jallah Lone, un chef traditionnel, ont été les deux seuls commissaires en exercice. Fin 1998, trois autres commissaires ont été proposés (Florence Dayrell, Frank A. Sambola et Frank Porkpah Senkpeni). Ils attendent toujours la confirmation du sénat. Toutefois, avant même que n'ait lieu l'audition au sénat, Frank Sambola avait été nommé au gouvernement local en août 1999 et il a donc retiré sa candidature. En mai 2000, aucun remplaçant n'avait encore été proposé par le bureau présidentiel. Florence Dayrell et Frank Senkpeni travaillent comme commissaires suppléants en attendant l'approbation du Sénat. En mai 2000, le cinquième membre de la commission n'avait toujours pas été nommé. Le commissaire suppléant Dayrell a déclaré à Human Rights Watch en mai 2000 que bien qu'ils aient demandé à plusieurs reprises au pouvoir législatif d'organiser des auditions en vue de leur confirmation, ils n'avaient encore aucune idée de quand ils seraient confirmés dans leurs fonctions.⁴

Activités

Depuis sa création, la Commission des Droits de l'Homme n'a pas joué un rôle dynamique au Libéria. Les commissaires viennent occasionnellement dans leurs bureaux de Monrovia mais ils n'ont, dans les faits, défini aucun programme. Le téléphone ne fonctionne que par intermittence et le président, Hall Badio, est à l'étranger depuis septembre 1999 pour des raisons médicales.

Depuis l'entrée en fonction du Président Taylor, certains faits très inquiétants sur le plan des droits de l'homme sont à relever, notamment la création d'une tristement célèbre unité des forces de sécurité qui ne rend des comptes qu'au président, l'extorsion et les brutalités commises par les forces militaires et de police, les témoignages crédibles de graves tortures dans une base de formation militaire autrefois sous le commandement du fils du Président Taylor, la réduction au silence des médias indépendants et le harcèlement des associations locales des droits de l'homme. Les agents de l'Etat qui commettent des exactions ne doivent pas rendre compte de leurs actes et le système judiciaire, faible et corrompu, fait plutôt office d'obstacle. Dans un tel climat, une commission des droits de l'homme dynamique est d'autant plus nécessaire.

Selon le juge Badio, dix-sept plaintes ont été enregistrées par la commission pendant son mandat. Selon lui, la commission a entendu les plaintes, lesquelles concernent principalement des affaires privées telles que des dénonciations de cas de violence conjugale, et elle a statué sur ces cas. Elle a également été saisie d'une plainte émanant d'un groupe de prisonniers accusés d'être entrés dans le pays pour renverser le gouvernement mais elle a refusé de la traiter et l'a renvoyé au ministère de la justice. La mort en garde à vue de Samuel Doki, opposant notoire au régime Taylor, ainsi que celle de sa femme et de deux autres personnes le 28 novembre 1997 alors qu'ils étaient aux mains des forces de sécurité de Taylor, a obligé la commission à dénoncer ces meurtres à la radio. La Commission des droits de l'homme a pu se rendre dans des prisons et des cellules de commissariats de police à Monrovia grâce à une autorisation du ministère de la justice. Fin 1999, elle a écrit au ministre de la justice pour lui présenter des recommandations concernant les conditions carcérales.⁵

Le manque total de présence de la Commission des droits de l'homme au Libéria, à un moment très critique de son processus de reconstruction, découle en grande partie de l'absence de dirigeants dynamiques et du manque de volonté des commissaires d'assumer un rôle déterminant dans la lutte contre les violations perpétrées par le gouvernement Taylor. Les faibles pouvoirs de la commission et le fait qu'elle ne soit qu'à moitié constituée ont donné lieu à une approche timide, adaptée aux circonstances. Le mutisme de la commission face à la situation préoccupante des droits de l'homme au Liberia et son manque de coopération et de coordination avec les ONG locales des droits de l'homme indiquent que le financement n'est pas le seul problème qui se pose. Par ailleurs, le fait que la commission dispose de trente et une personnes au sein de son personnel administratif et logistique, dont la plupart ne semblent pas être engagés dans des tâches touchant les problèmes de fond des droits de l'homme, soulève la question des priorités dans l'affectation des fonds disponibles. Le seul commissaire à avoir tenté de faire de la commission un organe plus actif a été Florence Dayrell, sous la direction de laquelle la commission a élaboré à la fin 1999 un bref rapport sur les problèmes des droits de l'homme à présenter au sénat.

Financement

Le financement de la Human Rights Commission n'est pas prévu dans le budget annuel du gouvernement. Le Président Taylor prétend que prévoir un poste pour la Commission dans le budget compromettrait l'indépendance de celle-ci. Par conséquent, la commission dépend entièrement de la générosité du Président pour pouvoir survivre, et les commissaires sont totalement tributaires de l'indulgence du président Taylor pour leurs salaires et leur emploi. En outre, puisque aucun crédit n'est officiellement accordé à la commission, le président et ses assistants peuvent choisir librement l'affectation des sommes qu'ils octroient à la commission.

Selon le président de la commission, le juge Hall Badio, en 1997 la commission a reçu environ 90.000 US$ qui ont été utilisés pour la location et la rénovation des bureaux, l'ouverture de la ligne téléphonique et d'une boîte postale, l'achat d'un générateur électrique et l'engagement de trente et une personnes au sein de son personnel administratif et logistique. En 1998, la commission n'a rien reçu du gouvernement. En 1999, elle ne s'est vu allouer que 30.000 US$ après que le juge Badio ait insisté auprès du président et du directeur général du cabinet. Apparemment, le Président Taylor a refusé de recevoir M. Badio en 1999, lui faisant savoir qu'il avait fourni toute l'aide qu'il pouvait et conseillant aux commissaires de s'adresser à l'ONU et aux ONG pour demander des financements.⁶

Evaluation

Le cas du Liberia illustre la totale impuissance d'une commission des droits de l'homme qui dépend entièrement d'un gouvernement qui ne se soucie pas de l'amélioration de la situation des droits de l'homme. Dans les faits, la commission des droits de l'homme n'existe pratiquement que de nom. Sa direction est faible, elle manque de personnel qualifié, et compte tenu de son mandat lacunaire et d'un manque de moyens financiers, elle n'est pas en mesure de s'attaquer aux problèmes fondamentaux des droits de l'homme auxquels est confronté aujourd'hui le peuple libérien. Que seuls deux de ses cinq membres aient été nommés trois ans après sa création indique le peu d'importance accordée par les pouvoirs exécutif et législatif libériens à la commission et à son travail. En vertu de la loi relative à sa création, elle ne dispose que de peu de pouvoirs et, dans la pratique, elle semble en faire encore moins que prévu.

A plusieurs reprises, le président de la commission s'est plaint de ne pas être à même de mener la moindre action, par manque de fonds. Le juge Hall Badio a d'ailleurs déclaré à Human Rights Watch qu'il avait plusieurs fois tenté d'obtenir une audience auprès du président ou de ses assistants pour le supplier de verser des subsides mais qu'il a chaque fois essuyé une rebuffade. Il a déclaré : « Si le président vous fait un clin d'_il, tout le monde l'imite. Si par contre il fronce les sourcils, tout le monde fait de même. Chacun sait ce que le président pense de cette commission. »⁷

Mais le manque de moyens de la commission ne constitue qu'une partie du problème. Comme le font remarquer les militants libériens des droits de l'homme, la commission a utilisé une grande partie des fonds reçus la première année dans l'installation de ses bureaux à Monrovia et dans l'embauche de personnel administratif et logistique alors qu'elle n'est pas encore réellement opérationnelle. Et dans ses déclarations publiques, elle semble plus préoccupée par ce manque de ressources que par les problèmes touchant aux droits de l'homme.

De plus, les commissaires se sont efforcés d'éviter tout conflit avec l'exécutif et ont gardé le silence sur les graves violations perpétrées au Liberia. Kofi Woods, de la Commission Justice et Paix, qui avait refusé de poser sa candidature à la commission, tire la conclusion suivante : « Les commissaires craignent qu'on leur reproche de mettre le gouvernement au défi. »⁸ Ceci a en fait été confirmé à Human Rights Watch par le juge Hall Badio. Il a déclaré qu'il commençait à craindre pour sa vie après que les forces de sécurité se soient rendues chez lui à trois reprises, lui conseillant à lui et à sa femme de ne pas embarrasser le gouvernement.⁹

Cela concorde avec le climat général, le gouvernement Taylor ayant recours à des menaces et à l'intimidation contre les personnes qui critiquent sa politique en matière de droits de l'homme. Les autorités dénoncent régulièrement la volonté des associations des droits de l'homme de surveiller le pays et les accusent d'être responsables du manque de fonds internationaux octroyés au Liberia.

La Commission des droits de l'homme souffre également du fait que les ONG locales des droits de l'homme refusent de coopérer avec elle, invoquant son manque de légitimité dû à la faiblesse de son texte de base et au refus du président et de ses acolytes de les consulter réellement lors de la création de la commission. Kofi Woods a qualifié la commission d' « inoffensive », soulignant qu'elle « n'avait jamais dénoncé la moindre opération répressive menée par les autorités contre qui que ce soit. »¹⁰

Ce manque de confiance est également reflété dans l'attitude des bailleurs de fonds internationaux qui ont tous, sans exception, refusé d'accorder un quelconque financement à la commission et ont préféré aider les ONG locales de défense des droits de l'homme. Le Carter Center, par exemple, avait au départ l'intention d'apporter une aide substantielle à la commission mais il a réalloué ses fonds « lorsqu'il s'est avéré qu'il n'y avait pas de quoi travailler. »¹¹ L'absence d'une commission des droits de l'homme efficace est un paramètre (parmi d'autres) sur lequel se fondent les bailleurs de fonds pour évaluer les résultats politiques du gouvernement Taylor et son engagement en faveur de la démocratie et de la bonne gouvernance.

En trois années d'existence théorique, la Commission libérienne des droits de l'homme n'est parvenue à s'assurer une présence crédible ni dans le pays ni hors de ses frontières. Vu le peu d'activités dont la commission peut se targuer, les militants des droits de l'homme au Liberia la fuient, tout comme la fuit la communauté internationale qui a percé sa vraie nature : elle n'est guère plus qu'une vitrine où le gouvernement Taylor cherche à afficher son engagement par rapport aux droits de l'homme.