Estimados Honorables Senadores,
Durante la reunión que sostuvimos con la Junta de Coordinación Política del Senado de la República el 2 de septiembre de 2009, nos solicitaron que les hiciéramos llegar observaciones sobre la reforma constitucional en materia de derechos humanos que se encuentra actualmente pendiente ante el Senado. Es un motivo de especial agrado transmitirles nuestras observaciones sobre dicha reforma, que incluyen un sincero reconocimiento a México por la decisión de legislar sobre una cuestión fundamental para la plena vigencia de los tratados internacionales, así como sugerencias para que la reforma que sea finalmente aprobada cumpla cabalmente con las obligaciones jurídicas internacionales de México.
•1. Aportes de la reforma constitucional sobre derechos humanos aprobada por la Cámara de Diputados
Celebramos que México esté avanzando en la incorporación de los derechos humanos en la Constitución de la República. Estas propuestas son de la mayor importancia ya que a través de este tipo de iniciativas legislativas es que los Estados dan un sustento jurídico concreto a los compromisos asumidos a nivel internacional.
La reforma constitucional aprobada por la Cámara de Diputados el 23 de abril es un paso muy importante en esa dirección ya que incorpora, en gran medida, el lenguaje de derechos humanos y las obligaciones jurídicas internacionales del Estado al texto constitucional. Resulta positivo que la reforma prevea, por ejemplo, que:
- "[T]odas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos por esta Constitución y en los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por el Estado mexicano" (nuevo artículo 1);
- "Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar y sancionar las violaciones a los derechos humanos" (nuevo artículo 1);
- "[E]l respeto, la protección y promoción de los derechos humanos" son principios normativos que deben guiar al poder ejecutivo al desarrollar la política exterior del Estado (nuevo artículo 89, fracción X);
- "Las legislaturas de las entidades federativas garantizarán que los organismos para la protección de los derechos humanos cuenten con autonomía de gestión y presupuestaria, personalidad jurídica y patrimonio propios" (nuevo artículo 102, apartado B)
- "El titular de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, los titulares de los organismos de protección de los derechos humanos y sus consejos consultivos serán elegidos a través de un procedimiento de consulta pública y participación social, en los términos y condiciones que determinen las leyes respectivas" (nuevo artículo 102, apartado B).
•2. Deficiencias de la reforma aprobada por la Cámara de Diputados
La propuesta de reforma constitucional que está pendiente ante el Senado, sin embargo, adolece de esencialmente dos problemas que deben ser subsanados para cumplir adecuadamente con las obligaciones jurídicas del Estado en materia de derechos humanos y de derecho internacional público.
A. En primer lugar, la propuesta incorporaría el principio "pro homine" en la Constitución, lo cual en teoría debería significar que al interpretar qué norma debe aplicarse a un caso concreto, se observaría aquella más favorable a los derechos de la persona. Sin embargo, la reforma también establece como techo la Constitución de México, al incorporar en el artículo primero el siguiente texto: "Tratándose de normas de derechos humanos, éstas se interpretaran de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de derechos humanos de los que México sea parte. En su aplicación, bajo el principio de no contradicción con esta Constitución, se observarán aquellas que resulten más favorables a los derechos de las personas."
En la práctica, esta disposición preservaría el status quo: la Constitución mantendría una jerarquía superior a los tratados internacionales. En este sentido, si una norma de la Constitución violara las obligaciones internacionales de México, los tribunales no estarían facultados para remediar la situación a través de la aplicación de los tratados internacionales correspondientes. Ello dejaría a las víctimas de violaciones de derechos humanos sin un recurso efectivo y a México en violación de sus obligaciones jurídicas internacionales.
Determinar que una ley o la propia Constitución pueden limitar las obligaciones jurídicas internacionales de un Estado contradice un principio básico de derecho internacional público según el cual ninguna norma interna puede sobreponerse a las obligaciones internacionales asumidas. Según la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, ratificada por México el 25 de septiembre de 1974, "[u]na parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado"[1].
De ser así, se estaría consagrando una limitación tan seria a la vigencia efectiva de derechos humanos fundamentales que colocaría en entredicho la política exterior de México promovida en la última década, que persigue mejorar la protección de derechos fundamentales mediante la ratificación de tratados multilaterales de derechos humanos. En los hechos, se estaría imponiendo, por esta vía, una especie de reserva que iría contra el objeto y fin de cualquiera de los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por México. Qué sentido tendría asumir obligaciones jurídicas que el Estado puede eludir o ignorar si no coinciden o, peor aún, si no están previamente contempladas en el texto constitucional.
Instamos a los honorables senadores a remover de la propuesta de reforma constitucional cualquier intento de limitar indebidamente la aplicación de los tratados internacionales de derechos humanos en México. Ello resulta particularmente pertinente dado que el Gobierno de México se ha comprometido específicamente a "completar sus esfuerzos institucionales para que las normas internacionales de derechos humanos adoptadas por México tengan rango constitucional y se apliquen como ley suprema en los procesos judiciales" al aceptar la recomendación hecha por España en el marco del Examen Periódico Universal ante el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas en Ginebra[2].
B. Un segundo problema grave de la reforma constitucional aprobada en la Cámara de Diputados es que mantiene la facultad del Ejecutivo de expulsar a extranjeros sin las debidas garantías del debido proceso. Esta facultad es claramente incompatible con el artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), lo cual es evidente dado que México presentó una reserva al tratado con respecto a este artículo. Una expulsión en estas condiciones podría resultar arbitraria y violar varios derechos humanos básicos, como colocar a una persona expulsada en riesgo de sufrir trato inhumano o que se violen sus derechos en el lugar donde es enviada.
La reforma mantiene la facultad de "hacer abandonar el territorio nacional" a todo extranjero "cuya permanencia juzgue inconveniente." También sugiere incorporar lenguaje sobre la existencia de una audiencia previa a la decisión del ejecutivo pero aclara que, en todo caso, "la ley regulará el procedimiento administrativo" y que la "resolución de este procedimiento será definitiva e inatacable".
Si bien estas reformas establecerían ciertos límites a la facultad del ejecutivo, no van lo suficientemente lejos como para alinear el texto constitucional con las obligaciones jurídicas del Estado, ya que los extranjeros seguirían estando sujetos a la posibilidad de ser expulsados arbitrariamente. Una audiencia previa ante el propio poder ejecutivo, que finalmente decidirá sobre la expulsión, claramente no suplanta la revisión posterior por parte de una autoridad independiente.
Una persona sujeta a una expulsión debería poder "exponer las razones que lo asistan en contra de su expulsión, así como someter su caso a revisión ante la autoridad competente," [3] que debe ser independiente e imparcial. La imposibilidad de apelar una decisión administrativa ante un tribunal independiente e imparcial vulnera el derecho de toda persona de contar con las debidas garantías judiciales y el derecho a acceder a un recurso efectivo para proteger derechos fundamentales. Esto es particularmente evidente si la expulsión afecta derechos tales como el de no ser enviado a un lugar donde se violarán otras garantías o si están en juego sus derechos de familia.
El PIDCP establece que los gobiernos tienen la obligación "de garantizar que toda persona cuyos derechos o libertades reconocidos en el presente Pacto hayan sido violados [pueda] interponer un recurso efectivo" [4]. En la región, el artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece que "[t]oda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial... para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter"[5]. Y según el artículo 25, "[t]oda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales"[6].
El derecho a un recurso efectivo busca, justamente, evitar el ejercicio discrecional del poder por parte de las autoridades. Aprobar una reforma que no contemple la posibilidad de recurrir ante una instancia independiente la facultad del ejecutivo de expulsar a extranjeros equivaldría a eximir al poder ejecutivo de un sistema elemental de frenos y contrapesos, que es central al funcionamiento de cualquier democracia.
Instamos respetuosamente a los honorables senadores a tomar en cuenta estas consideraciones durante el debate en el Senado sobre la reforma constitucional en materia de derechos humanos, y a corregir las deficiencias destacadas en esta carta a fin de garantizar el pleno cumplimiento con las obligaciones jurídicas internacionales de México.
Muchas gracias por su atención a este importante asunto.
Atentamente,
José Miguel Vivanco
[1] Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, art. 27.
[2] Consejo de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas, "Examen Periódico Universal. Informe del Grupo de Trabajo sobre el Examen Periódico Universal. México", A/HRC/11/27, 3 de marzo de 2009, párr. 93.
[3] PIDCP, art. 13.
[4] PIDCP, art. 2(3)(a). El PIDCP también exige a los Estados garantizar que "la autoridad competente, judicial, administrativa o legislativa, o cualquiera otra autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado, decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso, y desarrollará las posibilidades de recurso judicial". PIDCP, art. 2(3)(b).
[5] Ver también el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
[6] La Corte Interamericana ha interpretado que este derecho supone la obligación de los Estados de ofrecer recursos judiciales efectivos a quienes consideran que han sido víctimas de abusos. Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Velásquez Rodríguez, Sentencia del 29 de julio de 1988, Corte I.D.H., (Ser. C), No. 4 (1988), párrs. 166, 174, 176. Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Loayza Tamayo, Sentencia del 27 de noviembre de 1998, Corte I.D.H., (Ser. C), No. 33 (1998), párr. 169.
