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拜登该如何重返联合国人权理事会

发表于: Swissinfo
File photo depicting the 36th Session of the Human Rights Council at the United Nations in Geneva, Switzerland, November 2017.  © 2017 Reuters

美国政府决定“重返”日内瓦联合国人权理事会(人理会),是落实拜登总统所承诺的以多边途径支持人权的重大举措。但有些关键环节尚待理清。

前总统特朗普放弃美国的人理会席位,主要是因为该机构一再批评以色列政府,且其成员包含“某些世界最严重的侵犯人权国家”。新任国务卿布林肯表示,拜登政府将“立即积极”参与人理会。实际上已经开始了——例如出席即将于本月召开的缅甸军事政变特别会议。美国目前仅具观察员地位,但拜登任命的美国驻纽约联合国总部大使托马斯-格林菲尔德(Linda Thomas-Greenfield)表示,美国政府“将(以候选国身分)参选”人理会席位,预期最快将在今年10月的改选。

然而,托马斯-格林菲尔德加上了两点声明。第一,她提到本届政府决心“抵制”藉由加入人理会“企图获得正当性的联合国人权侵犯者”。第二,她说本届政府将寻求 “减少针对以色列的决议”。

拜登政府正确地注意到,人理会的47个成员国包含了一些严重侵犯人权的政府,例如中国和俄罗斯。这些国家加入人理会好像就是为了破坏它的工作,避免它们自己受到批评。问题不宜夸大:即便以其现有的成员,人理会仍经常表决支持对许多国家进行调查与谴责,例如缅甸、叙利亚、伊朗、白罗斯、厄立垂亚、布隆迪、委内瑞拉、利比亚和朝鲜。尽管如此,将人权纪录较恶劣的成员国逐出人理会仍是值得赞许的目标。

人理会在2006年成立,主要是为解决其前身,联合国人权委员会,受到侵犯人权成员国掣肘的问题。该决议旨在通过竞争性选举,使那些未能“维护促进与保障人权之最高标准”的候选国受到抵制。

这个方法奏效了七年,侵犯人权的候选国不是被投票否决(白罗斯、阿塞拜疆、斯里兰卡、俄国斯)就是为了避免惨败而退选(叙利亚、伊拉克)。但有权推举候选国的各个区域集团现在习惯玩弄制度,提出同额竞选的“封闭名单”,使其他国家别无选择。西方国家集团最常破坏规则,因为它们的政府不乐意为了争取人理会席位而必须拉票竞选。

若名单是开放的,侵犯人权国家便有可能落选,就像去年10月沙特阿拉伯竞选人理会失败,因其所属的亚太区域仅有四席,而它在五个候选国当中得票敬陪末座。中国得票倒数第二,这表示只要多一个国家代表该区域参选,它也可能名落孙山。

拜登政府要解决成员问题的最佳途径,就是施压所有区域集团,包括西方,以提出竞争性名单为原则。同时也可以为人权纪录优良的小国提供经济援助,让它们增派足够人员到日内瓦,以便有能力跻身候选名单。

当选以后,所有国家都应受到合理高标准的要求。当盟邦投票方向错误——例如印度在人理会反对大多数人权倡议——维护人权的国家应该将其列入双边议题。

关于批评以色列政府的行为,本届政府必须证明它的目标不是排除一切批评,而是避免过分批评。美国长期不满的一个问题是,巴勒斯坦占领区是永久在人理会议程占有特殊位置(项目7)的唯一议题。拜登可以承诺将投票支持人理会议程其他项目(例如项目4 “亟待理事会关注的人权情势”或项目2关于联合国人权专员的报告)提出的有关以色列政策的议案,借此表明他的关切是有原则的。

至于有关以色列议案的数目,假使美国政府期望使其减少,可以支持一个单一、有力的以色列政策决议案,取代现在化整为零的模式——例如,将非法定居、任意拘禁、过度使用致命武力和封锁加沙等议题结合一起——只要它的目的不是淡化问题,而是寻求一个合理强硬的决议。同时,拜登应停止美国政府在联合国安理会对以色列相关决议大多动用一票否决权的做法——这是当初各国政府主张改制成立人权理事会的理由之一,即不受一票否决权影响。 (欧巴马总统卸任前曾同意安理会采纳一项决议,要求以色列停止向巴勒斯坦领土移民。)

如果拜登政府能采取这些原则性的立场,就有可能找到盟友,并且有机会改变人理会的处事方法。但本届政府若显得只是想找其他方式袒护以色列,恐将徒劳无功。

为了推动这些变革,拜登政府不应追求一种不具明确目标的“改革”,就像特朗普那样,无法获得来自多数真正支持改革的国家的坚定承诺。否则,很可能反而伤害人理会——这可能正是特朗普的目的——促使过去的反人权提议再次复活,像是规定谴责侵犯人权国家的议案必须得到三分之二而非相对多数通过、削减人理会任命专家的独立性以及限制非政府人权组织参加人理会辩论。

人权法的力量来自对所有国家一视同仁——没有强弱或敌友之分。拜登有此认知,唯一问题是他能否贯彻始终。

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